关于完善生态环境基层治理体制机制的思考和建议——基于绵阳市三台县的调研

◆张凌杰 林佳丽 罗 彬

当前，基层是深入打好污染防治攻坚战的重点区域，大量攻坚任务部署在基层、执行在基层。完善基层生态环境治理体制机制，打通生态文明建设和生态环境保护“最后一公里”，也是新时代不断提升基层生态环境治理质效，把生态文明建设全面从细、从实融入“五位一体”总体布局的具体举措。四川省绵阳市在完成镇村“两项改革”基础上，主动、积极顺应提升基层生态环境治理体系与治理能力现代化水平的要求，在三台县创新开展了基层生态环境保护体制机制改革试点，目前改革工作已总体完成。本文结合三台县芦溪镇、灵兴镇、建中镇等地改革经验做法，分析研判了基层生态环境治理体制机制改革情况，梳理出相关经验和启示，并提出若干思考建议。

一、前期问题——基层生态环境治理长期未走顺的“三道门”

“镇村零散、县乡脱节、条块分割”是基层行政管理体制长期存在的现象，此背景下基层生态环境保护工作落实也面临诸多瓶颈，存在着一些亟待完善的体制机制短板。

（一）工作责任方面存在上面压却顶不过的“弹簧门”

长期以来，乡镇生态环保“属地权责”与“属地管理”并未匹配，在乡镇开展生态环保工作，离“事随责走、责随权走、钱随权走、人随权走”的局面还有较大差距。表面上看，生态环保任务下到了乡镇基层，但权力、资金、人员等仍掌握在相关部门手中，乡镇缺乏具体抓手，“上面喊得高，基层干不动，困难往回弹”的现象普遍存在。

（二）管理机制方面存在看得见却走不通的“玻璃门”

对于基层生态环保工作，派驻县（区）的生态环境部门“要管事却往往鞭长莫及”，乡镇“想管事却又抓不到章法”的现象一定程度存在，形成了基层生态环保工作“有工作要求的框框，无分工和联动的举措”局面，权、责被局限在生态环境部门的“玻璃门”内，县（区）镇（乡）的权、责、人、财、事对应不畅，导致“部门管不赢、镇乡理不清、人员干不顺”，镇乡不少精力被虚耗。

（三）任务落实方面存在不停转却绕不出的“旋转门”

乡镇普遍存在“一人多岗、多责”的客观现象，但“考评压力山大，而工作业务不清”“流汗流泪还心力憔悴”等更是横亘在工作落实、科学考核面前的真难题。“狠抓落实”的口头和书面要求，并不能解决基层生态环保工作中存在的“低效转动”现象，“乡镇忙于跑圈圈，考评工作画圈圈”是相当一段时间以来的常态。

二、改革做法——推进县乡生态环境治理“三个统筹”

绵阳市三台县生态环境系统坚持在一线创新、在一线担当，抓住“职责分工、各方主体、考核运用”3个关键点，创新构建了分工明层次清的责任体系、常态化无缝隙的治理体系、立体式多维度的考评体系，顺利完成了基层生态环境保护体制机制改革试点。

（一）统筹县乡职责、促进共同担当——构建分工明、层次清的责任体系

绵阳市三台县把责任压实作为推进工作的前提条件，注重深化“责任共同体、荣辱共同体”的认识，深入实施“责任清单化”，围绕乡镇生态环保重点任务，分别从乡镇党委政府、乡镇领导干部、乡镇内设机构3个层面梳理出“三张清单”，构建了层层压实、一体化、系统化的环保责任体系。一是梳理健全乡政党委政府“统揽管总”的责任清单。研究制定《三台县乡镇党委、政府生态环境保护工作责任清单》，明确规定各试点乡镇党委政府对本行政区域内的生态环保工作和生态环境质量负总责[1]，明确界定在政治引领、组织领导、规划先行、绿色发展、污染防治、环境监管、问题整改、宣传教育和监督考核等方面的工作任务和目标。二是梳理健全乡镇领导干部“分工明确”的责任清单。指导各试点乡镇针对性研究制定《乡镇领导干部生态环境保护工作责任清单》，明确党政主要领导负总责，分管领导统筹抓总、具体负责，其他领导对分管范围内的生态环保工作直接负责。芦溪、灵兴、建中3个试点镇多次召开党委会，班子成员多次主动集体梳理、讨论各自分管范围内的生态环保工作职责，将需要自己做的、需要别人配合做的、需要配合别人做的事项予以明确，并集体签字确认。三是梳理健全乡镇内设机构“细化落实”的责任清单。指导各试点乡镇研究制定乡镇机构（含乡镇党政机构、直属事业机构和派驻（出）机构、村（社区））生态环保责任清单，尽量细化生态环保具体工作事务，并将其落实到部门、明确到人头，构建起“横向到边、纵向到底、边界清晰”的乡镇村组生态环保责任分工体系。

