山东自贸试验区贸易便利化制度创新思路

摘 要：自由贸易试验区以制度创新为核心任务，是新时期深化改革和扩大开放的“试验田”。由于自贸试验区的“贸易属性”，贸易便利化又是制度创新的重要内容。山东自贸试验区经过两年的建设，贸易便利化制度创新成效显著，但是与国内外的自贸园区相比，在贸易便利化程度、监管方式、管理体制等方面存在差距。因此客观梳理和总结国内外自贸园区在贸易便利化方面的成功经验，将为山东自贸试验区的贸易便利化改革提供正确的方向并赋予新的内容，为最大限度发挥便利化制度创新红利，推动山东对外贸易高质量发展提供支撑。

关键词：自由贸易试验区;贸易便利化;制度创新

在全球经济治理体系深度调整和中国经济发展进入新常态的国际、国内环境下，中国提出建设自由贸易试验区的重大举措。通过制度创新构建开放型经济新体制，推动突破性改革，培育国际经济合作新优势。由于自贸试验区的“贸易属性”，贸易便利化又是制度创新的重要内容。贸易便利化改革通过创新海关与商检监管模式，提高通关效率与降低通关成本，能够培育新型贸易业态并促进自由贸易的发展。截至2019年，国务院发函复制推广的自贸试验区改革经验106项，其中关于贸易便利化的制度创新高达52项，使自贸试验区通关效率平均提高40%。

作为国家第五批自由贸易试验区成员，中国（山东）自由贸易试验区积极探索符合国际高标准贸易便利化规则的贸易监管制度创新，并取得初步成效，但是许多问题不容忽视。因此，客观梳理和总结国内外自贸园区在贸易便利化方面的成功经验，将为山东自贸试验区的贸易便利化改革提供正确的方向并赋予新的内容，为最大限度发挥便利化制度创新红利，推动山东对外贸易高质量发展提供支撐。

一、山东自贸试验区贸易便利化制度创新实践

中国（山东）自由贸易试验区挂牌两周年来，按照大胆试、大胆闯、自主改的指导思想，源源不断地输出一系列可复制、可推广的创新成果，服务国家开放战略。在贸易便利化制度创新领域，烟台、济南、青岛三个片区既完成了一些共性的认领任务，又不断进行制度创新探索，贸易便利化制度创新特色鲜明、亮点不断。

（一）烟台片区贸易便利化制度创新实践

烟台片区以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，取得一系列制度创新成果，获得国家有关部委认可。截止2021年9月，对标《中国（山东）自由贸易试验区总体方案》确立了100项试点任务，累计形成147项制度创新成果。其中8项被评为全国典型案例，12个首创型案例获选山东首批“最佳实践案例”并复制推广。

在这100项认领的试点任务中有关贸易便利化的制度创新任务为31项，且已全部达到无政策障碍实施条件。除了试点任务之外，烟台片区贸易便利化方面的自主制度创新10余项，其中测试车辆监管创新助力汽车研发案例在全国复制推广。这些贸易便利化制度创新为烟台片区的对外贸易注入强大发展动力，两年来，烟台片区累计入驻企业3万家，世界500强企业125家。高标准建设国际贸易中心，已入驻外贸总部企业300多家，新增进出口200多亿元。

从具体措施看，烟台片区在简化通关流程方面的制度创新主要是通关证件的减少、通关流程再造的便利化措施;在贸易新业务的培育方面重点打造了保税混兑原油和保税混兑铁矿业务。为促进跨境电商的发展，提高跨境电商的便利化程度，烟台片区首创跨境贸易综合服务平台+保税展销OTO中心+孵化直播基地+保税智慧物流管理系统的“四个一”体系。此外为促进海洋经济的发展，烟台也推出了以国际海洋种质资源进出口检验检疫流程再造为代表的众多便利化措施。

（二）济南片区贸易便利化制度创新实践

济南片区以建设“制度创新引领区、新兴产业先导区、现代金融集聚区和对外开放新高地”为目标，锐意改革，大胆尝试，制定并形成480项改革创新措施，形成150余个创新案例和成果，5项全国首创式改革经验获国家部委认可。《总体方案》中涉及济南的85项试点任务实施率达到96.5%，除涉及中央事权正在协调争取的3项之外均已实施。

