APEC数字经济合作的进展、挑战及中国参与策略

摘 要：随着亚太地区数字信息技术高速发展，APEC（亚太经合组织）大力推动数字经济合作，在合作制度、数字技术、行动方式等领域取得显著成效。然而APEC各成员国开展数字经济合作时，仍面临跨境隐私规制体系尚未全面展开、成员数字经济合作立场与诉求存在差异、“数字鸿沟”现象严峻、国际形势不确定性增强等挑战。基于此，中国应强化数字安全保护互联手段、推动亚太地区数字经济合作、弥补“数字鸿沟”、形成数字经济合作共识。

关键词：APEC;数据隐私;数字经济;数字基础建设

2020年2月新冠疫情全球暴发，国际货物和人员流通受阻，全球进出口和服务贸易均受到一定冲击。与此同时，数字贸易借助新一代信息技术与互联网技术，以线上营销、订购、交易的方式在疫情中展现出逆势增长态势。2021年11月，APEC新西兰奥克兰会议以“合作应对卫生危机，加速经济复苏”为主题，将“把握科技创新发展”作为APEC今后数字经济合作的重要方向。鉴于数字经济对于升级贸易模式的重要性，以及在催生新需求、新业态和新领域的关键作用，APEC从数字经济合作领域切入，积极建设各国经济往来的旗舰样板工程，以求形成国际经济合作示范效应。总结现有合作经验，探寻可能存在的风险，思考中国参与APEC数字经济合作的具体策略，对后期中国数字经济发展具有借鉴意义。

一、APEC数字经济合作的进展

（一）制定“后疫情”时代数字经济合作规划

2020年APEC数字经济合作进程始终围绕经济复苏主线，更新数字经济合作助力经济复苏规划。2020年5月，APEC贸易部长发表《关于应对新冠肺炎疫情特别声明》，表明亚太地区会携手抗疫，维护贸易投资环境安稳发展，共同实现经济复苏目标。2020年11月，后2020愿景小组在APEC吉隆坡会议上积极推动，开展《关于后2020愿景的领导人发言》并制定出《2040年亚太经合组织布特拉加亚愿景》。APEC愿景小组强调在基础共识不改变的前提下，通过“创新和数字化”、“贸易和投资”、“强劲、平衡、安全的可持续增长”三条路径实现APEC愿景。2021年11月12日，习近平主席以视频方式出席APEC第二十八次领导人非正式会议并指出，全面落实APEC《互联网和数字经济路线图》，加强数字基础设施建设，弥合成员间“数字鸿沟”，推动数字经济全面发展。“后疫情”时代下，经济全球化受到严重负面影响，世界经济持续低迷。而利用数字经济合作促进经济包容性发展，将成为APEC未来发展的优先议题。

（二）数字技术互联互通格局初步成型

数字信息基础设施建设是推进互联网和数字经济发展的必要条件。数字技术基础建设的具体项目由APEC信息通信工作组（TEL）及其下设的数字信息通信技术发展指导小组（DSG）、安全和发展指导小组（SPSG）、自由化指导小组（LSG）共同负责组织和推动。2006-2020年12月，信息通信工作组在数字贸易、电子商贸、技术创新、网络安全等重点领域，实施109项合作项目。经过工作组和APEC成员的共同努力，亚太地区互联网接入量已提高近两倍。据GSMA Itelligence报告统计，2021年亚太地区已有超过12.33億人使用移动互联网服务，占总人口的28.8%，每百位亚太居民移动宽带用户签约率为31.5%。随后亚太区域的数字信息技术发展计划主要集中于以下两个领域：一是在维持现有互联网接入基础上，不断强化信息基础建设。亚太地区5G网络生态系统需多元化创新，降低建设成本、升级互联网质量、提高网络速度，实现高速宽带普遍性接入;二是加速构建安全、有弹性、可靠的数字信息技术发展环境。未来，APEC计划建立隐私识别处理（PRP）系统，帮助管理者识别有权限的处理器，确保个人信息处理过程遵守相关规则，探索跨境隐私规则与欧盟通用数据保护规则（EUGDPR）的关联。

