中国地方政府债务研究脉络与展望

高 艳,肖 娜,周其鑫

(1.南京大学 政府管理学院,江苏 南京 210023;2.河北地质大学 中国制度研究中心,河北 石家庄 050031;3.河南财经政法大学 公共管理学院,河南 郑州 450047;4.南京农业大学 公共管理学院,江苏 南京 210095)

一、引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,既要“完善债务风险识别、评估预警和有效防控机制”,又要“稳步扩大债券市场规模,丰富债券品种”。作为地方政府平衡财政收支的工具,地方政府债务具有典型的“双刃剑”效应:若规模适度、使用得当,会促进地方发展;若过度举债、运用不当,则危及经济安全[1]。自2008年金融危机以来,在积极财政政策的刺激下,中国地方政府债务规模加速增长,为促进地方经济增长和社会发展发挥了积极效应,但不断累积的债务风险成为防范化解重大风险攻坚战的重中之重。

回顾“危机后”的研究历程是为了更准确地把握“风险下”的发展趋势。“十四五”时期,新冠肺炎疫情反复和经济低迷下行等不确定性风险仍然存在甚至可能加剧,“在一个更加不稳定不确定的世界中谋求发展,地方政府债务既有增长的动力,也有风险的压力。在此背景下,梳理2008年金融危机以来地方政府债务的研究历程,既可以全面回溯“危机后”债务实践历程,为未来“风险下”债务良性发展提供借鉴启示,也有利于准确把握“危机后”债务研究趋势,做好未来“风险下”债务理论研究,使之更好地服务于治理实践。虽有少数学者对地方政府债务研究进行了阶段性梳理、总结和评述,但尚未有学者运用CiteSpace软件对金融危机以来地方政府债务研究进行全面系统的可视化解析[2]。基于此,本研究以2008—2020年为研究时间范围,首次运用CiteSpace软件,绘制“危机后”的地方政府债务研究知识图谱,整体回顾和全面反思债务治理轨迹和研究历程,为“风险下”的“十四五”时期债务实践和理论研究提供启示和借鉴。

二、研究方法与数据来源

(一)CiteSpace可视化

作为一种文献计量分析工具,德雷克赛尔大学陈超美博士开发的CiteSpace软件已经成为国内学术界总结某一研究领域历史演化和发展现状的重要方法和主流工具。该软件是基于Java平台开发的、应用于文献识别以及分析的软件,通过对文献进行编码构建知识图谱,可以将海量文献转化为可视化图谱,便于直观地分析描述。本研究运用CiteSpace软件5.7R4版本,按照既定要求和方法步骤处理相关文献数据,希冀得到关于地方政府债务研究知识图谱。

(二)数据来源

本研究通过中国知网(CNKI)进行文献检索和数据收集。由于地方政府债务在不同阶段有不同的称呼,比如“地方债”“地方债务”“地方政府性债务”等,为了促进研究结果的广泛性和代表性,本研究设置检索条件为“主题”检索,检索主题词为“地方政府债务”,文献来源为核心期刊和CSSCI,文献年限为2008—2020年,检索时间为2021年3月10日。本研究以2008—2020年为文献检索时段,基于2008年是地方政府债务问题凸显的发端,2020年是“十三五”收官之年,也是防范化解重大风险攻坚战的收官之年。通过检索,共得到1 497篇文献。为了保证科学性和提高可信度,本文剔除掉时评、无作者、专访、会议综述等无效样本,共得样本文献1 335篇。运用CiteSpace软件,从发文数量、研究机构、核心作者、高频关键词和突现关键词等方面开展地方政府债务的知识图谱分析。

三、地方政府债务研究总体特征

(一)研究文献的时间分布

发文数量和年代分布能够直观反映债务研究的发展脉络。依据时间轴分布,梳理出自2008年以来地方政府债务研究发文量分布图(图1)。解读图1发现,研究是对地方政府债务发展现状的关注和回应。地方政府债务总是处于解决旧问题和出现新问题的实践循环中,导致研究持续处于增长和回落的循环中。

