科层焦虑的生成、释放与再生产：对“层层加码”现象的一种解释

李 辉（山东大学政治学与公共管理学院，山东青岛 266237）

作为科层组织政策执行中普遍存在的治理现象，“层层加码”并不是一件新鲜事。近年来，在常态化疫情防控和脱贫攻坚中，对“层层加码”的批评尤为强烈。批评的焦点主要集中在“不顾客观条件”［1］“简单化”［2］的“层层加码”，不仅不能很好地完成治理任务，反而增加了基层负担，滋生了官僚主义。例如，何建华认为，过高的标准、过重的责任、过多的指标，导致基层干部不堪重负、苦不堪言，久而久之就会心生怨言［3］。周振超和张金城认为，上级不问有没有条件、符不符合客观实际的“层层加码”，常常诱发“做得好不如写得好”“实干不行，材料来补”等形式主义、官僚主义现象产生［4］。也有一些学者对“层层加码”长期存在的体制和制度根源进行了理论研究，但这些理论研究更多侧重在宏观层面开展抽象、静态的结构分析，而缺少对中观背景的观照，特别是结合具体情境的、动态的行为分析。例如，周黎安等人提出，纵向的行政发包是“层层加码”的体制根源，横向的官员锦标赛竞争是“层层加码”的机制根源［5］。杰认为，“对上不对下”的权力分层是形成“层层加码”现象的制度根源［6］。但是，行政发包、官员锦标赛竞争、权力分级又是如何导致“层层加码”的？在具体情境下，各层级普遍存在的“层层加码”行为遵循着怎样的逻辑？这些行动逻辑的逐级叠加又会产生哪些负面效应？围绕这些问题依然存在一定的探索空间。

“层层加码”是指每经过一个层次就增加一些砝码，通常指在贯彻某项政令或执行某一规章时，逐级增加新的内容或提出新的要求［7］。从这一概念出发，“层层加码”发生在政策自上而下逐层落实的过程中，又表现出自上而下逐层递进的特征。那么，要理解“层层加码”就离不开对科层组织政策执行这一中观背景的观照。具体而言，一是离不开对科层组织这一特定组织形态的行为学分析；二是离不开对政策执行过程中具体情境的动态探查。从组织行为学视角出发，在组织运行过程中所发生的异常现象不仅与特定的组织结构及其运行机制密切相关，也与特定组织结构及其运行机制下的组织心态有关。以组织心态为切入点，“层层加码”现象的发生与科层组织政策执行中的焦虑密切相关；“层层加码”的行动逻辑正是对科层组织焦虑的一种释放；然而，当“层层加码”超出合理限度，“不顾客观条件”“简单化”的“层层加码”又会在释放焦虑的同时引发新的焦虑。

一、科层焦虑的生成：“层层加码”的发生情境

从管理心理学出发，焦虑是对亲人或自己生命安全、前途命运等过度担心而产生的一种烦躁情绪［8］。组织焦虑是指当整个组织面对较大的压力时，组织中的人们集体陷入焦虑状态而引起的各种组织问题［9］。从组织行为学出发，本文所探讨的科层焦虑是指在政策自上而下逐层落实的过程中所发生的集体性焦虑或恐慌。在政策自上而下逐层落实的过程中，不同阶段可能引发“层层加码”行为的科层焦虑是不同的。其中，目标设定期主要是一种向下审视的焦虑，即每一级“分包者”对下一层级能否如实落实和如期完成任务的信任焦虑；检查验收期主要是一种向上审视的焦虑，即每一级“接包者”因已经发生的执行“欠账”而担心即将到来的检查验收的限期焦虑；政策执行期则主要是一种横向审视的焦虑，即每一级政策执行者基于同侪“看齐”的竞赛焦虑。

