协商民主视角下社会治理模式创新研究

孔媛媛 （北京交通大学 马克思主义学院，北京 100044）

一、协商民主视角的分析应用

协商民主作为民主的特殊实践形式和理论建构范式，具有重要且独特的理论分析价值。将协商民主分析视角应用于社会治理模式创新问题研究不仅需要明确其中的合理性，更需要厘清具体的分析框架。

（一）社会治理模式创新视角及其特点

社会治理模式是社会治理方式或结构的主观理性形式，具有普遍性。社会治理模式创新是治理模式的顶层设计，具有一定建设性。从社会管理到社会治理的转变历程中，模式创新的视角十分丰富。就治理的实体性建设而言，社会治理模式创新主要涉及特定功能机制的建构；就治理的体系性建设而言，社会治理模式创新主要是理论架构与理性分析，注重功能机构之间的配合规范；就治理的目标性建设而言，社会治理模式创新更注重人的价值、社会发展价值等，即社会治理的最终指向在于“社会的人类”[1]。随着社会的发展，社会治理实践的复杂性逐渐增加，这不仅增大了社会治理实践的现实压力，更为社会治理模式创新的科学性和全局性提出迫切要求。

经过社会治理理论与实践的深化发展，社会治理模式创新在治理主体、治理手段与治理目标上依次呈现出三个特点。首先，治理主体从“单向型”向“协同式”转变。社会治理不再是国家或政府的单向推动，而是注重发挥社会各方的主动性，调动社会力量积极性。其次，治理手段从“网格化”向“发展性”转变。社会治理的手段是复合的，既包括政府方面，也涉及社会方面。网格化是建立广泛联系的平面化的治理手段，在技术飞跃发展的现代社会，转向发展性治理是时代和现实的需要。最后，治理目标从单一的“工具性”转向“工具性”与“价值性”相结合的复合性目标。“工具性”更侧重治理结果与效率，在生态环境、人文价值等方面关怀不够。“价值性”强调社会公正意识和责任机制。治理从“工具性”向“工具性”与“价值性”相结合的目标转变，是社会治理模式建构的进一步深化。正如詹姆斯N·罗西瑙（James.N.Rosenau）所述，治理是由共同的目标所支持的……它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，在这些复合机制的作用下，随着治理范围的扩大，各种组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。[2]协商民主分析视角将进一步丰富和拓展治理主体、治理手段和治理目标在社会治理架构中的角色和作用。

（二）协商民主与社会治理的契合性

协商民主一般理解为在政治共同体中，通过参与者的反思、对话或讨论等形成民主决策的过程。社会治理一般理解为社会主体发挥自身治理能力，增进公共利益的过程。协商民主与社会治理之间存在着一定契合性，具体表现在理论契合、实践契合和价值契合三个方面。

第一，理论契合，即协商民主理论与社会治理理论具有高度契合性。协商民主强调多元和对话，尊重差异和多样化，要求参与者具有一定的理性水平。同时，这也是社会治理实施的重要条件。社会治理过程本身属于社会活力的激发和调动，不仅强调突破治理主体的“单一性”，而且彰显治理主体的主动性。协商民主中的公众参与和审慎商议的重要手段在调动公众参与积极性，凝聚社会各方面力量，维护社会运行秩序等方面具有重要的社会治理价值。第二，实践契合，即完善协商民主制度与推进国家治理体系和国家治理能力现代化相契合。目前我国正处于全面深化改革的关键时期，是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]的社会实践过程。协商民主以完善和发展中国特色社会主义制度为保障，以保证人民当家作主为根本，以扩大公民有序政治参与为重点，是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的重要步骤。社会治理实践的深入可以推进协商民主广泛多层的制度化发展。二者相互作用于中国特色社会主义现代化的伟大实践之中。第三，价值契合，即二者充分体现了以人民为中心的发展思想。“协商民主的实质是以理性为基础、以真理为目标。”[4]健全利益表达、完善公共服务体系机制、保障人民的切实利益不仅是协商民主的精神所在，更是社会治理价值取向的核心要义。因此，无论从理论上，还是实践上，协商民主和社会治理，二者相互呼应，相互支持，共同致力于实现人民的切身福祉和利益，彰显以人民为中心的发展思想。协商民主更加宏观，社会治理更加具体；协商民主突出表现为制度设计的特色，社会治理突出表现为治国理政实践的深化，加上协商民主和社会治理在理论、实践、价值层面的高度契合，从而为从协商民主视角分析社会治理模式创新提供了契机和切入点，也使这一分析逻辑凸显科学性和必要性。