（三）以“探路者方式”探索数字经济合作

“探路者方式”是APEC针对亚太地区多元特征并存特征而采取的行动方式。该方式通过部分成员优先展开相关合作，待成果完善或条件成熟后进一步根据其他成员国具体情况，逐渐扩大APEC成员间的合作范围。APEC通过“探路者方式”，不断对合作模式进行改善与创新，有助于缓解当前贸易保护主义与经济逆全球化发展趋势。大部分“探路者方式”的行动与计划得到多数成员支持并积极参与。据中国信通院发布的《全球数字治理白皮书》统计，截至2020年12月，APEC以“探路者方式”实施行动共计16项，其中还在进行且涉及数字技术领域的合作有6项（表1）。APEC通过“探路者方式”不断探索并创新亚太地区合作模式，推动亚太地区数字技术发展，为未来APEC数字经济展开合作打下良好基础。

二、APEC开展数字经济合作面临的挑战

（一）跨境隐私规则体系（CBPR）尚未全面展开

数字经济合作的重点在于数据安全保障互通。然而，目前APEC制定的跨境隐私规则体系（CBPR）落实与推广却十分缓慢。一方面，APEC国家及地区对CBPR的普及和应用还处在起始阶段，数据本质上仍未实现数字合作安全保障互通。而仅有总部设在美国、日本、韩国和新加坡的公司可以申请和获得CBPR认证，其他成员国暂未开始实施。另一方面，多数亚太地区企业加入CBPR的意愿偏低。欧美企业更倾向于加入欧盟“隐私盾”数据跨境传输保护机制（GDPR），多数亚太地区的企业却没有加入APEC跨境隐私规则体系（CBPR）的打算。据APEC跨境隐私规则网站统计，截至2020年12月取得CBPR认证的亚太地区企业仅有36家，其中3家日本企业、1家新加坡企业、32家美国企业加入并取得认证。由于亚太地区取得CBPR认证的企业较少，与APEC成员之间庞大的贸易量形成极大反差。在此情况下，APEC成员国间长期无法落实数字合作安全保障互通工作，使得各成员国对APEC数据隐私话题的关注下降，这无疑会对未来APEC深度开展数字经济合作造成负面影响。

（二）成员数字经济合作立场与诉求存在差异

APEC成员间由于数字经济发展情况迥异，对数字经济合作诉求存在差异，在国际规制和标准制定方面持有不同的立场和观点。美、日、韩等数字经济发展水平较高的国家更重视规制合作，将国际标准的开发应用、治理监管规制制定等方式作为合作优先领域。这些成员国拥有较完善的数字产业链以及多家大型ICT企业，一方面希望通过参与APEC数字经济合作，宣传相关服务与产品，维系本国企业在数字经济领域的领先实力;另一方面希望利用自身数字产业优势在全球数字治理规制、国际技术标准的制定方面占领先机。在此目标指引下，美国倡导全球数据信息资源自由流动、反对信息基础设施本地化、主张“多利益”模式发展数字经济模式。数字经济发展水平良好的国家，如中国、新加坡等数字基础建设较为完善的成员更重视“数字主权”，倡导维护国家数据安全、保障个人信息安全，主张推动互联网关键资源的公平分配。这些成员虽拥有较为完善的数字基础建设，但因为缺少大型ICT企业，在数字合作领域更关注消费者信息保护和中小微企业的发展。巴布亚新几内亚、秘鲁、印尼等信息基础建设和数字经济发展水平较低的国家，更注重信息技术应用领域的合作，相比发达国家更倾向信息基础设施建设、数字化转型、电子商务等方面开展合作。鉴于APEC成员国间经济发展情况与技术水平存在差异，使得各成员国数字经济领域合作中的原则立场、利益诉求等方面需求各不相同，影响合作效率。