（一）目标设定期：任务“分包”带来的信任焦虑

目标设定期，可以理解为中央层面某项政策的总目标沿着自上而下的路径逐级进行目标分解，又逐级“分包”给下一级，直至基层的过程，然而，正如尚虎平提出的，自顶向下的权力线以命令链的方式保障了组织管理秩序，但无法保障所有目标高效实现［10］。由于在科层系统中，上下级之间是一种委托—代理关系，各个层级实际上有着各自不同的目标［11］。在此背景下，逐层的任务“分包”实际上增加了每一级委托方和代理方之间的监督难题和失信风险。委托方对代理方是否有意愿和能力如期完成任务，是否会“应付了事”或“打折执行”心存疑虑；代理方又对委托方“分包”下来的任务是否掺杂了“水分”，是否匹配了相应的支持和激励心存疑虑。从组织行为学出发，这种双向的疑虑可以理解为基于任务“分包”的信任焦虑，其最直接的影响就是每一级“分包者”在向下级“分包”政策任务时，并不能放心地按照政策目标的总量进行简单的分解，而是要对“可能发生的政策执行衰减”［12］有所预期并有所准备。于是，为目标设定期的“层层加码”提供了必要性和动机。

（二）检查验收期：执行“欠账”导致的限期焦虑

科层组织任务执行的基本逻辑是自上而下的逐层分解和逐级落实，但受到注意力竞争、层级本位、政策执行环境等多种因素的影响，政策目标在逐层分解和逐级落实的过程中不可避免地发生政策执行的逐级衰减，进而发生执行“欠账”。特别是在中国这样一个单一体制的大国治理中，从中央到基层镇街，包含了中央、省、市、县区、镇街等五个管理层级；从基层镇街到末端网格，又包含了镇街、工作区、社区、网格四级管理层级。一方面，这样的纵向层级设置有效回应了管理幅度过宽的问题；另一方面，管理层级过多又会导致信息和能量在逐层传递过程中发生衰减［12］。为了保证政策目标达成，上级在将政策任务逐级“分包”后，还会对任务完成情况进行检查验收。与政策“分包”一样，除了中央巡视等特殊情况以外，科层组织对政策任务执行情况的检查验收也通常是逐级进行的。政策目标设定期的每一级“分包”者既是上级检查验收的对象，也是对下级进行检查验收的主体。从整个组织的管理出发，检查验收是确保政策逐层落实的重要抓手，但基于执行“欠账”的考虑，检查验收期无疑给政策执行者带来一定的限期焦虑，越是临近检查验收期，限期焦虑就会越严重。于是，对“已发生的政策执行衰减”［12］的焦虑为检查验收期的“层层加码”提供了必要性和动机。

（三）政策执行期：同侪“看齐”引发的竞赛焦虑

一般来说，政策执行期既没有基于任务“分包”的信任焦虑，也没有基于执行“欠账”的限期焦虑，是政策执行过程中相对稳定的一段时期，但是在中国科层组织的运行过程中，还存在一种与行政发包体制共同发挥作用的官员锦标赛竞争机制，即上级政府对多个下级或部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升资格［13］。在这一机制下，科层组织的行为假设出现了一种新的变化，即政策执行者的最终目标并不是如期完成上级“分包”的任务，而是在绩效考核排名中占据领先位置，或者避免处于排名末位。也就是说，同侪“看齐”成为科层组织处理同级属地、同级部门关系的基本逻辑。特别是当绩效考核排名影响到干部晋升，甚至是可能导致末位追责时，这种同侪“看齐”的机制可能会愈演愈烈，进而演化成一场竞赛，将更多的政策执行者拖进焦虑的氛围中。基于同侪“看齐”的竞赛焦虑，一方面有助于同侪间的相互学习，并为政策逐级落实提供助力；另一方面，也成为政策执行期“层层加码”现象发生的重要情境。正如周黎安等人提出的，“层层加码”现象是在多层级政府结构中官员晋升锦标赛的一个必然结果［5］。

二、焦虑的释放：“层层加码”的行动逻辑

从目标设定期到政策执行期，再到检查验收期，科层组织的政策执行过程伴随着焦虑的生成。在此情境下，“层层加码”成为科层组织释放焦虑的重要途径。当然，这种焦虑的释放既有正式的行为，也有非正式的行为，甚至还存在异化的行为［14］。沿着正式、非正式、异化的顺序，可以将“层层加码”的内在逻辑分为能者多劳的逻辑、讨价还价的逻辑、争先恐后的逻辑和死限突击的逻辑。