（三）协商民主之于社会治理模式创新的分析框架

参与是协商民主的前提，协商是协商民主的关键，共识是协商民主的追求。这三个要素相互补充、不可或缺，共同作用于协商民主进程之中，集中体现了协商民主的理论分析特色，并与治理主体、治理手段和治理目标的治理架构相契合，形成了理论逻辑与现实逻辑相统一的分析框架。

1.公众参与——社会治理的重要“在场”主体

参与着眼于主体的行动过程，在协商民主中发挥着非常重要的作用。协商民主强调的参与过程，不同于一般参与过程，而是更加强调尊重偏好、建立联系、积极维权的过程。第一，强调尊重偏好。协商民主的参与过程按照自愿原则行事，而非强制。遵循平等自由、公开的原则，应对公众参与中的阶层差距、“圈子文化”等引起的不平等现象。公众只有积极参与到协商过程中去，才能够在对话、讨论过程中，真实地表达自身的偏好。[5]尊重偏好内在要求包括既要合理表达自己的诉求，又要具备用协商的方法解决与他人冲突的能力。第二，强调建立可持续性联系。参与是对象性的，不是一个人的活动。参与默认个人为一个集体、组织、团体……中的潜在成员。参与者彼此之间建立一定联系。这种联系有利于参与者在信息获取、话语表达等方面处于适当平等的地位。在此基础上参与者之间建立或维持友善的关系，并通过分享资源使参与过程更加有序，使参与者构成的共同体更加具有凝聚力，集体力量得到最优的整合和最大的发挥。第三，强调积极维护主体权益。协商民主的参与能够为公众有平等的表达机会、发言权创造条件。参与才能受到充分的尊重和认可，从而能够在决策过程中影响决策以维护自身合法权益。协商过程的参与者积极参与辩论和说服过程就是在积极地创造维护自己权利的现实条件。参与者在实质上是平等地争取实现个人权利的机会。

2.协商——社会治理的重要手段

协商是协商民主的核心，也是重要的社会治理手段。简而言之，就是通过对话和讨论来商议结果或决策。协商民主中的协商有三个方面的特殊性和优势。第一，就协商主体而言，强调主体之间的输出和回应是多元主体参与讨论的实践。多元主体就不同观点进行讨论能够潜在地促进主体偏好磨合、调整和纠偏。同时，输出和回应的过程就是偏好地交流与分歧减少的过程。整个过程体现出一种不同于“硬治理”的“软治理”力量。多元主体之间的协商讨论是思想和理念的互动，也是利益的协调过程。第二，就协商形式而言，协商采取“面对面”的交流形式。这种“面对面”的交流形式具有及时性和共情性，在语言和行为的友好互动中可以有效减少因信息不对称和彼此不信任而产生的隔阂。“面对面”的交流强调理性的观点和说服，遵从自由、平等的基本秩序。在此过程中，各参与者基于交往理性与公正的价值原则，倾听、响应、调整并接纳他人的观点。第三，就协商内容而言，带有特定目标的对话大多以丰富的事实依据为基础，可行性较高。协商本身就是一种带有前提和目的的对话。值得关注的是，对话的目的性可能不在于有多少实操性技能，而是通过对话，各利益相关者逐渐达成某种共识。作为一种带有前提和目的的对话，协商是各种可能性相互博弈的过程。虽然协商结果出现比较缓慢，但在多方对话过程中多能得出富有理性、科学的方案措施。