图1 地方政府债务研究发文量分布

1.发文量总体呈现先“爬坡式”后“波浪式”上升态势。地方政府债务研究以2014年为界呈现不同的特点(具体见图1)。其一,2014年之前的“爬坡式”上升。2008—2009年有关地方政府债务的论文数量少,增速慢;2010—2011年发文量迅速增加,上升到80+的阶段;2012—2013年发文量处于平稳上升期;2014年发文量剧增至157篇,是目前为止发文量的最高点。其二,2014年之后的“波浪式”上升。2014年开始,地方政府债务研究发文量开始了“下降—增长—下降—增长”的波浪式上升轨迹。其中,2015年大幅回落,2016年小幅增长,2017—2018年逐步下降,发文量在2018年触底至116篇后又进入直线式增长阶段,2020年增至141篇。

2.研究节点与实践节点高度相关。2010年、2014年和2018年是研究的重要节点,研究节点与地方政府债务实践受重视程度密切相关。其一,2010年地方政府融资平台债务引发第一轮研究热潮。地方政府融资平台数量急剧增加、债务不断累积在2010年引起了极大关注和高度重视,中央经济工作会议首次提出“加强地方政府债务管理”,国务院也出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,要求对融资平台债务进行全面清理。其二,2014年相关法律政策密集出台掀起研究最高潮。2013年底,中央经济会议首次明确提出“把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”;2014年8月,十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改《预算法》的决定,赋予地方政府举债权;2014年10月,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布,拉开了地方政府性债务分类治理、严格管控的序幕。其三,2018年隐性债务风险推动新一轮研究热潮。2018年,地方政府债券置换存量债务的工作基本完成,显性的地方政府债务得到有效管控,相关研究在2015年开始回落的基础上继续下降到阶段性谷底。但随着隐性债务持续激增,2018年8月下发的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发地方政府隐性债务问责办法的通知》又推动研究进入新一轮的上升态势。

(二)研究文献的力量分布

研究力量的高度专业性和研究学科的相对单一性共存。根据CiteSpace软件,结合知网搜索统计,形成研究机构发文统计表(表1)和高产作者发文情况表(表2)。从发文机构看,发文20篇以上的研究机构有15所,发文7篇以上的高产作者有15位。

1.专业的“债务”研究机构。一方面,从发文机构的性质上看,表1列出的机构,除了中国人民银行属于专业实务部门,其余都是高校(12所)和科研机构(2所)。这些专业研究机构发表大量专业论文,研究贡献甚大,成为地方政府债务研究的主力军。另一方面,绝大多数研究机构都与“债务”主题密切相关。表1列出的15所研究机构中,财政经济类高校8所,财经类专业机构(中国财政科学研究院和中国人民银行)2所。具体到二级机构,开展该项研究也大多是与“债务”密切相关的财政、经济、金融、税务等二级机构,极少数是公共管理(政府管理)学院、政策研究中心、法学院和国际关系与公共事务学院等二级学院。研究机构的集中性和专业性意味着研究学科的单一性。

表1 地方政府债务研究机构发文统计(20篇以上)

2.集中的高产作者“出身”。作为热门领域,地方政府债务领域吸引了大量学者进行持续研究。经过十余年研究,许多学者的研究成果较为丰富,高质量论文产出量在7篇以上的作者共有15人(如表2所示)。在所属单位上,15位高产学者有9位出自财经院校和财政科学研究所;在二级机构上,除了政策研究中心(2位)、管理学院(1位),其余12位高产作者均是经济、金融与财政类二级机构。高产作者所属单位和二级学院的高度集中性进一步印证了地方政府债务研究学科的相对单一性。

表2 地方政府债务研究高产作者发文情况表(7篇以上)

(三)高被引文献的两个“高度集中”

表3列举了国内地方政府债务研究被引频次排名前10位的文献。其中,8篇文献的被引频次在200次以上;龚强、王俊和贾珅的《财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述》高居被引榜首,远超其他文献。被引频次高,既表明了地方政府债务研究质量较高,也反映了地方政府债务研究较为热门,相关研究成果较多。高被引文献还呈现出两个高度集中:其一,发表期刊高度集中于经济类期刊。10篇高被引文献,除了1篇发表于统计学期刊《统计研究》,其余9篇均发表于经济类期刊(根据中文核心期刊分类标准)。其二,文献关注点高度集中于风险。在排名前10的文献中,7篇篇名包含“风险”,既有总体的债务风险(4篇),也有具体的违约风险(1篇)、财政风险(1篇)和风险控制(1篇)。