（一）能者多劳的逻辑

在治理实践中，不同属地间存在区位、经济、文化等方面的差异。这些差异导致了同一层级不同属地间政府在政策执行能力和绩效方面的分疏，进而产生“优等生”和“差生”之分。为此，在任务逐层“分包”的过程中，每一级“分包者”对其不同下级的信任焦虑程度是不同的，然而，吊诡的是，“分包者”通常不是对“差生”实施加码，而更愿意对“优等生”加码。这可能是由于针对“差生”的加码空间通常很小，即便是采取加码行为，其效果也不会太理想；反而在很多情况下，“差生”的存在往往正是政策执行中发生“层层减码”现象的原因。于是，为了疏解对“差生”的信任焦虑，任务“分包者”通常选择对“优等生”实施加码行为，力求通过“优等生”的良好表现产生“勾兑效应”，以实现本级任务的总体达标或平均达标。在这一过程中，针对“优等生”的“层层加码”体现了能者多劳的原则。基于能者多劳逻辑的“层层加码”，可能发生在以下两种情形中：一种情形是在目标设定期，即对“优等生”实施加码行为，以预防“差生”身上“可能发生的政策执行衰减”，例如，在一些减排指标自上而下分解落实的过程中，考虑到同一省份不同城市在减排空间和减排能力方面的差异，减排指标在从省级向市级分配的过程中，就会打破平均分配的原则，仅仅针对具有较大减排空间和较强减排能力的城市实施加码行为；另一种情形是在检查验收期对“优等生”实施加码行为，以勾兑“差生”身上“已经发生的政策执行衰减”。

（二）讨价还价的逻辑

为了回应委托方和代理方之间的监督难题和失信风险，疏解基于任务“分包”的信任焦虑，每一级“分包者”都可能凭借其处于中转位置的优势，向下一级实施加码。这一加码行为基于“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下”的逻辑，主要目的是为“可能发生的政策执行衰减”预留讨价还价的空间，以保证政策目标的最终实现。正如周雪光所提出的，“中央与地方关系也不是绝对权力的从属关系，而是常常处于讨价还价的过程中”［15］。具体而言，基于讨价还价逻辑的“层层加码”，可以表现为两种形式：一种形式是逐层提高任务指标的要求，即追加“任务指标码”。例如，针对新冠肺炎疫情防控中的疫苗接种任务，中央给出的是“应接尽接、自愿接种”的原则性规定，但经过“层层加码”后，基层社区接到的任务却是“第二针清零”。另一种形式是逐层压缩完成任务的时限，即追加“完成时限码”。例如，在中央层面完成某项任务的期限为5 年，而经过省、市、县级的逐层压缩，到达镇街及社区时，很可能完成时限就变为2 年或更短。甚至一些单位开会时间的逐级通知都可能发生“层层加码”，如会议时间原本安排在上午9：00，但在发布通知的过程中可能会逐级提前到8：40、8：20，而通知到最后一级时可能提前到8：00。其基本逻辑就是每一级都预留出可能有部分参会人员迟到的时间，以保证会议正式开始时所有人都能到会。

