我国农村生态环境高质量治理的法治逻辑

丁国峰 蒋 淼（安徽大学法学院，安徽合肥 230601）

一、问题提出

“民族要复兴，乡村必振兴”，这是习近平总书记立足中华民族伟大复兴战略全局提出的重要论断。事实上，作为以农村为根据地并走向胜利道路的红色政权，中国共产党历来对“三农”问题有着深刻的理解。新中国成立后，由于农业合作社和人民公社化的探索脱离了农村生产力发展的实际水平，党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制成为中国农村经营管理体制改革的起点。针对农业农村的发展始终无法跟上城镇工业化的步伐、城乡居民可支配收入差值加大和农村贫困发生率居高不下等问题，党的十八大以后，党中央就将脱贫攻坚任务视作千秋伟业并组织了空前绝后的脱贫攻坚战。自党的十九大正式提出乡村振兴战略以来，中央一号文件更是连续多年聚焦乡村振兴，成为“三农”工作的总抓手。可见，在迈向共同富裕的道路上，“三农”工作的重心正逐步由消除绝对贫困转向全面乡村振兴。

近年来，乡村生态振兴作为乡村振兴战略的重要组成部分受到党和国家的高度重视。2022 年，中央一号文件特别提出了村庄清洁行动和绿化美化行动，并将其作为推动乡村振兴的重点任务进行部署，然而，受制于城乡二元结构以及“城市中心主义”的固有思维，农村生态环境问题在过去很长的一段时间内没有得到应有的重视，长期处于放任和搁置的边缘。脏乱差的农村人居环境也引发了学术界的反思，相关学者主要从城乡社会结构［1］、居民生活方式［2］等方面分析农村生态环境问题的产生因素并尝试提出有针对性的解决方案。此后，乡村生态振兴之于落实乡村振兴、巩固脱贫成果的重要价值愈发凸显，从新农村建设到创建美丽乡村，一系列政策和方案的实施确实使得我国农村人居环境实现了旧貌换新颜，但日积月累的生态环境矛盾仅靠政府单方面的力量难以得到根本性化解，学术界对此也有着清晰的认识，引入市场机制或社会资本成为最初的设想［3］。随着理论视野的拓宽和实践的不断深入，更多的学者开始主张多元共治或协同共治，即将利益相关者联合起来，发挥各自的治理优势，从而形成农村生态环境治理的合力［4］。在这一过程中，法治的思维孕育而生，但治理模式的更新和治理主体多元化必然意味着法治方式的相应转变，遗憾的是相关研究并没有进一步跟进，特别是对多元共治模式下政府及相关主体的具体权责缺乏深入探讨。为此，本文以法治化治理为视角，在对农村生态环境治理脉络的梳理过程中阐释政府职能的变化，并尝试将权利保障、制度供给、法律责任等方面的创新作为法治回应，以此来推动农村生态环境治理的进程。

二、法治化——透视农村生态环境高质量治理的一个视角

（一）农村生态环境治理模式的变迁与评价

根据社会文明发展的一般规律，农村生态环境的治理策略通常与国家所处的发展阶段紧密相连，从农耕文明到工业文明再到生态文明，我国农村生态环境历经了从依赖到污染再到治理的过程。新中国成立伊始，正是传统农耕文明向现代工业文明转变的过渡阶段，此时的农业生产和工业建设规模都降至历史低点，但有计划的经济建设较好地协调了生产发展与环境保护之间的关系，因而农村生态环境问题并未凸显。在“一五”计划顺利完成之后，指导思想“左”倾的错误引发了实际行动上的冒进，特别是进入“大炼钢”时期，不合规律的生产运动，给农村的水、矿产和森林资源等带来极大的浪费和破坏，由此造成农村生态环境质量急剧下降。在经济发展和环境污染的双重压力下，1973 年召开的第一次全国环境保护会议确立了“32 字”环境保护方针，首次明确了各级政府的环境保护职责，然而，任何环境治理措施都无法掩盖生态环境继续恶化的颓势，工业企业的混乱布局甚至导致农村生态环境陷入积重难返的局面。正是在此严峻背景下，我国开始逐步关注农村生态环境问题，并作出了一些有益的探索。

