生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接研究

程谦国，周明泰

（1.保康县人民检察院，湖北 襄阳 441600；2.湖北文理学院，湖北 襄阳 441053）

环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼作为新时期具有中国特色的环境保护法律体系内容，在维护我国环境利益上发挥着重要作用。检察机关转隶改革以后，其公益诉讼职能提上日程且不断发展，其中，又以环境检察公益诉讼的发展最为显著。2020年，我国检察机关提起的环境公益诉讼案件3 454件，同比上升82.3%，已成为提起环境公益诉讼成为“绝对主力”。［1］环境检察公益诉讼是检察机关针对损害公共环境利益的行为，发挥支持起诉、公益诉讼人、法律监督者的职能，参与或监督诉讼的诉讼程序。具体而言是通过①支持相关环保组织或团体提起环境民事公益诉讼；②经公告后直接提起环境检察民事公益诉讼；③对收到检察建议后仍不履职的行政部门提起环境检察行政公益诉讼。（本文研究环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接，主要是环境检察民事公益诉讼、环境检察行政公益诉讼两个具体方面与生态环境损害赔偿诉讼的衔接。）由此，其性质上属于公益诉讼，且法律监督性质统摄环境检察民事公益诉讼与环境检察行政公益诉讼。

生态环境损害赔偿诉讼制度是为了实现损害担责、弥补公益诉讼关于国家自然资源所有权受损无主体索赔的制度缺失而建立的诉讼制度，制度建设是为了更深入、更全面地保护国家生态环境。但因其本身诉讼主体的特殊性，加之与环境检察公益诉讼在诉讼目的和范围上的契合性，使得实践中产生了一些问题。首先，单从生态环境损害赔偿诉讼制度本身特点来看，可以说是行政部门就本辖区内环境问题的自我披露和解决的方式，这种自省稍有偏差便会沦为环境损害者的保护壳，随即环境问题被掩盖，出现无人提起诉讼或诉讼不尽职、不到位，即“一案无诉”或“诉不到位”的情形。其次，从两诉讼运行上看，生态环境损害赔偿诉讼与环境检察民事公益诉讼在诉之目的和范围上的高度锲合性，易出现检察机关和行政部门同时提起诉讼的情形，即“一案两诉”的情形。上述问题构成了两诉讼衔接的现实基础。为解决这些问题，需要对生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼进行制度衔接，即以生态环境检察公益诉讼为监督和补充手段，保障生态环境损害赔偿诉讼制度充分发挥其制度优势，为我国生态环境保护事业建设发挥合力。

一、两诉讼衔接的必要性

（一）生态环境损害赔偿诉讼制度存在的“一案无诉”或“诉不到位”问题，需要通过检察机关的检察建议、环境检察行政公益诉讼监督

实践层面上，“一案无诉”或“诉不到位”产生的根本原因在于行政部门诉权行使不到位、环境保护义务履行不尽职。但《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下称“《若干规定》”）中并未对诉讼主体的诉权运行规则做出明确规定，［2］于是对于行政部门义务履行监督，需要衔接环境检察行政公益诉讼的相关规定，具体而言即检察机关先以检察建议方式督促行政部门履职，在行政部门不履职或不充分履职时，提起环境检察行政诉讼，将行政部门推上被告席。如江西省安义县国土资源局，在多次收到检察建议后，仍不履行矿山地质环境保护职责，当地检察机关遂提起环境检察行政诉讼要求其承担责任。［3］

以北京动车段违法排污案［4］、江苏南通某废油偷排案［5］、福建南平自然资源局与被告刘某案［6］等案件，归纳出目前实践中环境检察行政公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接类型为：①检察机关发现案件线索，向行政部门发送检察建议，主动监督行政部门履职；②行政部门发现案件线索，邀请检察机关支持磋商程序及后期诉讼程序。进一步分析两种类型形成的背后原因，第一种类型，起点在环境检察公益诉讼的诉前程序，检察机关履职过程中发现线索、检察建议、移送线索为行政部门开展生态环境损害赔偿磋商及诉讼程序提供了初始关键资料，检察机关司法上的专业性与政府职能部门的执行力保证了司法效率。第二种类型，开端于行政职能部门的生态环境损害赔偿诉讼，行政部门与检察机关积极联动，一方面，在检察机关支持磋商、起诉的过程中，借助检察机关所具有的专业法律队伍弥补自身可能欠缺的法律资源，减少聘请律师的经济成本。另一方面，也是实现自我监督的途径，即在检察权的监督下提高自我履职效率和质量。由此，目前实践中的操作看来，两诉讼的衔接发展，对解决“一案无诉”、“诉不到位”具有重要意义，同时能在一定程度上缩短诉讼周期、节省司法资源、节省经济支出，从而提高司法效率和经济效益，为更好地维护生态环境发挥合力。