（二）统筹各方力量、强化整体能力——构建常态化、无缝隙的治理体系

绵阳市三台县把力量统筹作为推进工作重要抓手，通过推进“四化改革”，着力提升基层业务能力、监管能力、治理能力，及时发现和妥善处置群众身边的突出生态环境问题，不断提高人民群众生态环境获得感、幸福感、安全感。一是推进业务能力建设“指南化”。针对基层环保工作落地缺乏“专业性、针对性指导”，探索制定各乡镇差异化、简明实用的乡镇生态环保工作指南，把责任清单、重点污染源监管清单、各类环境问题整改清单和经常用得到的一些法律和环保业务知识纳入工作指南，实现了每个乡镇、每名干部“干事一册在手、干法了然于胸”。二是实施环境监管纵横交织“网络化”。纵向上建立从乡镇到村（社区）、村民小组甚至到院落的完整有效的环境网格化监管体系，层层落实环境监管网格员，定范围、定责任、定考核，实施“环境网格员全覆盖+环境信访办理+环境问题快速反应”的闭环工作机制。横向上鼓励相关各方创新开展县县间、镇乡间、村社间全方位、多层次的生态环保合作机制，以“信息共享、定期会商、协同监管”为导向，协同开展区域大气污染、流域水污染和生态保护联防联控工作。三是开展环境治理“智慧化”。推动生态环境监测装备和相关信息化、现代化治理手段向乡镇普及，确保快速反应，及时发现和处置生态环境问题。三台县芦溪镇将“雪亮工程”“数字城管”“慧眼工程”“绵阳市秸秆禁烧”等系统进行整合，融合创建数字环保系统，推进“智能化”监控。四是推动环境治理“全民化”。支持乡镇、村社组织当地人民群众、社会组织等参与生态环保工作，发挥其立足地方、了解实情、联络广泛等优势，形成生态环保共治共享的良好局面。三台县建中镇创立了麻柳河流域环境保护协会，动员干部、党员、群众参与相关生态环保工作，实现了推进环保与保障民生福祉的统一。

（三）统筹县乡考核、提升干事积极性——构建立体式、多维度的考评体系

绵阳市三台县把考核制度作为检验工作成效的“标尺”，注重过程与结果、正面激励与失职问责相结合，坚持“三种导向”考评，科学设置考评指标体系，实现责任一体明确、指标一体下达、成效一体考评、考核结果一体运用。一是注重“精细导向”，明确考核内容。制定《三台县生态环境保护党政同责工作目标绩效管理办法》《三台县2020年乡镇、园区生态环境保护党政同责工作目标任务及考评细则》和《三台县2020年县级部门生态环境保护党政同责工作目标任务及考评细则》，重点考核加强组织领导情况、推动重点工作情况、强化考核问效情况，并细化具体计分方式。二是注重“督查导向”，严格考核程序。三台县委、县政府把生态环保工作纳入重点工作督察范围，建立生态环保重点工作督查制度。从重点工作督察组和生态环境局抽调12名干部组建2个督查组，常态化开展各类生态环保专项督查和明查暗访，每次督查都做到有方案、有检查、有通报，所有督查结果均应用于党政同责考核。三是注重“激励导向”，用好考核结果。根据考核得分排名，由县生态环境保护委员会确定一定数量考评对象为先进单位，在县委、县政府综合考评得分中予以加分。同时，对排名后3位的乡镇进行约谈。并将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价及干部选拔任用、奖惩、评先评优的重要依据。