表3 地方政府债务研究前10位的高被引文献

四、地方政府债务研究热点主题分析

(一)地方政府债务研究关键词共现网络分析

基于CiteSpace软件,先是通过词频分析功能得出地方政府债务研究的高频关键词列表(表4),然后通过关键词共现分析绘制出地方政府债务关键词共现图谱(图2)。

1.研究主题众多且关联程度较高。随着地方政府债务研究不断深入,研究主题日益丰富。表4列出的部分高频关键词(前20个)和图2众多的节点都充分说明这一点。虽然主题众多,但地方政府债务、地方政府、债务风险、地方政府债务风险的频次分别高达643次、139次、124次、121次,说明地方政府债务研究较为聚焦,重点领域是债务本身及其风险。图2节点之间连线密密麻麻、纵横交错,说明关键词之间都有关联;许多节点间连线较粗,表明关键词之间的关联程度较高。

表4 地方政府债务研究高频关键词(前20个)

图2 地方政府债务研究关键词共现图谱

2.研究主题具有“嵌套结构”特征。“地方政府债务”频次高达643次,远超其他关键词,其节点最大,是整个研究的核心。以地方政府债务为中心,有许多主要研究节点,主要研究节点又包括若干重要的关键主题,这就使研究呈现出“嵌套结构”特征。主题的“嵌套结构”让共现图谱呈放射型发散状,围绕着地方政府债务的研究中心,地方政府、地方政府债务风险、地方政府性债务、政府债务、地方债务、债务风险、地方政府债务管理、债务管理、地方政府债券等构成次级中心,地方政府融资平台、预算软约束、GDP、影子银行、财政分权、债务率、隐性债务、土地财政、专项债券、中央政府等为重要的节点。

(二)地方政府债务研究主题内容分析

通过CiteSpace对图2的关键词进行聚类分析,基于LLR算法对地方政府债务理论研究的1 335篇文献进行关键词聚类组合,得到15个主要聚类(图3)。这些聚类展示了地方政府债务研究的知识结构分布情况。由于某些信息存在重复,为了更精准地呈现内容版图,本研究结合高质量文献,通过进一步分类整合,得出以下四个知识域。

图3 地方政府债务研究关键词聚类图

1.类Ⅰ为地方政府债务内涵

主要包括#0地方债务、#2地方政府债券、#3政府债务、#4地方政府债务、#10城投债、#11地方债。作为政府调度社会资金来弥补财政赤字和调控经济运行的特殊分配方式,政府债务包括中央政府债务和地方政府债务[3]。由于对地方政府债务的理解有异,理论界出现了多种称谓和统计口径,包括地方(政府)债务、地方债、地方政府性债务、地方(政府)债券、城投债等。其中,地方债务、地方债、地方政府性债务和地方政府债务经常混用。一般来说,地方债务、地方债和地方政府性债务通常指广义的地方政府债务,是地方政府及其职能部门作为债务人,向债权人承担偿付资金的义务,具体包括显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务[4]。有学者认为或有债务和隐性债务会扩大政府责任范围、加重政府财政负担,因此主张地方政府债务仅包括地方政府直接举借的债务[5]。不同于在定义上的分歧,理论界和实务界在显性债务和隐性债务的分类上达成共识。地方政府国债转贷收入、向国外借款以及财政部代理发行的地方政府债券等属于显性债务,地方国企债务以及城投债属于隐性债务[6]。作为地方政府隐性债务的重要构成,“城投债”是由地方政府融资平台公开发行的企业债券,存在“政策债”的特点[7-8]。发行城投债有利于弥补财政缺口和募资建设市政设施,但由于拥有地方政府信用的隐性担保,其规模扩张可能引致系统性风险[9-11]。地方政府债券虽发行利差显著低于城投债,但需控制安全发债规模以防范信用风险,也需关注自主发债可能加剧地区之间的不平衡问题[12-14]。

