国家治理现代化中的“人民性”阐释

张晓明，罗 凌 （西华师范大学 马克思主义学院，四川 南充 637009）

党的十八届三中全会提出以全面深化改革推动国家治理体系与治理能力现代化，开启了国家治理现代化的新进程。习近平总书记强调：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[1]（P105）国家治理现代化是探讨国家、社会和市场的互动方式的最佳化，以达到“善治”的理想状态。马克思在《黑格尔法哲学批判》中强调了市民社会的重要作用，它是“全部历史的真正发源地与舞台”[2]，治理要从市民社会出发，最终回到市民社会，服务于最广大人民群众的根本利益。就是在以改革的手段探寻实现“善治”的最佳路径，善治是治理的最理想化状态，其“本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[3]，善治更加突出公民对于公共事务治理的参与，相比管理更强调以人为本。

在国家治理的历史长河中，中国共产党始终把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和归宿，作为判断各项工作成败得失的最高标准，治理工作要得到人民的检验、满足人民的需求才能真正确保治理为了人民。推进国家治理现代化离不开“人民性”这一鲜明特征，在此基础上阐释好、贯彻好“人民性”具有十分重要的理论和现实意义。

一、人民是国家治理现代化的源动力

（一）人民立场是国家治理现代化进程的鲜明底色

人民群众是一个历史范畴，其具体内涵在不同历史时期具有不同的内涵，在治理领域则主要表现为对人民政治身份的认同。毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中首次对人民范畴做出重要解读，在社会主义革命和建设时期一切赞成、拥护和参加社会主义建设的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围，毛泽东同志基于社会主义建设的需要分析了当下人民的范畴。改革开放和社会主义现代化建设新时期，邓小平同志强调全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的最广泛的联盟都属于人民的范畴。江泽民同志进一步明确了人民范畴，“这些新的社会阶层中的广大人员，通过诚实劳动和工作，通过合法经营，为发展社会主义社会的生产力和其他事业作出了贡献。他们与工人、农民、知识分子、干部和解放军指战员团结在一起，他们也是中国特色社会主义事业的建设者”[4]。中国特色社会主义进入新时代，人民概念的内涵和外延不断变化。习近平总书记依据新时代的历史方位转变和历史任务划分了人民范畴，即新时代中国特色社会主义建设的主体“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的最广泛的各阶层联盟”[5]。在不同的历史阶段，人民的政治范畴发生了改变，但是其根本性质没有改变，人民是社会主义事业的推动者与参与者的身份没有改变。

（二）人民群众是国家治理现代化的主体

毛泽东同志在社会主义革命中重视农民群体的力量，其力量势如破竹、坚不可摧。历史反复证明，人民群众是社会历史发展的主体力量，中国共产党正是依靠人民，迎来了中国从站起来到富起来再到强起来的伟大功绩，在新时代人民主体进一步升华，时代赋予了其治理主体内涵。坚持马克思主义的人民观，以人民为中心集中表现为治理为了人民、依靠人民。从宏观层面把握人民治理主体，一是要理解治理为了人民的价值导向，要把这种导向渗透到治理的各个环节和要素中，我们需要以人民为导向的治理，不管是国家治理，还是社会治理，归根结底都是为了人民的治理。二是要把握治理依靠人民，人民群众是治理的中心和重心，国家治理要依靠人民对一般公共事务或具体事务进行治理与服务，以人民为中心向上向下构成了治理的联结脉络。正确发挥人民治理主体的作用需要形成以人民为中心的治理关系群，完善治理脉络。治理的最佳状态是实现各治理主体合力的善治，达到这一目标关键在于拒绝治理单轨化，实现国家治理、社会治理与人民治理的互动，具体来说，一方面要在坚持中国特色社会主义的大方向下推动治理政策走向一线，走到治理最前线，贯彻上传下达的基本指令；另一方面要保证公民主动有序的政治参与，汇集民情、集中民智，鼓励人民参与社会公共事务的治理。