三、主要启示——生态环境治理应充分依靠基层力量，推动基层环境治理体系和治理能力现代化

做好乡镇生态环境基层治理工作，是新时期深入打好污染防治攻坚战的必然要求，是“延伸深度、拓展广度、强化力度”的重要抓手。推动乡镇环境治理体制机制进一步完善，要完善共建共治共享的治理体系，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，构建基层治理共同体。总体上可以把握以下原则：一是切实将生态文明建设在基层全面融入“五位一体”总体布局。乡镇党委政府一定要深刻认识到生态环境保护与推动发展不是对立的，统筹推进经济社会发展与生态环境保护各项工作，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。二是确保生态环保责任在基层全面落实落地。乡镇党委政府必须着力厘清职责，明确基层环保该抓什么、谁来抓、怎么抓，让齐抓共管机制回归本位。三是创新工作机制鼓励基层“攻坚克难”。围绕县乡环保协同推进的“痛点”“堵点”，通过强化县乡协调，形成“乡镇围绕中心干、部门协同乡镇干、大家服务基层干”的生态环境统筹治理新格局。四是积极发挥生态环境保护全民行动的重要作用。充分凝聚力量，给基层组织“赋能”，对社会组织“授权”，请广大企业“出力”，让人民群众“参与”，保障生态文明建设的国家战略和以绿色为底色的新发展理念成为基层政府和广大民众的共识。

四、思考建议——构建县乡统筹一体的基层生态环境治理体系

（一）厘清职责“边界线”，因地制宜明确乡镇生态环保职责

新时代建设美丽乡村，对乡镇资源集约使用、区域集聚发展的要求更为迫切。目前，乡镇机构设置“千人一面”现象仍存在，一定程度上忽视了乡镇功能定位对环保工作的差异化需求[2]。据此建议：一是梳理乡镇类型。从服务乡村振兴战略、优化资源配置、推进新型城镇化、城乡融合发展等需求出发，根据乡镇规模、自然地理条件、经济发展、环保重点等情况，在市、县层面统筹确定每个乡镇的功能定位（如经济型、生态型、农业型、复合型等），差异化梳理不同乡镇类型的生态环保工作重点、责任分工结构等。二是实行乡镇生态环保差异化机构设置。在区别乡镇功能定位特征基础上，生态环保任务重的乡镇可在机构数量限额内，专门设置生态环保机构，配足配强专业人员。生态环保任务量一般的乡镇，可将生态环保与其它领域整合设立机构。三是梳理乡镇生态环保职责清单。差异化界定各乡镇生态环保工作任务和目标，“分好”责任清单，“做细”任务流程，制定特点明晰、简明实用的乡镇生态环保工作指南，推动实施“网络化”环境监管，开展“联动化”环境治理。

（二）提升人员“战斗力”，强化乡镇生态环保队伍建设

目前，干好基层生态环保工作还需持续加强队伍建设，促进基层环保工作“人心顺、事干成”。据此建议：一是推进人员力量向基层下沉整合。强化乡镇对涉及环保职责的各部门派驻机构人员的日常管理，尝试赋予乡镇对涉及生态环保职责的派驻干部指挥协调权、管理考核权、推荐提名权、反向否决权，保障派驻干部管理一体化、使用一线化。按属地化管理原则，由乡镇统筹指挥调配条线协辅人员，同步整合各条线相关经费，按照费随事转的原则，由县财政统一转移至乡镇[2]。二是优化县域内编制使用与调配。实现基层生态环保管住、用好、不出事，允许县级党委政府在乡镇间调剂使用乡镇编制。在县（区）级部门派驻机构设置方面，结合乡镇生态环保工作实际，优化派驻布局，根据实际需要调整专门派驻、跨区域派驻的方式和人员的数量与方式[2]。三是加强乡镇生态环保业务能力建设。每年由县级生态环境局统筹安排，对承担乡镇生态环保工作的相关人员展开培训，提升基层生态环保工作针对性、时效性，注重基层履职能力提升长效机制建设，推动基层干部从“安排我、催负责、不好干”转为“我可以、愿做事、值得干”。