2.类Ⅱ为地方政府债务主体

主要包含#1地方政府、#7地方政府融资平台、#12平台公司。地方政府债务基于复杂的委托—代理关系形成了地方政府、融资平台公司、社会资本合作方、金融机构及中介机构等利益共同体[15]。其一,作为地方的管理者和公共物品的提供者,地方政府是最核心主体,不仅是债务的需求主体、举借主体和偿还主体,也是债务的发行主体[16-19]。其二,作为地方政府借债的实际媒介和重要主体,地方融资平台是拥有独立法人资格的经济实体[20-21]。它借助于银行贷款和发行城投债为地方发展筹措资金,有利于扩内需、保增长,但平台债务是地方政府隐性债务的风险来源,其过度扩张会诱发财政风险[22-25]。其三,金融机构和中央政府也是地方政府债务的重要主体。作为地方政府债务的债权人和主要来源,银行等金融机构存在诱导融资行为,在推动地方政府债务无限扩张的同时,也成为债务风险的主要载体[26-29]。中央政府既是债务形成的参与主体,其显性或隐性的救助激励推动了地方政府债务的快速累积,也是债务危机爆发时的“最后支付人”,因此中央政府应积极发挥监管主体角色[30-31]。

3.类Ⅲ为地方政府债务风险

主要包含#5地方政府债务风险、#9违约风险、#13主权债务危机。众所周知,债务与风险往往是相伴而生,举债是政府应对公共风险的主要工具,也会产生新的风险。中国地方政府债务虽然总体风险可控,但存在一定的潜在债务风险[32-34]。债务风险是“形成危害预期的债务超常规增长”,是债务对社会经济造成损失的可能性[35-36]。违约风险是地方政府债务的最大风险,“十四五”期间大部分省份违约风险较小,只有极少数省份违约概率在特定年份比较高[37]。也有学者认为,比债务违约更可怕的是债务融资模式使地方政府成为没有约束的“利维坦”[38]。道德风险和流动性风险也需要及时化解,防范债务风险的网络传播更是防范化解系统性金融风险的重点[39-41]。地方政府债务膨胀和2010年欧洲主权债务危机频发也引发了学界对主权债务危机的担忧和研究。虽然中国发生主权债务危机的可能性极低,但仍存在爆发隐患[42-43]。

4.类Ⅳ为地方政府债务成因与对策

主要包含#6预算软约束、#8新预算法、#14财政透明度。识别形成动因、提出完善对策是地方政府债务研究的实践意义所在,大量学者从多维度分析债务成因并提出解决对策。软预算约束助长地方政府过度举债,财政透明度低或者缺失导致地方政府债务融资规模加大,财政分权程度与晋升激励强度对债务规模存在显著正向影响,权责分离也为债务超常规增长创造了条件[44-48]。针对这些成因,学者们提出了深化财税体制改革,赋予地方政府一定的融资权;破除政府兜底幻觉,强化预算约束;提高财政透明度,加强债务信息披露;改革官员考核与晋升制度、转变政府官员政绩观等遏制地方政府债务超常规增长的制度措施[49-50]。为了有效降低地方政府债务风险,应维持债务依存度、GDP增速/债务增速与民间增速/政府债务增速在适度区间内[51]。

五、地方政府债务研究的演进脉络与前沿态势

紧扣时代脉搏、把握发展趋势是科研与时俱进的前提。为了更好地探寻2008—2020年地方政府债务研究热点的演进脉络,把握该领域研究的前沿态势,本研究利用CiteSpace关键词共现网络分析的时区图探变功能和可视化呈现功能,并配合使用突现词列表的数据呈现功能,绘制了地方政府债务研究热点时区图(图4)和地方政府债务研究热点词突现表(表5)。

(一)演进脉络

识别地方政府债务研究的演进路径有助于掌握热点变化。图4展示了2008—2020年地方政府债务研究热点的趋势演变。节点所在年份表示该主题首次出现的时间,节点越大意味着该主题累计出现的频次越高。

图4 地方政府债务研究时区图

1.研究持续较热的总体趋势。作为地方政府融资的重要途径,地方政府债务具有强烈的工具性。正是基于这种工具性,在地方政府债务规模不断增长、问题逐渐凸显的背景下,中国既要不断解决地方政府债务问题,还需继续发挥地方政府债务效应。产生问题和出台政策的实践循环使地方政府债务及其风险研究长期处于热门状态,新问题的出现和新政策的出台让地方政府债务研究不断出现新兴热点。图4大大小小的节点、密密麻麻的主题、纵横交错的连线印证了这一特点。

2.研究节点与现实问题密切相关。现实中频繁出现的风险问题和实践中高度重视的风险管理贯穿地方政府债务研究始终,不论是政府债务风险(2008年、2014年)、债务危机(2011年),还是违约风险(2017年)、系统性风险或系统性金融风险(2018年),亦或是相关的风险管理(2013年)、风险预警(2016年)、风险防控(2019年)等。债务实践亟需解决的城投债和债务率(2009)、影子银行、债务扩张和可持续性(2012)、杠杆率(2016)、挤出效应(2019)等问题也成为重要研究节点。