3.共识——社会治理的目标追求

在协商理论中，共识是协商希望达成的目标和结果。实际上，因为矛盾普遍存在，即使在理想的条件下，共识也可能无法达成。达成共识的内在矛盾是其分析性、程序性和合作性的内在根据，是共识分析层面的优势体现。首先，分析性。协商过程中，参与者要提供理由说服所有其他参与者。说服不仅要求自我认知，更要对其他参与者的偏好进行分析。说服不是强制，也不是暴力挟持或忽略不计，应该对每一个参与者的意见给予回应和关怀。其次，程序性。讨论整合观点，顺利达成共识。这是个理想的状态。在此过程中不可避免会出现一些矛盾冲突。此时，将某些程序性的决策方法作为协商民主的措施和手段尤为重要，例如，少数服从多数的原则。最后，合作性。协商对话是帮助人们就复杂问题形成共识判断最理想的方式。通过这种方式，人们可以将个人经验与问题联系起来，增加相互理解。协商全程应该容纳每个人的观点，但这在实践中往往存在难度，这就需要合作让步来谋求集体价值，通常集体价值就是个体价值的融合。

参与是协商的前提；协商是参与的内容；共识是参与和协商的目标。基于协商民主的视角，参与、协商和共识的互动结构搭建了一个独特的分析框架，从而为社会治理模式创新提出新的方法路径以及现实关照。

二、社会治理模式创新的路径

协商民主视角下社会治理模式创新主要有三个方面，具体包括社会治理主体参与中的反馈机制建设、社会治理协商过程中的反思秩序建设、社会治理目标层面的共识系统建设。

（一）参与与反馈：建立反馈机制

社会治理模式中的反馈机制创新对参与度具有质和量的双重要求。参与是主体的能动性发挥，更是参与者广泛性的体现，亦是创新社会治理模式反馈机制的重要部分。协商民主视角下的社会治理模式中的路径创新主要涉及信息反馈、效果反馈与监督反馈。

1.实施多元主体参与的信息反馈机制

信息反馈主要是信息承接的及时性、准确性。及时性是指在社会治理模式中信息传输的过程要顺畅，减少信息“传递—承接—反应”过程的时间损耗。准确性是指在信息传输过程中，承接到的信息之本质和信息反应的效果与传递信息的意图是相吻合的。简而言之，反馈机制就是一种信息纠偏的渠道。传统的简单三层模式“传递—承接—反应”存在诸多弊端。在这种模式中，各个环节责任单一，角色单一，路径单一。协商中的信息反馈是对此模式的突破和超越。多元主体参与的反馈机制正是一种有效预防信息结构性失真的一种措施，信息通过每一层级主体纵向或横向传递信息时，多元参与主体的集体力量将使得信息在编码与解码的过程中倾注了更多的理性因素，从而减少由于少数主体参与而导致的信息失真现象。

2.开展参与主体间的效果反馈机制

治理方案与治理效果之间的匹配程度存在一种互动关系，亦是参与主体间互动关系的重要体现。社会治理模式反馈信息的路径，仅靠不可逆的“单行线”是不能满足其需要的，一个可以循环反馈的路径是最大程度上发挥反馈信息优势的必要决策。每一项社会治理方案都需要参考前一次治理实践所反馈的信息，从而较好体现社会需求。同时，社会治理实践的反馈信息被吸纳入新的治理方案之中，并在下一步治理实践中规避风险，实现好的治理效果。同时，治理效果内在的要求一种螺旋式上升的趋势，并表现出有效性和可持续性的友好结合。这就需要在方案与效果之间建立一种可持续性较高的反馈循环路径。方案与效果互动的循环反馈机制的形成可以大大减少特定指向的社会治理模式的局限性。一方面，为社会治理模式的发展性提供了开放的可能性；另一方面，缓解了社会治理模式更新换代中的阵痛。