1.1978—1992 年：城市中心主义的环境立法倾向

“文化大革命”结束，我国迎来了改革开放的历史转折，随之而来的便是乡镇企业的蓬勃发展，但彼时社会普遍缺乏规划能力和环保意识，因而城镇化进程的加速也给农村带来严重的生态环境问题。一方面，乡镇企业为降低生产经营成本，分批次地将不宜在农村生产加工的高污染产品（造纸、化工等）通过联营或承包的方式转移给社队企业，为“三废”流入农村畅通了渠道；另一方面，乡镇企业为扩大生产经营规模，也开始有计划地占用耕地，摧毁林木，造成了农村水土资源的大量流失［5］。与此同时，粗放型的农业生产模式也是农村生态环境恶化不可忽略的重要原因。如何解决人民温饱仍是改革开放之初最为棘手的问题，为提高农业生产水平，提升农民生产积极性，国家对农用生产资料进行了大规模的补贴，农药、化肥等生产要素的粗放型使用也带来了土壤性状恶化、水体富营养化等更为严重的生态环境污染问题。农业面源污染叠加乡镇企业污染转移，造成农村生态环境极度恶化。为此，国务院出台了《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》《关于环境保护工作的决定》等一系列规范性文件，旨在禁止乡镇企业污染转嫁、规范农药化肥使用以及发展生态农业。

然而，在“重工业优先发展”战略的长期指引下，城市工业污染问题似乎更为突出和刺眼，也因此获得了比农村更为优先的保护位次［6］。1979 年，《环境保护法（试行）》专章要求，防治工矿企业和城市生活产生的各项污染。1985 年，全国第一次城市环境保护工作会议特别强调“把城市作为防治和保护的重点”。1989 年，《城市规划法》明确了城市的发展方向和规模。总体而言，此阶段农村生态环境治理由政府全权管控，一系列涉农环保规范性文件虽然在一定程度上缓解了农村生态环境的压力，但是其防治的重心仍集中在城市工业污染治理方面，农村生态环境治理事实上处于概念阶段。

2.1993—2012 年：城乡二元环境立法格局的形成

客观而言，城市中心主义的立法模式在特定的时期内具有合理性，突出重点、以点带面的环境立法模式在今天看来也的确行之有效。处在历史的时空维度上，国家工业化的进程其实对于市场的发展具有强烈的路径依赖，1992 年党的十四大明确了市场经济体制的改革目标后，城市工业迎来了一段快速发展期，但城市工业化进程的加速不可避免地会产生更多的工业污染。与此同时，市场机制下的生态环境资源存在明显的分配不公，不仅农业农村自身污染呈现愈演愈烈之势，城市工业化进程的加快也导致“三废”逐步流向农村，因而20 世纪90 年代是农村生态环境问题集中爆发的时期。在这一阶段，国家立法开始主动关注农村生态环境保护中的具体问题：为保持水土和控制农药、化肥等生产资料的使用，出台了《农业法》；为改善村容镇貌，减少生活污染，出台了《村庄和集镇规划建设管理条例》；为制止城市“三废”流向农村，出台了《乡镇企业法》。这些具有鲜明针对性、规范性文件的集中出台使得农村生态环境的部分问题得到遏制。进入21 世纪以后，生活污染和养殖污染已成为制约农村发展的主要因素。根据《第一次全国污染源普查公报》显示，二者所产生的COD 和氨氮均占全国排放总量的四成以上，因此《国家环境保护“十五”计划》特别强调了农村生产生活污染的控制［7］。随着整治过程的顺利推进，以新农村建设为起点，国家的宏观政策发生了明显的转向，农村人居环境改善成为立法的焦点，围绕饮水、用电等民生工程，中央和地方出台了一系列配套措施，为后续乡村振兴战略奠定了基础［8］。