在这85项认领的试点任务中，有关贸易便利化的任务22项，其中20项达到无政策障碍实施条件。济南片区由于地处内陆，所以通关便利化措施相对较少。但是在培育新的贸易业态、促进贸易转型升级方面的便利化创新制度较多，代表性成果就是建立章丘综合保税区，推出“链上自贸”，大大促进了进口保税展销业务的发展。

截止2021年9月，济南片区累计新注册企业2.65万家，新设外资企业202家，实际利用外资20亿美元以上，以不到全市0.4%的土地，贡献了全市40%的外贸进出口额和37%的利用外资额。

（三）青岛片区贸易便利化制度创新实践

青岛片区为实现高水平对外开放，充分运用国际国内两个市场、两种资源，对标高标准国际经贸规则，积极推动制度创新，承担了106项改革创新试点任务，占山东自贸试验区全部试点任务的95%，目前这106项试点任务，已形成143个制度创新成果。其中1项创新举措在全国复制推广，13项获评山东首批“最佳实践案例”并全省复制推广。

在这106项认领的试点任务中有关贸易便利化的制度创新任务为32项，且已全部达到无政策障碍实施条件。除了试点任务之外，青岛片区大胆探索贸易便利化自主制度创新，其中进口原油先放后检监管模式在全国海关复制推广。青岛片区货物贸易的便利化措施主要集中在通关监管方式以及提高口岸信息化程度的便利化措施。青岛片区还非常注重各部门之间的协同合作，共同打造“区关港”、“区税银”、“政区法”等联合创新实验室。此外青岛片区的贸易便利化有非常明显的产业培育特征，许多便利化措施都助力青岛成为国际物流航运中心、大宗商品进口基地。

青岛片区挂牌两年来，累计新增市场主体19877个，是成立前该区域市场主体总量的106.3%;累计新引进纳税主体9901个，是成立前该区域纳税主体总量的72.6%;新引进世界500强投资项目23个，累计达到115个。2021年1-7月份，完成外贸进出口总额预计882.1亿元，同比增长59.3%;实际利用外资5.38亿美元，同比增长127%，跨境电商进出口连续两年以3倍增速增长，制度创新红利得到充分发挥。

山东自贸试验区的三个片区功能定位不同，制度创新各有侧重，在贸易便利化制度创新方面也呈现出差异化特征。烟台、济南、青岛三个片区在简化出口退税流程、减少出口退税时间方面的便利化制度创新都取得了很好成效;在打通通关通道、促进海陆联运以及中欧班列的通关便利化方面打出了一系列制度创新的组合拳，特别是疫情防控期间，为货物贸易及跨境电商的发展提供了重要通道。然而，三个片区贸易便利化制度创新也存在不足，如涉及贸易融资类的便利化措施较少，在支付便利化方面的创新不多;促进中日韩区域经济深度合作是总方案赋予山东自由贸易试验区的重要任务，然而促进中日韩贸易便利化方面的制度创新推进成效并不显著。

二、国内外自贸园区贸易便利化制度创新经验

（一）国外自贸园区贸易便利化制度创新经验

从全球范围看，目前有3500个自由贸易园区分布在130多个国家。梳理这些自由贸易园区在贸易便利化方面的做法，可以得到以下几点共性启示：一是优质的基础设施建设是自由贸易园（港）区实现贸易便利化的基本条件。这些基础设施不仅仅是港口业务相关的硬件设施，更重要的是信息技术的应用以及涉及进出口各部门的综合贸易平台的构建和完善;二是先行立法、高效的园区管理模式是实现贸易便利化的制度保障。高效的企业化管理和运作，为贸易便利化提供良好的营商环境;三是通过进出口程序的简化、海关监管模式的改进、信息化系统的应用降低交易成本;四是通过免税优惠和低成本优势，促进了高端要素的集聚，形成临港产业集群;五是发达的集疏运系统是促进贸易便利化的重要举措。如德国的汉堡港通过海、陆、空多种运输方式的高效连接，大大提高了贸易的便利性。