（二）“一案两诉”问题，需要生态环境损害赔偿诉讼与环境检察民事诉讼构建诉前信息交流机制，以解决撞车问题、提高司法效率、保障责任落实

“一案两诉”问题成因，一方面在于两诉讼诉之目的都包含生态环境与资源保护且诉之范围上都与环境公共利益有关；另一方面，实践中，行政部门办理生态环境损害赔偿案件，不用同检察机关进行报告，于是易出现因信息交换不及时、不充分，导致两主体同时起诉的尴尬境地。与其依靠《若干规定》之第十七条寻求诉中救济（二），［2］不如通过建立诉前信息交流机制。行政部门主动联系检察机关，告知其线索，甚至邀约检察机关以环境检察民事公益诉讼支持生态环境损害赔偿诉讼的磋商、诉讼机制，补足行政部门法律专业性缺口，由此，既可避免两诉撞车，又可提高司法效率。同时检察机关与行政部门的通力合作，为损害者承担法律责任提供了更强有力的保障。

二、两诉讼衔接的可能性

生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接可能性表现为：①具有坚实的政治基础②拥有相洽的理论基石。

2019年1月，最高人民检察院联合多部门下发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》的通知中提及，要做好公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的配合和衔接。环境检察公益诉讼作为公益诉讼制度中的一个重要领域，该意见为环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼制度的衔接奠定了政治基础，使两诉讼的衔接有了政策性可能。

关于两诉讼的衔接理论研究，实务界多结合政策指引，以两诉讼现行的法律规范制定诉讼程序的衔接规则；学术界目前对于两诉讼的理论研究较少，多偏重研究生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接理论。关于这两种诉讼的衔接多采用对比分析法，探究两者异同，重点讨论生态环境损害赔偿诉讼的理论基础、诉讼性质，并与环境民事公益诉讼相联系。简而言之，两者在理论上存在共性，程序上存在重叠，故而有衔接之可能。此法对研究环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接具有重大启发。从理论基础看，两诉讼制度都包含环境权理论与诉讼信托理论。［7］需要注意的是，环境检察公益诉讼是新时期将“检察机关作为国家法律监督机关”与“检察官作为公共利益代表”的有机结合。［8］突出强调环境检察公益诉讼是检察机关在环境领域发挥检察监督职能的一种方式。从诉讼性质来看，检察机关启动公益诉讼，性质是法律监督。目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。

目前关于生态环境损害赔偿诉讼的诉讼性质众说纷纭，具有代表性的如私益诉讼说、［9］国益诉讼说、特殊的环境公益诉讼说。［10］本文赞同将生态环境损害赔偿诉讼性质认定为特殊的环境公益诉讼。生态环境损害赔偿诉讼意图调整的范围是国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件，［2］消极范围是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失、海洋生态环境损害事件。由于生态功能区、禁止开发区属于国有资产，［11］我们能否得出①行政部门提起的生态环境损害赔偿诉讼是维护“自身利益”的私益诉讼；②国有资产的国益属性决定了生态环境损害赔偿诉讼为国益诉讼？笔者认为有待商榷。但究其本质，生态环境损害赔偿诉讼所保护的“生态功能区、禁止开发区”的环境利益，不仅仅是国家的利益，更是全民的利益。或说是一种在法的意义上解决了环境污染的问题，社会意义上环境优化惠及全民，最终实现的是社会公众利益。又因生态环境损害赔偿制度磋商前置独特性，将环境损坏赔偿诉讼认定为特殊的环境民事公益诉讼较为妥当。

环境检察公益诉讼既是检察机关在生态环境保护领域发挥公益诉讼职能的法律手段，又是法律监督的方式。生态环境损害赔偿诉讼作为特殊的环境民事公益诉讼，涉及环境问题与行政部门的职权行使，由此为两诉讼的衔接带来可能性。