（三）人民实践是国家治理现代化动力之源

从来治国者，宁不忘渔樵。国家治理体系中的人民力量最具体的形式存在于基层治理之中，单个的个体扮演国家治理的最小单位，是基层治理不可或缺的主体，是基层治理网络的建设者、完善者。首先，人民群众通过自我管理，参与村民自治和城市社区居民自治，在社会的每个角落践行人民治理的理念，进一步巩固合作治理的模式。治理协同要求明确基层政府、基层群众自治组织和人民三者在基层治理中各自所扮演的角色，基层党组织发挥领导功能，利用制度法规或道德教化等方式引导和保障人民实现自我管理和政治参与。其次，人民群众是基层群众自治的必然主体，要在基层治理中发挥主体自觉性。基层治理的效果取决于人民群众的治理参与度与治理能力，“一个国家的社会治理状况，既取决于政府对社会的管理能力，更取决于公民的自我管理水平”[6]。当前提升公民自我管理水平要着重以教育和宣传促进自治群体能力提高，特别是乡村区域，由于受到城市化浪潮的冲击，大量农村资源流入城市，村民自治因缺乏人才支撑，就会遭遇一系列现实难题而陷入治理困境，乡村教育亟待振兴。千里之堤，溃于蚁穴。基层治理是社会治理最坚实的支撑力量，也是社会治理最突出的矛盾点和问题地，是各种利益关系的交汇点、社会矛盾的集聚点，是党和国家治理政策实践的“最后一公里”。

二、人民口碑是检验国家治理现代化效果的根本标准

“群众意见是一把最好的尺子。”[7]国家治理政策是否落到实处，治理效能是否提高，治理体制是否适应经济基础，归根结底要在实践中得到人民的检验，以人民口碑为治理检验的最高标准。习近平总书记在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话中指出，“我们党的执政水平和执政成效都不是由自己说了算，必须而且只能由人民来评判。人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”[1]（P28）。人民检验是一种发展性的价值评判，从检验层次来看具有根本性和终结性的特点；从检验对象来看，具有综合性和复杂性的特点；从检验成果来看，具有客观性和公正性的特点。人民检验采用直接的运作方式，在广泛的空间范围和现实的基层治理中进行直击要点式的检验，从中获得成或败的二重性效果，以此判断治理是否满足人民物质需求，是否提升人民生活幸福感和满足感。

（一）人民主体性是检验国家治理现代化的最高标准

“自由人联合体”是一种理想的社会形态，是人类社会历史发展的最高阶段，是人摆脱了物的束缚关系自由全面的发展阶段，是基于个体自由构成的社会共同体。马克思恩格斯从历史唯物主义的视角出发考察现实的人及其实践活动，提出的“自由人联合体”概念基于两个方面的现实基础。一是消灭私有制，促进生产力发展。生产力发展是社会发展最基础的物质条件，“它不是指单独的、个人的、独自性的生产，它是一种共同的、范围较广的活动性生产”[8]，它与人们的交往活动密不可分，物质生活生产方式对于个体或集体现实活动具有根本性的制约作用。生产力的发展推动社会由封建社会迈步到资本主义社会，资产阶级一方面取得了物质财富上的极大满足，另一方面在一定程度上促进了人的解放发展。但生产方式的变革没有改变纯粹剥削的社会关系，没有改变资本主义社会的根本性质，它仍处于对物的依赖性阶段，无法实现个体自由发展。实现自由人联合体资本与劳动的统一状态，根本在于消灭以牺牲大多数劳动者自由时间和个人权益为剥削阶级提供利益增值的生产资料资本主义私有制，使异化劳动转为自由劳动。二是消灭阶级与旧式分工。旧式分工带来资本与劳动的分离，随之产生剥削与被剥削阶级，被剥削阶级的个体丧失劳动自主性为剥削阶级创造剩余价值，创造剩余价值的过程也是加深他们受剥削程度的循环过程。在马克思设想的自由王国，国家与阶级这种特定社会历史时期的产物是不存在的，“把全部国家机器放到它应该去的地方，即放到古物陈列馆去，同纺车和青铜斧陈列在一起”[9]，它是社会分工发展的必然结果也必将随着旧式分工的消失而消亡。在由自由人联合体组织构成的社会，人的主体性才是唯一旨归，个体或集体都能实现自由全面发展。