3.研究热点与国家政策高度耦合。通过研读图4不难发现,不同年份出现的研究热点与当年国家出台的相关政策高度耦合。例如,2009年3月央行和银监会联合提出:“支持有条件的地方政府组建融资平台”,融资平台由此成为研究热点;2010年6月审计报告指出地方政府性债务“总体规模较大”问题及相关部门制定的整改政策,拉开了地方政府性债务研究阶段;2014年党的十八届三中全会明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”和“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,“新型城镇化”和“PPP”进入了研究视野。2015年新《预算法》正式实施,2017年《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》下发,党的十九大报告要求“守住不发生系统性金融风险的底线”等,使“新预算法”“政府购买服务”“系统性金融风险”等主题随后成为研究热点。

(二)前沿态势

前沿态势是指该研究领域的最新动态和趋势,是一组突现的动态词组,它们比高频关键词更加直观展示研究中突然出现的变化和趋势。因此,本研究运用CiteSpace软件的关键词突现功能,将其中使用变化率高的关键词从样本数据中识别出来,归纳和统计出代表地方政府债务研究热点动态变化的25个突现关键词(表5),表明地方政府债务研究热点词的突现强度和持续时间。

1.隐性债务和金融风险是近三年研究前沿。自2018年8月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》下发(未公开),隐性债务迅速成为2008年以来最热的研究新趋势(突现强度为10.55,单项排第一)。隐性债务规模不明,可能触发系统性金融风险。2017年中央经济工作会议将“防范化解重大风险”列为未来3年三大任务之首,并明确“重点是防控金融风险”。防止发生系统性金融风险成为随后三年经济攻坚战的“重中之重”,金融风险研究也随之成为近三年地方政府债务研究的热门前沿(突现强度累计为10.18)。

2.风险问题频繁成为研究前沿。地方政府债务自产生之日起,风险就“如影随形”。基于此,作为地方政府债务研究的重点内容,各种风险频繁成为不同阶段的研究前沿。例如,2010—2011年突现的“地方政府债务风险”、2010—2013年突现的“风险控制”、2011—2013年突现的“债务危机”,再到近三年的“金融风险(系统性金融风险)”。风险频繁成为研究前沿,贯穿研究始终,且突现强度较高,凸显了风险研究在地方政府债务研究中的重要性和前沿性,也从侧面反映了风险问题在地方政府债务实践中的反复性和困难性。

3.不同突现词各领“风骚”数年。从表5可以发现,第一,研究前沿不断变化。随着时间变迁,虽有少数突现词重复出现,但总体而言,突现词不断更替,说明地方政府债务研究主题较为丰富,前沿持续更新。第二,研究前沿变化较快。突现词大多持续时间不长,一般是2—4年。持续时间长达5年的突现词是“偿债基金”和“债务偿还”,说明偿还是地方政府债务实践和研究长期关注的重大问题。第三,少数关联突现词持续成为前沿。“地方政府融资平台”虽然名称有异(地方政府投融资平台、地方融资平台、平台公司),但持续“霸屏”前沿榜,突现强度累计达15.32,绝对是2014年之前的研究最前沿。2014年10月,国务院43号文明确“剥离融资平台公司政府融资职能”。至此,地方政府融资平台热度减退,逐渐退出研究前沿。

表5 地方政府债务研究文献的关键词突现信息

六、研究结论和展望

(一)研究结论

本文以2008—2020年CNKI数据库中的核心期刊和CSSCI期刊相关论文为数据基础,以CiteSpace软件为研究工具,分析金融危机以来中国地方政府债务研究的进展与成效,得到以下结论:

(1)从文献分布来看,关于地方政府债务的理论研究总体呈增长趋势,2014年达到阶段性最高点,之后虽有回落,但仍处于波浪式上升态势。从研究力量来看,参与该领域研究的机构和学者较多,高度集中于与“债务”密切相关的财经类高校和相关学科。从高被引文献看,地方政府债务研究质量较高,发表期刊高度集中于经济类期刊,文献主题高度集中于“风险”。