（三）争先恐后的逻辑

在科层组织中，每一层级政府的行为选择不仅基于自上而下的任务压力，更受到同级政府间竞争压力的影响。在行政发包体制和官员锦标赛竞争机制下，每一级属地不仅要按部就班地完成上级“分包”的政策任务，还要争取比其他同级属地完成更多的政策任务，也就是同侪“看齐”的焦虑。在同侪“看齐”竞赛焦虑的影响下，每一级“分包者”都不得不向下级转嫁更多的任务指标，甚至形成一种争先恐后的状态。具体在于：通过追加任务指标和压缩完成时限，形成一种“挂图作战”和“倒排工期”的结果管控机制；通过扩大政治动员和强化考核排名，制造一种“大干快上”和“争先恐后”的激励氛围；通过加密检查督查和强化追责问责，敦促和惩罚那些任务完成不力的下级，也给其他下级以警示，从而保证即使在监控和激励失灵的情况下，依然能够促使任务完成。而有些时候，一些属地甚至会采取“自我加码”的行为，以确保在竞争中保持优势。由此，争先恐后的逻辑可能表现出两种情形：一种情形是奋勇争先的“层层加码”，即“你加得多，我要比你加得更多”。例如，在“放管服”改革背景下，一些地方的商事登记办理时限从15 天压缩到3 天，又压缩到24 小时，而杭州市直接加码到30 分钟，以保证自己的“排头兵”地位。这种情形下的加码行为可以理解为害怕被超越的“优等生”逻辑。另一种情形是唯恐落后的“层层加码”，即当A 属地发生因政策执行不力而被问责的情形时，其他属地为了避免出事，通常会选择严防死守，甚至加码加到负向“清零”、正向“百分百”等；或者当A 属地看到其他属地均纷纷加码时，也不得不采取加码行为，以避免排名末位。这种情形下的加码行为可以理解为害怕排名末位的“差生”逻辑。

（四）死限突击的逻辑

受到注意力稀缺、层级保护主义等多种因素的影响，执行拖延几乎是科层组织政策执行的“通病”。基于执行“欠账”的限期焦虑，也成为检查验收期各级政策执行者的普遍焦虑。为了舒缓限期焦虑，顺利通过上级的检查验收，“分包者”会一改政策执行早期按部就班、逐层“分包”的逻辑，在检查验收期即将到来时，对下一级实施“突击加码”，并且检查验收期越临近，这种“突击加码”的情况可能越明显。这一阶段的“层层加码”可以理解为：以死限突击的逻辑来疏解政策执行“欠账”导致的限期焦虑。例如，在农村人居环境整治三年行动的前两年，各级政府只是按部就班、逐层落实上级的工作要求，但到了整治行动的最后一年，各级政府均会加大任务执行的力度，以弥补欠账、迎接检查。具体而言，执行“欠账”导致的限期焦虑，可能会形成两种情形的“层层加码”：一种情形是在上级检查验收之前，提前组织多次检查督查，即追加“检查督查码”；另一种情形是对政策执行不利、考核排名末位的属地实施更严厉的追责问责，即追加“追责问责码”。

三、焦虑的再生产：对“层层加码”的反思

从存在即合理的角度出发，“层层加码”蕴含着回应科层组织执行焦虑的初衷，但任何治理工具都具有两面性及其限度，“层层加码”也不例外。特别是当“层层加码”超出合理限度时，这一工具的负效应也会随之暴露出来。正如周黎安提出的：“中国多层级政府体制因官场竞争而内生的‘层层加码’是一把双刃剑，我们必须特别注意其负面效果。”［16］214

（一）“显规则”变通导致的“潜规则”变异

随着治理环境复杂性和不确定性的增加，科层组织所需应对的公共事务日益繁杂，每一级政策执行者都需要在同一时间执行多种类型的治理任务，然而，受到注意力和资源稀缺等因素的影响，政策执行者不得不按照紧急和重要程度对不同类型的任务进行排序，即在充分考量任务属性后作出注意力分配的决定。“层层加码”的出现打破了按照紧急和重要程度来分配注意力的机制，一些政策执行者在实际执行任务时以“加码任务”为尊，往往忽视了常规任务的存在，最终导致“加码时压力山大，无码时不知所措”的窘境。而一旦所有任务都被加码，那么接码一方也会在长期博弈过程中形成一整套潜在的“选码”规则，即依据“码”的重要性来判定“被动接码”还是“主动加码”、“照章传码”还是“再添新码”。例如，以“一票否决”为重要特征的“追责问责码”往往是各级官员关注的“重中之重”，“检查督查码”“考核排名码”“完成时限码”“任务指标码”等依次分列其后。

（二）“滚雪球”效应下的治理“内卷化”