3.设置有第三方参与的考评反馈机制

社会治理需要准确及时的考量评价机制来作为承接杠杆，支撑起具有可持续性的社会治理过程。因此，设置有第三方参与的考量评估信息传递从而发现其中的影响因子则是反馈机制中不可或缺的一部分。在社会治理过程中需要将政府、政策法规和制度实施的情况反馈给社会主体层面的执行者。这就需要多主体、双向沟通参与治理动态反馈机制建设，并呈现出一种复杂的动态效应。在治理体系中，社会永远不是单个存在的，内在包含着各种治理关系的调节。社会治理过程中的考量评价的维度是多元的，在加上复杂多变的社会环境，更是为评估社会治理模式提出更具细节性的现实要求。政府对社会的考量评价，社会对政府的考量评价以及非正式组织以及个人对政府或社会的考量和评价，共同为提高社会治理成效提供重要反馈资源。考评反馈机制，不同于直接与治理方案成效相关的效果反馈，更像在社会治理中建立一种被动与主动相结合的监督机制，以考评反馈的形式发挥监督的作用，以便社会治理过程更好的运转。根据社会治理实践的实施进程，社会治理实践情况开展动态的项目跟踪计划、追责计划与绩效评价计划，保证治理实施的实效性、公正性和可持续性。

（二）协商与反思：嵌入反思秩序

协商为社会治理模式创新的最大启示就是对话反思。由管理走向治理，社会主体意识的逐步觉醒，由此社会自身的治理功能得到极大的认可与发挥。与国家或政府、非政府组织以及个体组织等之间进行协商对话的合作机制和框架为社会治理模式嵌入反思秩序。正如鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所言，“在相互依赖的复杂关系中各独立个体的反思性自组织，这种建立在持续对话和资源共享上的自组织可以发展互惠合作项目，亦可以解决在此种环境中无法避免的矛盾窘境。”[6]

1.疏通基于对话回应的内向反思秩序

回应是一种刺激反应，是有针对性的响应，包含双向的关切。协商中的参与者对话，包含回应的对话。社会治理模式中的话语建设不应该是单项输出或复制粘贴类型的回复。而要对治理决策所涉及的对话讨论进行真切的反应，就像只有相应号召，这个原本的号召才是有用的。带有对话与协商、回应与反思的社会治理结构才能够真正的为社会治理模式带来时效性，并佐证其科学性和有用性。同时，协商之于冲突解决有一种天然的平和性，这种天然的和平性就在主体的主动回应。社会群体的不同步利益诉求，将在回应的过程中得到切实的表达，同时增加社会治理模式的决策科学性和信任因素。因此，回应是反思秩序中的重要一环，从而使得自主性和内向反思精神植根于社会治理模式内部，推动自主回应性的规范性秩序的确立，促进社会治理模式的内生性因素的形成。

2.形塑基于科学预见的外向反思秩序

预见是在事物、现象产生或被发现以前对它所作的推测和判断，是人的主观能动性的一种表现。反思秩序的重要功能就是预见。科学预见是依据客观规律对某一事物和事件发展过程的结果或趋势所作的正确推测和判断。任何事物都是遵循一定的规律存在、变化和发展的。因此，人们认识了作为事物内部联系的客观规律，就不仅可以预见到它的发展进程和结局，而且还可以进一步地推测出人类尚未认识的新的事物和现象的可能存在。社会治理范围内，社会风险的产生、运行和结果都存在着模糊性、潜在性的特征，正如卢曼所言，人们只能获得一种“次秩序观察”的反思能力[7]。反思秩序所得的经验性总结，将在创新社会治理模式的过程中有针对性地预见治理问题，并提出更为完备的策略。

3.完善基于平衡力量的互动反思秩序

在社会治理实践的不足与社会治理模式的合理之间进行平衡是互动反思的应有之义。在理论和现实的夹缝中寻求“合理性”与“不合理性”的平衡点。社会治理中的反思秩序所涉指的合理性，正是通过人们的深度参与而改造其“不合理性”来实现的。仅仅通过社会规范的自我重塑，为社会治理模式的秩序设置提供创新的现实路径可能是比较理想化的方法。更为实际的是在社会治理实践过程中的不足与治理价值考量之间寻求平衡。首先，在过程中，法治、德治等其权威性与认同感面临挑战。对于社会治理的各种规范认同感的挑战需要平衡。其次，从“抽象法”到“伦理法”，治理价值取向融入社会治理进程并反过来关照现实。社会治理价值取向也需要抽象与具体、伦理与现实相统一来平衡。最后值得说明的是，社会秩序的重塑过程中如何从失序、无序的状态中摆脱出来，社会生活的再秩序化成为需要。可以见得，反思也是一种建设性行为，本身就具有重要的平衡功能。