（二）人民需求是检验国家治理现代化的现实标准

社会主要矛盾是关系全局的历史性变化，其中蕴含了国家对人民实际需求与现实国情间的关注，党成立伊始就将人民放在重要位置，关注各个历史阶段人民的新需要，进而对社会主要矛盾做出新的判断。回顾社会主要矛盾的转变，主要反映两个关注及一个逻辑中心：关注人民是否享受到了改革开放的物质成果与人民是否得到了幸福感及满足感，在这一维度上，国家治理与社会主义矛盾有相同的人文关怀；以更好满足人民日益增长的美好生活需要为主要逻辑。抗日战争时期，“帝国主义与中华民族、封建主义与人民大众的矛盾”[10]体现为民族独立与人民解放的需求，推动建立不被西方列强奴役的新中国。进入社会主义革命和建设时期，我国社会的主要矛盾是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾，从此开启了全面建设社会主义的艰辛探索。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，本质上是社会生产与人民需求的供求矛盾。中国特色社会主义进入新时代，在继续推进发展的基础上，强调提高发展质量与发展效益，更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好协调社会生产与人民需要的矛盾。“新时代中国特色社会主义建设就是要更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展。”[11]改革开放40多年使得社会整体面貌发生重大改变，人民生活水平提高，随之产生的需求层次逐渐提升，社会主要矛盾的变化向我们传递了两个信息，一是国家对人民需求的关注，从规模需求到结构需求，从物质需求到发展需求，人民不单单是对物质生活提出要求，在法治、民生与生态各个领域都提出了总体发展要求；二是人民群众在通过民主参与、民主监督、民主决策等渠道参与国家治理的过程中，更加真切的表达了人民意志与人民需求。新中国成立70多年来，社会主要矛盾的转变呈现出历史性与综合性的特点，历史性源于每个时期的社会主要矛盾都是对当下或未来一段时间人民最迫切需求的真实反映，从物质到精神，始终遵循历史发展的脉络；综合性源于国民经济的提高与人民生活水平的提高，随着全面脱贫目标如期完成，人民最基本的生存需求已经得到满足，生活需求随之表现为对美好生活的追求。

（三）人民中心是检验国家治理现代化的核心标准

以人民为中心的国家治理实践围绕着两个向度展开，一是国家治理的法治化，二是国家治理的多元化。法治与人治是截然不同的两种治理模式，法治更加突出秩序、公正、效率与和谐，是国家治理现代化的基本方式，治理法治化要求推进国家治理向法治思维与法治实践转变，并将法治融入治理制度设计、组织构架、主体实践与行为监督的全过程，明确“国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程，国家治理现代化必然要表现为国家治理法治化，并通过法治化引领来保障现代化”[12]，具体来说立法机关通过科学立法提供治理的规范性与层次性，司法机关监督治理过程的程序正当性并对治理行为偏颇予以纠正。国家治理多元化涵盖治理主体多元化、治理中心多元化，前者突出治理主体的多元协同，合力形成强大的主体治理力量；后者强调多元主体在区域内的合作治理。“多元”指的是国家治理的参与主体，现代国家治理体系是一个开放的有层次的体系，它摒弃了传统治理中对单一治理主体的强调，转而对公共治理主体进行理念与机制重构，在治理的各个位阶对各个主体的治理范围及参与方式进行了划分，重新构造“主体间”的治理相互关系网，在保证治理目标正确下，引导各主体力量有序进入治理体系，达到多元共治的和谐状态、形成协同共治的治理格局。

三、国家治理现代化中贯彻“人民性”的根本要求

国家治理现代化以人民为现实取向、以人的发展为价值取向，内含国家治理、社会治理、政党治理等多重治理系统。历史与现实的经验告诉我们以人民治理串联起国家治理与社会治理是治理的最本质要求，在治理中始终坚持人民立场、人民利益、人民路线和人民民主才能下好治理这盘大棋。

（一）坚持党的领导，确保人民主体地位不动摇

中国共产党是我国革命、建设与改革事业的领导者，是人民治理的火车头，引领人民治理在坚持中国特色社会主义方向的同时衔接国家治理与社会治理的端口。坚持党的领导是国家治理现代化的根本保证，将党的领导融入国家治理的全过程和全领域，才能确保治理落到实处发挥实效。党的十九大提出要全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设，推进全面从严治党纵深发展，在治理领域为更好发挥党的引领作用，要着眼于两个方面的工作。首先，要增强党员干部为人民服务的责任感与使命感。不忘初心、牢记使命，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。坚守初心和使命，一方面要以科学理论武装头脑，打造学习型的马克思主义政党。另一方面，要坚持人民历史本位论建设服务型的马克思主义政党。人民意志是执政党的政权基础，政党只有坚持“服务人民、服务社会”的理念并主动承担服务职责才能夯实党的执政基石，坚持为人民服务的宗旨，积极主动贯彻服务理念并外化为实际行动。其次，保障民主体现在从选举到决策、管理、监督的全过程，保证人民意志贯穿治理始终。中国国家治理现代化中的“人民性”表现为国家一切权力属于人民。一边是党员干部要走进群众，深入群众倾听民意，没有调查就没有发言权，只有认真听取了人民群众的意见建议，将之凝练提升为理性认识，才能确保政策制定与实施方向的正确性，充分践行“代理人”职能，深入群众倾听民意，反映民情。另一边要尊重群众首创精神，拓宽网络时代民主政治参与的渠道。充分肯定群众在现实实践中发现新事物、提出新观点的创新精神，尤其在网络时代，互联网缩短了政府与群众间的时空距离，群众的观点建议得以及时传递，推动人民群众成为观点信息的主动参与者及分享者是网络时代贯彻群众路线的必然要求。