（三）“数字鸿沟”现象依然严峻

数字鸿沟是指在全球数字化发展进程中，不同国家、地区、行业、企业、社区之间，由于信息获取水平、网络技术开发程度、应用水平以及技术创新能力等方面存在差异，进而形成信息的落差。APEC各成员经济发展差异较大，在地区、城市间的互联网普及程度与应用程度上，明显存在“数字鸿沟”问题。疫情暴发以来，加之各成员信息基础建设不均衡，“数字鸿沟”问题日益凸显。尽管APEC在缩减“数字鸿沟”方面已取得一定成效，但根据APEC2020年发布的数据，当前亚太区域仍有10亿以上的人口无法接入互联网。成员之间数字信息基础建设和网络覆盖率依然存在差距，如韩国、美国、日本等成员的5G覆盖率已超过75%，而印尼计划在2025年开通5G网络服务。此外，还有一些成员存在网络接通资费高、网速慢等问题。如果“数字鸿沟”问题持续加深、弱势群体边缘化，数字信息技术将无法实现包容性发展。未来，APEC各成员在社会制度保障、就業保障、企业社会责任等方面将面临更大挑战。

（四）国际形势不确定性增强

近年来全球经济呈逆全球化发展趋势，加之疫情反复，致使全球经济低迷。部分发达国家单边主义和贸易保护主义思想蔓延，多边贸易持续受到机制阻碍，全球经济政治格局的不稳定性正逐渐提高。由于疫情原因，APEC成立三十年以来首次出现成员经济整体负增长。据APEC数据统计，2020年亚太地区经济已至少萎缩3.7%以上，造成2.9万亿美元的产出损失。地缘政治致使亚太地区冲突加剧，威胁区域安全稳定，不利于APEC成员国间建立长期、有效的数字经济合作体系。一方面，由于成员间博弈加剧，部分政客为限制其他成员发展，大肆鼓励发达成员企业从发展中成员撤资。例如，美、日在2020年制定的企业“撤华”计划以及2021年多家日韩与欧美企业撤离越南。这些国家的企业并没有按照要求撤出中越两国，不符合国际通行规制要求，对于亚太经济稳定造成一定影响，加剧APEC各成员国开展数字经济合作的国际形势不确定性。另一方面，受新冠疫情反复的影响，APEC多项会议均以线上形式展开，合作规划与计划落实的实效性大打折扣。因此，在不确定性因素不断增强的国际形势下，亚太地区经济合作环境日趋复杂化，这对APEC推进数字经济合作、实现经济复苏而言更加艰巨。

三、中国参与APEC数字经济合作的策略选择

（一）积极申请CBPR认证，强化数字安全保护的互联手段

APEC部分成员国强调数据资源跨境自由流动，存在反对关键数据和信息基础设施与服务器本地化的现象，短期内难以落实和推广CBPR。各成员国必须综合考虑各类影响因素，提升数字安全保护的互联手段。各成员国可借助2020年二季度APEC建立的虚拟数字经济研究所，邀请数字经济专家、企业家、风险管理专家以及数字安全专家为APEC数字经济发展出谋划策，提高获得CBPR认证率。中国参与APEC数字经济合作时，应在保证自身数据安全的基础上，与其他成员国开展数字经济合作。首先，中国应鼓励企业参与CBPR认证，就如中国美的集团，其新加坡电子商务分公司于2021年12月3日通过了CBPR认证，为今后保护数字安全、扩大经济领域发展创造有利条件。注重对关键信息基础设施进行防护，与其他成员国共同强化数字安全预警能力，借此保障跨境数据信息的安全性和可追溯性。其次，中国应尽快建立健全数据产权制度、构建流通和跨境贸易等基础性制度及标准规范，不断完善数字治理政策和规则，为企业顺利获取CBPR认证奠定基础，加大与成员国数字安全保护的互联互通。最后，中国可通过自身经验与优势，以项目合作的方式为合作成员国提供人员、技术、资金等扶持，助力其数字基础设施的建设，加快获得CBPR认证促进数字安全保护互联发展。借助网络安全技术培训协助其他成员国进行网络安全技术升级并加入CBPR，以此推动各成员国间数字经济合作，并在数字贸易过程中保障各成员数据信息安全。