(2)从研究主题来看,内容众多,从最初的宏观领域如地方政府债务管理、地方政府、地方政府债券、地方政府债务风险等,逐渐深化到具体领域如地方政府融资平台、预算软约束、GDP、影子银行、财政分权、债务率、隐性债务、土地财政、专项债券等。主题之间关联程度高,以地方政府债务为中心,呈现“嵌套结构”特征。

(3)从研究趋势来看,地方政府债务研究长期处于热门状态,表现出较强的问题导向和政策导向,阶段研究热点或与当时的现实问题密切相关,或跟当时的国家政策高度耦合。隐性债务和金融风险是最新的研究前沿,虽然大多突现词各领“风骚”数年、不断更替,但风险(包括危机)5次成为突现词,各种风险频繁成为不同阶段的研究前沿。

(二)研究展望

“十四五”时期,地方政府债务仍需在统筹发展和安全中进一步发挥作用。在高度集中性和不断专业化的债务管理实践基础上,地方政府债务研究也应逐步走向多元化、纵深化和具象化。

1.加强债务研究的多元化。地方政府债务表面是财政问题、金融问题、经济问题和管理问题,深层是社会问题,本质是政治问题。因此,地方政府债务应是多学科共同关注与交叉研究的领域。但研究机构、研究学者和高被引文献都显示,现有的研究力量多出自与“债务”密切相关的财经类研究机构或财经类学科。研究力量的高度集中性和专业性意味着研究学科和视角的相对单一性。因此,未来应该提升研究的多学科性。在与“债券”密切相关的专业性机构和学者进一步纵深研究的基础上,加强多学科融合研究,公共管理、政治学、法学、社会学等学科应加大地方政府债务研究的广度和深度,从政府和政治视角解读“政府”债务的本质,从法律视角探讨地方政府债务的法治化,从社会学视角研究如何发挥好债务满足公众需求的社会效应等一系列问题。

2.促进风险研究的纵深化。风险是地方政府债务的永恒主题,也是理论界长期研究的重大前沿。学者们从多视角、多维度对风险评价、成因、预警和防控等进行定性或定量研究,但相较于瞬息万变、风险各异的实践现状,研究还有进一步拓展的空间。其一,加强局部风险研究。中国地方政府债务整体风险可控,但在新冠肺炎疫情冲击和经济下行压力较大的“十四五”时期,局部债务危机凸显。因此,下一步研究应从关注整体风险转向重视局部风险,探讨债务风险事件级别如何划定、债务危机如何分级响应和应急处置,探究上级政府救助与不救助的权衡以及如何救助,探寻财政整顿计划如何更好地开展与实施等;其二,重点关注风险不断再生的形成逻辑。各种风险频繁成为研究前沿,其实是对风险不断再生现实的回应。在这种形势下,简单管控风险的努力往往是徒劳的。因此挖掘风险再生的深层逻辑,切断风险反复的隐性链条,应是风险研究的重点;其三,拓展风险研究的理论工具。现有研究虽然运用了主流经济学里比较成熟的通用分析工具,但涉及面有限,与中国特色“政府”债务的结合不够深入。因此,可尝试运用公共选择理论、风险社会理论和合作治理理论等理论工具对地方政府债务风险进行深层次解读。

3.推进隐性债务研究的具象化。相较于阳光化、透明化的显性债务,地方政府隐性债务因其“隐匿性”和“不确定性”,成为近年来地方政府债务的实践难点和研究重点。“隐性”亦体现在管理实践里:相关政策文件虽下发,但未公布;债务数据虽统计(1)财政部出台了一系列隐性债务清查政策,要求地方政府依规在2018年8月31日前将隐性债务余额、资产等数据填报至地方全口径债务监测平台,但统计后的隐性债务数据一直没有公开。,但未公开。政策和规模的“隐性”导致隐性债务研究一直“雾里看花”,如同“盲人摸象”般不得其法。隐性债务风险防范化解的关键在于“透明化”和“阳光化”,政府主动公布相关数据和政策,既可推动显性化治理实践,也可促进研究有的放矢。对隐性债务研究而言,未来既需广泛运用理论工具进行定性分析,也可结合城投债和PPP的面板数据进行实证计量分析,还可采用抽样调查的方法,选取个别地区进行实地调研,获得一手信息,给这些地区精准绘制隐性债务“画像”,为债务研究和治理提供地区样本。