（二）全面深化改革，保障人民共享发展成果

党中央明确全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化，也必需在国家治理现代化目标的指引下推进全面深化改革。2017年6月26日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议时强调：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法”[13]（P109）。在此基础上推进治理改革有两种方向，一种是自上而下的，先在政府治理机构内部进行组织结构的优化，明确各部门权责关系，从中央到地方层级优化纵向，打造一个整体性的系统完备、民主高效的国家治理体系；另一种是自下而上的，基层治理是最能表达人民迫切需要的领域，它以利益关系的复杂性和治理矛盾的多变性要求群众在自我管理的过程中根据实际进行规章制度的调适，这种调适可以被收集起来向其他区域推广试行。国家治理本身就是一种创新，它不简单遵从传统也不盲目照搬西方，它是理论创新与实践创新的统一体，涵盖社会治理创新、社群组织创新、基层自治创新等，着力解决社会发展过程中出现的问题。党的十九大报告正式提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[14]（P352），党的十九届五中全会提出“市域社会治理现代化”[15]概念，这一概念的提出标志着我国治理理念走向现代化，将党的领导作用、政府的行政职能与社会的自治力量有机结合起来，在理论层面破除以政府为中心的单向治理理论，真正塑造多元协同的治理意识。“社会治理共同体”指引着多元主体遵照共同的规章制度协同行动，以基层治理创新为例，要推动自治、法治与德治三者的有机统一，以自治为根本、以法治为保障、以德治为依托推动城乡基层治理协同行动，打破城乡二元化结构，乡村与城镇共享优质治理经验，共建基层服务设施，共治城乡发展总格局，实现区域、领域、地域治理沟通一体化。

（三）推进制度创新，激发人民参与积极性

“建筑师在修建一座大厦之前，要勘测和探查一下此地的土质，看它是否能承载大厦的重量”[16]。治理制度要根据社会不断涌出的经济、政治、生态等新变化反复进行调适，以制度创新为制度完善提供不竭源泉，在“坚持和完善中国特色社会主义制度”[14]（P118）的大方向下，对治理制度布局进行现代化构建是社会发展的必然要求。经国序民，正其制度。治理制度布局包括宏观与微观两个层次：宏观层面，坚定以人民发展为价值导向进行顶层设计，以中央权威支持治理布局搭建，事半功倍；微观层面，要细化经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的治理细则，扩大治理制度的现实供给。当前我国治理制度碎片化问题成为制约城乡发展、区域发展、总体发展的关键因素，制度碎片化问题源自对制度制定与实施缺乏整体性意识，一方面政府组织或自治机构对于制度政策的颁布思考不周全，未从治理全局思考政策的适用性，导致政策打架；另一方面公职人员换届会产生政策沟通与继续实施的滞后性，制度实施缺乏连续性导致“新政旧政打架”。制度碎片化问题，不仅会过渡浪费治理资源，破坏治理总体布局，还会降低党组织在群众心中的公信力，削弱政策的执行力。解决这一问题要求治理主体从整体性的视角出发，仔细考察每一项治理政策的制定、颁布与实施，对碎片化的制度进行有效整合，强化新旧制度之间的衔接。对国家治理布局进行细化塑造，要遵循习近平总书记提出的“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期的工作思路”[13]（P374），统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，尤其重视解决与人民切身利益最为贴近的社会民生领域的治理问题。细化治理制度就注定要使制度走向人民、走进现实，将不同群体的利益诉求合力于制度规范之中，打造有限的高效政府与有为的人民自治。

古人讲“民贵君轻”[17]“民者，万世之本也”[18]。人民是社会发展的主体，是国家的根基，是国家兴旺所在，民族命运所系，是融入民族血脉的精神脊柱，“百姓之养国家也”[19]是国家与社会构造的基础，人的自由全面发展是人类社会发展的理想状态，也是治理模式不断调适的根本尺度。新时代，基于人民性逻辑的治理模式正在完善。贯彻人民性的治理基本逻辑，在治理实践中以现代治理理念重新构建公共权力、人民权力，与国家机关、社会组织一同搭建治理网络，打造民主、法治、高效的治理体系，是治理现代化的必然要求。