（三）突出政策“导向性”，完善乡镇生态环保科学考核机制

推动基层生态环保改革试点后，落实生态环保职能职责需要特别注意乡镇生态环保工作的考核精准度，实现考核“有实效、讲公允、激励人”。据此建议：一是围绕赋能基层持续优化考核。坚持赋能基层必须精准考核的原则，切实增强乡镇统筹协调能力，将考核“业务随着权责走”调整为“考核随着实干走”，大胆创新考核机制，精准保障、有效激励考核目标的实现。二是强化城乡协调考核督办。建议出台省级或市级关于加强县级部门与乡镇生态环保一体化管理考核的政策，以“点兵点将”闭环机制为导向，实施县乡“双向捆绑”考评，推动部门与乡镇同担当、共进退，提升城乡生态环保统筹管理能力。三是探索开展基层生态环保人员多维考评。探索实施双向选岗，乡镇和派驻人员统一纳入“岗位、模块、组团、专项”等多维考评体系，激发基层人员担当干事。强化环保网格工作考核管理，建立动态管理和待遇保障相匹配的网格工作考核机制，确保网格工作有效运行。

（四）强化执法“规范性”，提升城乡生态环保监管执法效能

目前，应进一步将基层生态环保执法同基层综合行政执法改革有效衔接起来，多措并举提升基层生态环境治理现代化水平。据此建议：一是在模式上“一支队伍管执法”。借鉴浙江、江苏等地经验，以资源整合、效率提高为原则，整合基层环保执法权限,实行“条块结合、以块为主”统筹管理，属地内打造“综合执法+联合执法”行动体系。设立乡镇“高配”综合行政执法队，由镇乡党政领导兼任队长，统筹协调辖区内包括环保在内所有执法事务。合理配备下沉人员、抽调人员和社会辅助人员等，打造一支覆盖面广、专业高效的执法队伍。二是在手段上精准有效，“不搞一刀切”。加强环保执法与重点监管、信用监管、河长制、林长制等融合。根据乡镇生态环境问题，实施分类监管，探索推广乡镇生态环保“正负面清单”。大力推广使用热点网格、信息监测等智能化手段，用好非现场监管手段。规范自由裁量权，提升精准、实效执法水平，坚决避免“平时不作为，急时一刀切”“一律关停”和“先停再说”等现象。三是在技术装备上优先保障一线所需。根据不同乡镇生态环境特征和环保工作任务要求，强化一线监管执法所必需的设备、设施，依靠专业技术人员准确提供满足当地需求的技术支撑、监测监管、整改提升方案，促进乡镇环保监管执法在设备保障上集约、在技术应用上有效。

（五）提高公众“参与度”，鼓励社会力量参与基层生态环保

现代化的环境治理体系建设需要社会力量的加入，但目前环保社会团体在乡镇基层生态环保中的参与度不高，发挥作用有限。据此建议：一是发挥生态环保社会组织的“桥梁”功能。支持社会团体作为政府和企业、公众之间协商对话的平台，鼓励社会团体充当基层生态环保面向公众的“传声筒”，畅通沟通渠道，推动生态环保相关法规、政策、理念等落地基层。二是发挥生态环保社会组织的“助推”功能。创新引进环保社会组织参与农村污水治理、垃圾处置等环节，引入并用好价格机制、目标考核机制，助力垃圾分类处置得当、生活污水治理有效。通过环保社会组织力量鼓励绿色产品消费，推广各类绿色节能产品，更广泛开展绿色生活领域创建，支持电商、移动互联、共享平台和快捷物流等为镇村居民践行绿色低碳行为提供更多选择和引导。三是发挥生态环保社会组织“监督”功能。对公众和环保社会组织有权监督的生态环境领域，鼓励其积极有效参与、开展建设性监督。在对周边有较大环境影响的项目决策前，按照法律法规要求做好公众参与，充分发挥公众和环保社会组织的监督作用。