三、两诉讼衔接的可行性

为了使两诉讼的衔接达到切实可行，两诉讼的主体要共同坚持生态优先原则、协商共建原则、禁止滥诉原则。并在此原则基础上，构建生态环境损害赔偿制度优先、环境检察公益诉讼补足与监督的程序顺位，具体而言要关注案件线索桥梁搭建、磋商机制中的关系、检察机关执行监督。

（一）两诉讼的衔接原则

两诉讼的衔接要坚持生态优先原则、协商共建原则、禁止滥诉原则。无论是环境检察公益诉讼还是生态环境损害赔偿诉讼，最终要解决的问题是环境问题，要达到的效果是实现受损环境的恢复和环境公共利益切实维护，各方主体必须坚持生态优先而非“绩效优先”。

实践中，生态环境损害案件具体种类复杂，如上诉案件中因排污导致的水体污染、土壤污染而使涉案主体有当地检察机关、自然资源管理部门、生态环境局、公安机关等等，表现出多部门共同参与的局面。因此，各地辖区内与生态环境关系密切的各部门应加强与检察机关需要在坚持协商共建的原则上，通过开展工作交流会议等形式促成合作模式，避免出现“真空”或“过热”局面。

禁止滥诉原则不仅是对检察机关的要求，也是对政府部门的要求。高效快速且便捷地解决环境问题是民之利益、民之所向。目前我国司法资源仍然短缺，进而导致实践中诉讼程序的周期较长。环境问题影响重大，不能拖沓。而且从生态环境损害赔偿诉讼的磋商机制不难看出，更倾向以和平快捷的方式达成磋商一致，是符合生态环境优先和司法效率原则的。禁止滥诉是要求检察机关支持政府部门尽可能在磋商环节达成一致，以生态修复情况作为结案依据。

（二）两诉讼的衔接程序顺位

1.生态环境损害赔偿制度优先、环境检察公益诉讼补足与监督。《若干规定》第十六条、十七条就环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的顺位问题做了大致的规定，突出生态环境损害赔偿制度的优先性。在与环境检察公益诉讼衔接中，也要坚持生态环境损害赔偿制度优先，环境检察公益诉讼补足与监督。主要原因在于：第一，检察机关的法律监督属性和宪法定位要求检察机关始终保持谦抑性，在生态环境领域以中立和滞后补足的方式监督与督促各主体履行环境保护义务；第二，从具体方式上看，环境检察公益诉讼的启动不是由检察机关任意启动，需要出现无社会组织提起或政府部门不积极履职等情形作为前置条件，体现的是兜底性的解决环境问题方式。于是基于检察机关的地位、检察环境公益诉讼的启动方式，将环境检察公益诉讼置于后位更合适。

2.案件线索桥梁搭建，可以有效解决“一案两诉”的撞车情形，有利于理顺检察机关与政府部门的关系。即“线索双向流动--确定案件类型和权利主体--进入磋商或进入检察公益诉讼”。检察机关办案中发现属于生态环境损害赔偿诉讼范围的案件，可以通过“桥梁”将线索传递给行政部门，由行政部门决定是否进行磋商；同样，政府部门在环境保护调查过程中，发现不属于生态环境损害赔偿诉讼范围的案件，将线索通报给检察机关，由检察机关决定是否提起环境检察公益诉讼。

3.磋商机制中，融入检察机关支持磋商进行，监督磋商是否公正、磋商结果是否符合社会公共利益。磋商机制本由政府部门和损害赔偿人双方进行，目前实践中大多表现为由政府部门邀请检察机关支持磋商，本文表示赞同和认可，上文已进行论述，此处不再赘述，需要说明的是两主体在磋商程序中的既是合作关系，又是监督与被监督关系，检察机关在磋商中给予行政部门法律支持，同时要监督磋商程序中是否存在滥用行政权、是否存在磋商结果损害社会公共利益。

4.检察机关立足环境公共利益保护，监督行政部门依法恰当履职。对于行政部门的监督主要是：①行政部门对赔偿义务人生态环境修复情况的评估、监督工作；②当赔偿义务人拒不履行时，行政部门组织实施环境修复工作。磋商协议或判决只是环境损害案件司法救济手段，其内容的执行与落实、生态环境得到修复才是最终目的。行政部门发挥环境保护专业性，对赔偿权利人的生态修复工作进行技术审查，制定评估报告，检察机关对其工作流程的合法、公正性进行监督。赔偿义务人不履行生态修复责任时，不能放任环境损害持续存在，行政部门组织实施修复，检察机关有必要监督修复的过程、［12］赔偿金使用情况。