无论加码行为出于何种逻辑，“层层”这一概念的注入都会让加码呈现“滚雪球”效应，并带来基层治理的“内卷化”。这种内卷首先表现在纵向层面上，即随着管理层级的逐层下移，加码的尺度经过逐层累积和逐层递增两种机制的叠加，直至基层。正如周黎安提出的，“政治锦标赛是在多层级间同时进行的”“发生在中央—省层面的加码逻辑可以完全推广到省—市和市—县两个层面”［16］211。而当省、市、县区、镇街各层级均采用向下加码的策略时，在层层传导机制的作用下，每一层级的过度竞争终将演变为整个科层组织的恶性内卷，原有的实事求是的科学指标也将异化为不顾客观条件的要求，导致本应量力而行的政策分解与政策下达变为不计成本的无效内耗。当然，这种内卷有时也会表现在横向层面上，即在纵向“层层加码”的过程中，每一个层级都可能发生不同属地、不同部门间争先恐后、忙于加码所带来的过度竞争。这种横向层面上的内卷又会进一步刺激纵向层面上的内卷，进一步增强“层层加码”的“滚雪球”效应。

（三）“逐层传递”末端的“接盘侠”尴尬

无论是哪一种“码”，其自上而下逐层追加的过程都可视为压力的逐层传递。中央传递给省级、省级传递给市级、市级传递给县区、县区传递给镇街，最终由镇街传递给城乡社区，有时城乡社区还会继续传递给基层群众。虽然每一层级都发生了加码，但省、市、县区等中间层级更多只是将压力传递下去，镇街、城乡社区、基层群众则最终充当了“逐层传递”末端的“接盘侠”。特别是当每一层级的加码都超出合理的限度时，不断累积、递增的压力最终会在基层达到严重超限的程度。一方面，当压力传导到科层组织底部时，循序累积、逐级递进的焦虑，成为基层“不能承受之重”；另一方面，镇街、城乡社区、基层群众又是资源最为匮乏的层级。这必然进一步增加治理压力瘀滞和超限的风险，导致镇街、城乡社区、基层群众的“叫苦连天”。从某种意义上讲，基层群众对“层层加码”的批评和抱怨，并不是来自“层层加码”本身，而是来自每一层级不顾实际情况、超出合理限度的“层层加码”在累进效应下的不断淤积。

（四）“加码超限”带来的“补偿性反馈”

“补偿性反馈”通常是指过度干预引起了系统的反应，这种反应反过来又抵消了干预所创造的利益。当“层层加码”的强度严重超限时，非但无助于政策执行和任务的完成，反而可能导致基层治理中出现形式主义执行、“变通”执行、异化执行等类似于“补偿性反馈”的现象。正如原珂和赵天航认为的，“层层加码”无益于政策指令的刚性完成，但过度的刚性要求反而导致政策执行行为更加脱离实际、缺乏可行条件，进而引发新一轮“弹性变通”等问题，迫使基层执行者采取形式主义、造假等行为［17］。可见，“加码超限”所带来的“补偿性反馈”无论是对政策执行本身还是对整个科层组织的整体执行力而言，都非常不利。这也正如习近平总书记指出的，“不顾客观条件的层层加码，看似积极向上，实则违背规律、急躁冒进，欲速则不达。有条件的地方可以提前完成，但要量力而行、真实可靠、保证质量，不要勉为其难、层层加码，要防止急躁症，警惕‘大跃进’”［1］。

四、结论与讨论

作为大国治理基本组织形式的中国科层组织不得不面对更为突出的执行困惑，也必须以更加智慧的调适策略来作出回应。于是，在中国科层组织的政策执行过程中，呈现出“极为丰富又充满张力、纷繁复杂又相互矛盾的组织现象”［18］以及“具有本土特色但又极富争议性的治理实践”［19］。从组织行为学视角出发，科层组织政策执行过程中伴随着集体性焦虑的生成，“层层加码”的现象及其逻辑正是对科层组织政策执行焦虑的释放，但不切实际的、过度的“层层加码”又会导致焦虑的再生产。