除了这些共性的经验，一些国家的先进做法也值得借鉴。如迪拜的“1+N”发展模式，为园区的特色化发展、产业布局以及以临港产业培育为目标的贸易便利化改革提供借鉴。美国的分区制度也为我国一些出口加工区并入沿海港口提供发展思路，将出口加工区作为其加工制造的“分区”，这既扩大了园区规模，又增加了出口加工区的业务范围，形成一个完整的港区联动。

（二）国内自由贸易试验区贸易便利化制度创新经验

历经8年，我国目前已设立21个自由贸易试验区，范围辐射东部沿海和中部地区，实现京津冀、长三角地区以及沿海省份的全覆盖。尽管这些自由贸易试验区肩负着不同的使命和任务，但是以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新是各自由贸易试验区扩大开放、形成可复制推广经验的重点制度创新领域。

国内自贸试验区建设的经验如下：一是国际贸易单一窗口、智慧口岸、智慧物流等信息化建设取得显著成效;二是重视各类平台建设，比如跨境电商综合服务平台、国际贸易单一窗口、保税燃油加注“一口受理”平台等;三是针对跨境电商进出口业务的各类流程再造和监管模式创新为我国跨境电商的发展提供制度基础;四是以特色产业培育为目标精准实施贸易便利化制度创新，如针对浙江舟山的油气全产业链培育、天津东疆片区的融租租赁业务发展的贸易便利化制度创新;五是有关区域联动的便利化措施有助于自贸区实现辐射带动区域经济发展的任务。如上海自贸试验区的长江经济带通关一体化改革、天津自贸区的京津冀通关一体化制度创新等。

（三）小结

与其他国家的自由贸易园区相比，我国自由贸易试验区的贸易便利化制度创新措施多为程序性（简化程序、缩减时间、降低费用等）和技术性的（网上办理、提交电子文件），未触及深层次制度改革，没有实现真正意义上的“一线放开”;与进出口相关的部门间联合制度创新较少;与服务贸易相关的便利化制度创新缺乏;国际贸易“单一窗口”建设还有待提高。然而尽管存在种种不足，中國的贸易便利化制度创新仍有许多宝贵经验，是我国制度创新的试验田。

三、山东自贸试验区贸易便利化制度创新的思路

立足山东自贸试验区贸易便利化制度创新的不足，借鉴国内外自贸园区贸易便利化的先进经验，山东自由贸易试验区贸易便利化制度创新的思路可以概括为“七个一”（一个中心、一个目标、一个重点、一类平台、一个对标、一种手段、一个集成）。

（一）以企业需求为中心

以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新，通过深层次体制机制改革，构建开放型经济新体制，提升货物通关效率、海关监管效能，打造国际化外贸生态环境，并最终惠及企业的效益。因此，制度创新最终受益者企业的需求应该是一切便利化制度创新的中心和出发点，制度创新要聚焦市场主体关切。此外还要重视便利化制度红利的落地效果，加强对企业的政策宣传并组织企业学习，使更多的企业了解政策、使用政策。

（二）以特色产业培育为目标

中国的自由贸易试验区既是制度创新的“试验田”也是“特殊经济功能区”，不但要为国家试制度，还要为地方谋发展。依托自由贸易试验区内海关特殊监管区域的创新政策，形成强大的功能拓展优势，培育临港特色产业，辐射带动区域协同发展。因此山东自贸试验区的贸易便利化制度创新要基于经济功能需求推进制度创新，体现产业培育功能，注重产业制度创新，聚焦产业链与供应链的整合，而不仅仅是通关流程、监管方式的创新。

（三）以差异化制度创新为重点

每个自由贸易试验区从设立之初被赋予了差异化制度创新的使命和任务。这种差异化体现在三个层面：一是各自贸区依据地域特色和区位优势，为服务国家对外开放和区域经济发展战略而进行有差别的便利化制度创新探索。比如山东自贸试验区肩负着促进中日韩区域合作的任务，应围绕中日韩贸易便利化进行差异化制度创新;二是三个片区应错位发展，依据自身产业优势，精准定位，进行差异化制度改革;三是在贸易便利化制度创新层面上，不应仅仅是传统货物贸易便利化的制度创新，而要围绕贸易新业态、新模式，扩大服务业开放以及服务贸易便利化方面进行差异化制度创新。