（三）共识与目标：融塑共识系统

社会共识一般指的是对于某议题的决定，获得全社会的共同认可。在社会治理模式中的共识，不仅是行动上的共识，也是理念上的共识，具有目的性、可操作性和价值性。社会治理模式的实体部分相互联系、相互作用，形成的具有利益整合功能、协同功能、价值导向功能的整体，即共同利益—达成共识—协同效应—价值导向的共识系统模式。

1.发挥共识的利益整合力量

社会是一个集合体，但绝不是由许多个体无序的并存的简单构成的集合体。卢梭（Jean-Jacques Rousseau）认为，“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体”[8]。马克思在《政治经济学批判（1857-1858年手稿）》中所述，“社会不是由个人构成，而是表示这些个人彼此发生的那些联系和关系的总和”[9]。社会治理的方方面面无不时刻关切社会结构内部组成部分的利益。建构共识需要利益整合。利益整合是共识系统的主要功能。利益整合不是“一味地让步”。利益整合不可避免的涉及让步，但是这种让步是在协商对话中可以选择的，在反馈中可以调节的，是渐进有序的格局。通过利益整合，找到共同利益的凝聚点，才能达成共识，进而产生协同效应，并实现一定价值导向，即“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[10]。

2.激发共识的协同治理效能

协同是治理系统内各部门结构性分布的抽象化表达。从共识系统出发的协同效应主要是由于观念的一致和主动担责来促成的，更强调参与主体的内生力量。协同效应是一种群体力量的整合，涉及整体与部分的关系处理，系统与要素的优化组合。群体性力量成“1+1＞2”的情况分布。从外部协同来看，国家治理与社会治理相互协作，共享资源与信息，推进国家治理现代化进程。在社会治理模式构建过程中就应该将二者考虑在内。从内部协同来看，内部协同社会治理模式则指不同环节、不同阶段、不同方面要相互配合从而产生一种整体效用。“木桶定理”是协同效应的最好说明。在共识系统建设的过程中，利益协调都总是参差不齐的，必要的让步与妥协在某种程度上是不可避免的。社会公益、集体利益、个体利益、个人利益……的协调也需要协同效应来实际解决一些问题。

3.实现共识的价值导向作用

共识具有价值导向的作用，不仅是理念的，更是实践的。就内涵而言，共识是被广泛人群接受的理念，内在的包含一定价值判断。当协同效应起作用时，共识在实践过程中表现出的价值立场和行为倾向。社会治理模式需要一定价值来引导，社会治理实践就更具有意义和目标追求。共识的价值导向作用对具有某种特定指向的治理过程具有约束力。有共识作价值导向会使得社会治理模式更具整体性。价值导向是实践上的规定，体系建构的理念。就组织功能而言，共识推动公众集体参与具有一定目的指向的社会治理实践活动。就规范能力而言，共识对社会治理行为具有约束力，使社会治理更具有系统性、有序性、稳定性。就传播功能而言，共识作为一种观念或理念，具有传播的实操性，从而调动各方面的积极性。

社会治理模式创新中反馈机制、反思秩序、共识系统三方面相互联系、相互配合。从外部来看，这三方建设是协商民主分析框架的应用，而且符合治理主体、治理手段和治理目的内在逻辑。从内部来看，反馈机制为反思秩序提供主要素材，反思秩序为共识系统提供前提条件，反馈机制为共识系统提供实操路径。共识系统为反馈机制与反思秩序标好价值航向。

三、社会治理模式创新的现实意义

无论是从机制设置，还是系统构建，亦或是理论建设等方面来看，协商民主视角下的社会治理模式创新具有重要的价值。具体来说，协商民主从反馈协调、秩序嵌入、凝聚共识等三个方面不仅为社会治理模式提供了可行性较高的方法路径，同时，极大的提高了社会治理模式创新的时效性、建设性和价值性。