（二）践行多边主义，推动亚太地区数字经济合作发展

中国于2021年第二十八次APEC组织领导人非正式会议上提出，促进数字时代互联互通倡议，支持强化数字经济国际合作，并已申请加入《数字经济伙伴关系协定》。作为全球最大的发展中国家，中国可在电子商务、数字化转型、标准统一化等多个领域开展跨国合作建设，促进各成员间的交流和相关政策推进。针对APEC成员间合作诉求各不相同，中国要始终坚持多边主义策略，从容应对各国合作诉求差异。一方面，充分整合可用资源并调动各成员积极性，通过交流合作、积极参加全球数字化治理等方式，在APEC数字经济发展和全球数字治理中积极与其他成员国共同合作。另一方面，保证区域内数据资源分配的公平性，推动互联网网站和数字地址分配机构进行相关改革，确保数字交易公开透明性。联合立场或诉求相同的经济体，以《全球数据安全倡议》为合作前提，在数据安全基础上拓宽数字经济合作途径。同时，中国应积极参与亚太地区电子商务、数字货币、数字税收等数字领域的国际数字规则制定和相关规范协商，推动亚太区域实现数字经济合作开放、公平发展。

（三）以《互联网和数字经济路线图》为指导，弥补“数字鸿沟”

新冠疫情暴发以来，全球经济发展出现衰退现象。而依靠大数据、云技术的数字经济已成为未来全球经济发展的重要方向。据美国经济分析局（BEA）和中国信通院的数据分析，APEC经济体里中美两国数字经济占GDP的比重均已超过30%。利用数字经济和数字信息技术推动亚太经济发展已成为APEC成员的共识。中国要以APEC《互联网和数字经济路线图》为指导，加速完善数字基础建设，鼓励技术创新与运用，着力缩小自身与发达经济体之间的数字技术差距，弥合“数字鸿沟”。一方面，贯彻落实《互联网和数字经济路线图》，提高数字信息建设的质量和普及范围，进一步提升高速网络的建设与覆盖面，缩小与发达成员之间的差距。另一方面，通过数字技术投资与推广等方式，强化落后成员数字基础建设和数字技术应用能力，促进新技术传播与运用，建立开放、公平且非歧视的数字营商环境。中国应均衡成员间数字技术差距，使APEC成员平等享有数字经济发展红利，实现亚太地区数字经济包容性增长。

（四）依托文化软实力，形成数字经济合作共识

国际政治形式复杂多变，并夹杂着成员间博弈因素，使得经济体间对数字经济合作主张各不相同，对此中国可通过文化软实力推动各成员形成数字经济合作共识。中国参与APEC项目合作时，首先，要避免造成文化输出的现象，充分尊重其他成员的主权，平等看待多元文化差异。结合APEC打造的“自主自愿、协商一致、灵活务实、循序渐进”独特运行模式，建立求同存异的合作意识，增加与成员间交流并加强合作。其次，发挥中国企业主导地位，基于以中华儒家文化为中心的传统文化智慧，在投资贸易数字化、电子商务等数字经济合作领域中充分尊重各国利益，倡导共赢的合作共识，消除因政治因素带来的偏见与误解等负面影响。最后，积极开展“全球疫苗合作行动倡议”，遵循中国“和平发展”文化，向APEC各成员国提供抗疫疫苗以及研发方案宣传，并借助数字贸易手段加强疫苗及原辅料跨境合作。这有助于在助推APEC数字经济合作的同时，有效树立中国的大国形象，增强APEC成员间数字经济合作的实效性。对于多元文化集聚的亚太地区来说，以这种模式运行能够最大限度地凝聚共识并开展数字经济合作。

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[基金项目]本文系2019年度河南省高等職业学校青年骨干教师培养计划“一带一路倡议背景下的河南农产品跨境电商物流发展研究”（2019GZGG002）。

[作者简介]乔平平（1983—），女，河南工业职业技术学院副教授;研究方向：国际贸易。