第一，“层层加码”现象的发生与超大规模科层组织政策执行中的焦虑生成相伴生。科层组织的层级节制和泾渭分明不容打破，每一个节点更像是按照纵向和横向坐标禁锢在系统预先设定好的“格子”里，按部就班地完成上级指令。因为既不能对系统规定的指令作出能动性改变，也无法自由地获取其他“格子”所能提供的权力和资源，加之中国语境下公共组织的体制性压力，所以科层组织在政策执行过程中存在集体性焦虑，通常包括目标设定期基于任务“分包”的信任焦虑、检查验收期基于政策执行“欠账”的限期焦虑、政策执行期基于同侪“看齐”的竞赛焦虑。

第二，“层层加码”的行动逻辑是对科层焦虑的释放。为了回应目标设定期基于任务“分包”的信任焦虑，“分包者”凭借其处于中转位置而拥有的对上级政策目标的解释权和对下级任务的自由裁量权，对下级属地采取加码行为。这既包括以能者多劳的逻辑，通过向“优等生”加码来预防“差生”身上可能出现的“层层减码”，也包括以讨价还价的逻辑，向所有下级加码，为“可能发生的政策执行衰减”预留空间。为了回应检查验收期基于执行“欠账”的限期焦虑，“分包者”会在期限将近时以死限突击的逻辑紧急采取加码行为，以确保在期限到来时能顺利通过上级的检查验收。为了回应政策执行期基于同侪“看齐”的竞赛焦虑，“分包者”可能会采取两种情形的“层层加码”：一种是避免被超越的争先加码；另一种是避免排名末位的恐后加码。

第三，不切实际的、过度的“层层加码”又会导致焦虑的再生产。一是“显规则”变通导致的“潜规则”变异，当所有任务都被加码，那么接码一方也会在长期博弈过程中形成一整套潜在的“选码”规则，久而久之，又会形成应付上级加码行为的新的“潜规则”，如象征性执行、共谋执行等；二是“滚雪球”效应下的治理“内卷化”，即加码的尺度经过逐层累积和逐层递增两种机制的叠加，终将演变为整个科层组织的内卷，最终导致本应量力而行的政策分解与政策下达变成了不计成本的无效内耗；三是“逐层传递”末端的“接盘侠”尴尬，虽然每一层级都发生了加码，但省、市、县区等中间层级更多只是将压力传递下去，而镇街、城乡社区、基层群众最终充当了“逐层传递”末端的“接盘侠”；四是“加码超限”带来的“补偿性反馈”，过度的刚性要求反而导致政策执行行为更加脱离实际、缺乏可行条件，甚至导致基层执行者的形式主义、造假等行为［17］。

与已有研究相比，文章的贡献在于：一是从组织行为学出发，将“层层加码”这一现象视为与科层焦虑的生成、释放与再生产相伴而生的过程，更加鲜活地展现了科层组织政策执行中“层层加码”行为的动机及其工具性；二是将“层层加码”的研究从宏观层面推进至中观层面，结合科层组织政策执行的过程，系统区分“层层加码”现象的具体发生情境，为更深刻、细致地理解“层层加码”现象及其逻辑提供了更具体的场景；三是以发生情境及其行动逻辑为基础，对“层层加码”负面效应的反思，相比于已有研究的简单批评而言，更具有说服力。

研究的启示在于：一是作为普遍存在的一种治理现象，“层层加码”的背后蕴含着深刻的组织行为因素。这要求我们既要对“层层加码”现象长期存在的客观性有相对理性的认识，又要充分意识到要将“层层加码”限定在适度的范围内，必须从克服科层组织的政策执行焦虑入手。恰当的治理任务、充分的资源支持、合理的绩效考核才是缓解科层焦虑的正确途径。二是在政策执行的不同阶段，“层层加码”现象的发生情境不同，所面对的组织焦虑不同，行动逻辑也不同。这提示我们，对“层层加码”的认识需要从笼统走向具体化，即对不同情境下不同类型组织焦虑所导致的不同行动逻辑的“层层加码”，要具体情况具体分析，采取不同的回应策略。