（一）增进时效性：及时化解社会治理风险

以程序保持良性运转来规避风险问题的路径更具理性特征。协商民主参与程序使得共识的规范性更加明晰，即在一个体现平等、公正、公开的程序中每个人原则上接受的结果，也就是协商所得到的结果，内在的降低了个人的风险性，也就实现了维护个体利益的广泛性。社会治理具有规避社会风险的功能。社会治理模式也是风险应对模式。协商使得将社会风险应对的时间提前，参与的个人在协商的过程中对个人风险进行了一定程度上的规避，并且在应对现实社会中存在的各种不确定性风险具有重要价值。同时，这种参与与反馈的风险预估和反馈机制的建立会极大的增进社会治理模式的时效性。

参与和说服是协商民主的重要特色，在协商过程中起作用的尤其是说服而不是强迫。在舒适的氛围中，公众乐于参与，进行面对面的对话。与此同时，“对话”并不意味着各对话方将绝对的彼此同意，而是他们愿意以辩论而不是其他的方式解决冲突。由此，通过协商去认可一个解决公共问题的方案，为和平解决冲突创造了一个有利的“平台”。社会治理解决的利益冲突问题，在包容性的参与和对话中，减少了诉诸暴力解决冲突的可能。

（二）加强建设性：增强社会治理模式的结构性和发展性

加强社会治理模式的建设性，重点增强治理模式的结构性和拓展其发展性。从协商民主的视角来看，在确定社会治理的目标和路径嵌入协商环节、建立包容性的社会治理协商机制两个方面入手对加强治理模式建设性有所助益。

在社会治理实践过程中嵌入协商环节有利于加强社会治理模式的结构性。将协商嵌入社会治理的范围内，通过谈判、妥协、让步等解决问题能为各方社会力量就社会治理目标和路径达成共识创造条件。中国社会的治理进程已经积累了一部分经验，在结构、方法、手段、路径等方面都有了一定的研究成果。通过协商使结构性治理机制更好的配合起来，形成优化组合的新局面。从程序机制方面来看，社会力量在尊重彼此利益的基础之上展开充分的协商，创造相互信任的环境，为社会治理环境增加信任度。

建立包容性社会治理的协商机制有利于增强社会治理模式的发展性。社会治理运作的领域并不是一个封闭的圈，是由各种联系所组成的共生系统。建立包容性的协商机制可以为公共理性的发挥提供空间，同时公众意见也可以得到积极的响应，有助于增强社会治理主体的认同感，有助于实现社会治理的理性参与和有序竞争。社会治理就是要聚合所有能推动治理发展的正能量，并展示出巨大的包容性。

（三）丰富价值性：增进民主价值和公共理性

模式创新中的价值考虑涉及整个模式建构的走向，是社会治理模式的质性建构。社会治理模式中的嵌入共识元素，内在的为社会治理模式带来更多价值性建设因素，为制度价值、程序价值等方面设置带来启发。

凝聚性共识有助于增益民主价值。协商的大众性和直接性为直接民主开辟道路。再者，社会个性化发展程度逐渐提高是社会治理必要性的集中体现，是国家建设之于民主需求的重要确证。社会治理模式创新中加入协商民主元素，统合社会；从基层入手，规范民主运行；促进公众参与，建设公议体系等方面，在一定程度对推进民主建设有重要价值。正如习近平总书记所说：“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[11]

凝聚性共识有助于增进公共理性，维护社会和谐。公共理性是社会治理和协商民主的共通要素。公众公共理性发展为社会治理和协商民主的开展提供条件，并使得社会治理和协商民主继续深化成为必要。协商民主视角下的社会治理模式创新在解决社会问题的时候更加关注秩序、平等、公正、民主，使公众素质提高，使公共理性在创新社会治理中落到实处。公众意识的提升，调动公众的积极性去主动承担社会责任与义务是社会治理模式创新的关键问题。

总而言之，从协商民主视角分析社会治理模式创新，其特色就在于吸收借鉴中国特色社会主义协商民主理论特色与实践优势，为社会治理模式创新提供新视野、新方法和新思路，对中国现阶段社会治理的深化发展具有重要的理论意义和现实意义。在社会治理实践过程中，通过建立反馈机制、构建反思秩序以及形成共识系统可以切实提高社会治理模式的时效性、建设性、价值性，促进社会治理实践的有序运转和切实保障治理效益，进一步推进社会治理能力和治理体系现代化。