（四）以“外贸综合服务类平台”为载体

全球自贸园区贸易便利化的经验表明，“国际贸易单一窗口”是外贸综合服务平台的典型代表，建设“单一窗口”是贸易便利化改革的重要内容。除此之外，跨境电商综合服务平台、特色商品全产业链综合服务平台等也是重要的外贸类综合服务平台，这些服务平台以整合进出口各环节服务为基础，同时汇集各类业务数据，使企业和政府之间的信息流更加流畅和简化，不但能够提高贸易便利化水平而且增强中小外贸企业的竞争力。山东自贸试验区应以外贸综合服务类平台为载体，推动贸易便利化改革。

（五）对标高标准国际经贸规则

国际高标准自由贸易园区实行的是“一线放开、二线管住”的海关特殊监管政策，并通过极其优惠的税率吸引要素集聚，促进货物中转、仓储、加工等业务发展。中国的自由贸易试验区并未实现完全的“一线放开”，且税率水平与高标准自贸园区相比仍然较高。因此自由贸易试验区贸易便利化改革的最终目标就是要对标国际高标准自贸园区实现“一线完全放开”，同时还要继续优化“二线高效管住”。

全球经贸规则的重构是国际分工和自由贸易发展的必然要求，贸易规则的一体化有利于提高效率，提升贸易便利化水平。为了实现更广泛的国际经贸利益，中国已加入RCEP和DEPA，并已正式向CPTPP提出申请。然而现阶段中国的开放程度和水平与以上这些区域组织的高标准贸易、投资规则差距较大。中国自由贸易试验区作为参与全球贸易投资规则重构的试验田，要跟踪测试与高标准国际贸易规则相衔接的体制机制。RCEP、CPTPP的规则具有高标准、全覆盖、宽领域的特点，深入研究高标准贸易规则，为山东自贸试验区的便利化改革提供参考，并注入新的内容。通过对标、实施高标准国际经贸规则，将推动山东自贸试验区进入高质量发展阶段。

（六）数字化手段赋能贸易便利化

互联网、信息技术的应用，带来了国际贸易通关的无纸化、数据元标准化、监管信息化的发展，对贸易便利化改革已经产生深远影响。商务部印发的《“十四五”对外贸易高质量发展规划》中强调要加快贸易全链条数字化赋能，提升贸易数字化水平。因此，现阶段山东贸易便利化制度创新一定要顺应数字技术发展的趋势，利用5G、大数据、人工智能、區块链等最新技术，用数字化手段赋能贸易便利化制度创新，拓展国际贸易“单一窗口”功能，打造智慧口岸、智能通关、加快智慧仓储物流体系建设，推广智能机器人审单、推行贸易融资、跨境支付等金融服务线上化场景应用。加快各类数字技术在贸易便利化领域的应用，提升服务和监管效能。

（七）多方联动促集成化制度创新

山东自贸试验区便利化制度创新具有碎片化的特征，这也是中国自由贸易试验区制度创新中存在的普遍问题。如何提高制度创新的集成性，需要多方联动，共同推动制度创新。这里的多方联动包括以下含义：一是自贸片区各部门之间联动的制度供给，如关检联合查验制度创新，推进海关全业务领域一体化;二是各片区之间联动的制度供给，积极推动全业务领域跨关区协同治理与发展。如青岛、济南、烟台三个片区海关之间联合制度创新;三是自贸片区与海关特殊监管区联动的制度供给，依托海关特殊监管区的仓储、加工等功能，借助自贸试验区的制度红利，促进两者融合发展的制度创新;四是自贸试验区与区域经济发展战略之间联动的制度供给，使自贸试验区的便利化制度创新最大限度辐射地区经济发展;五是自贸试验区与其他国家相关部门联动的制度供给，比如推动山东自贸试验区与日、韩在AEO、检验检疫、数字贸易等方面互认的便利化制度创新，六是自贸试验区与国家战略联动的制度供给，如自贸试验区与“一带一路”战略的联动等。

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[基金项目]本文系山东省社科规划项目“中国（山东）自由贸易试验区贸易便利化制度创新评价及对策研究”研究成果（项目批准号：20CSTJ07）。

[作者简介]邓丽娜（1980—），女，鲁东大学商学院讲师;研究方向：国际经济与贸易、自由贸易试验区。