概而言之，城市工业化进程的加快无疑使得城市污染防治受到立法者的重点照顾，但农民生活水平提高对良好生态环境的需求愈发强烈，因而农村生态环境保护在这一阶段得到立法者的重视，立法者通过差异性的制度安排，设计出一套具有农村特色的制度体系，农村生态环境的治理主体、治理方式等得以完善，城乡二元立法格局愈发巩固和深化。

3.2013年至今：城乡环境立法朝着共生演进

自2012 年首次提出“美丽中国”这一概念后，我国生态文明建设驶入快车道；党的十八大报告正式确认了生态文明建设的重要地位，并将其纳入社会主义事业的总体布局，在此背景下加强农村生态文明建设自然是顺理成章的道理。以2014 年《环境保护法》的修订为标志，大规模的环境保护立法在我国渐次展开，针对生态文明建设中的突出问题，我国及时对《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等19 部生态环境法律进行了修改与完善；新制定了包括《环境保护税法》《长江保护法》在内的7 项生态环境专门法［9］。尽管城市中心主义和城乡二元立法的壁垒仍然制约着农村生态法治的进步，但显而易见的是农村生态环境立法较前两个时期取得了前所未有的突破，一大批立法层级较低的涉农规范性文件的效力得到提升，最为显著的改变在于立法逐渐突出农村生态环境治理的价值，意图通过城乡融合来反哺农村生态文明建设，缩小城乡生态环境治理的差距，为实现“美丽中国”的建设目标而努力。在该阶段，国家顶层设计注重政策的导向作用，聚焦城乡一体化发展，城乡环境立法走向融合共生。

（二）农村生态环境治理法治化的价值审视

1.政治层面：国家治理能力的重要体现

回顾新中国成立以来的国家治理历程，为巩固新生政权，治理最初被赋予“统治”的意思，强调自上而下统治阶级意志的服从。改革开放以后，执政者更加崇尚行政效率，为调动各方面的活力，“管理”一词逐步成为官方术语并在宪法层面得到确认。2013年，党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标要求，“治理”也正式走向历史舞台。从演进策略来看，由“统治”向“管理”再向“治理”的思路转变，不仅是治国方略内涵的延伸，更是民主法治精神的贯彻，因为治理强调的是“治”，需要用法治的手段保证多元主体的参与，主张权利义务的统一，与“统治”和“管理”存在本质上的区别，更符合现代化国家顶层设计的要求［10］。就此而言，法治是现代国家治国理政的基本方式，是国家治理的重要依托。

国家治理是诸要素构成的综合体，就其制度客体而言，生态环境治理与政治经济治理和社会文化治理处于同等重要的位置。正因为如此，在世界范围内，法治成为现代国家治理生态环境的一致选择。以国家立法的方式推动生态环境治理逐步成为潮流，这也为生态环境治理提供了全新的研究视角［11］。在我国，以《环境保护法》的修订为标志，初步建立起环境保护法律体系，这为生态环境治理法治化创造了前提条件，但与城市相比，农村生态环境治理法律供给严重不足，存在明显的“法治洼地”，无法形成长效的农村生态环境治理机制，显然与国家治理体系和治理能力现代化的要求不符。为此，突出农村生态环境治理法治化的重要作用，思考如何构建农村生态环境治理的法律框架，在法治供给上缩小城乡差距，对于国家治理具有现实意义。申言之，农村生态环境治理法治化是国家治理的题中应有之义，农村生态环境治理法治化的力度和程度就是国家治理能力的体现。

2.经济层面：农村产业振兴的客观需要

在不同的历史阶段，中国共产党曾对农村发展战略有过不同的设想，但乡村振兴战略无疑是新时代我国农业农村发展的总纲领。党的十九大报告对乡村振兴战略的实现路径作了总体部署，并提出“产业兴旺”的目标要求，这是我国农村发展的新机遇，然而，从乡村振兴战略建设目标的内容来看，产业兴旺与其他各项要素之间并非简单的并列关系，而是具有明显的逻辑递进关系，只有乡村产业兴旺，才能实现生活富裕，其他各项目标也才能落地生根。也就是说，处在当前的时空环境下，繁荣农村经济必然是农业农村现代化建设的基石［12］。就此而言，乡村振兴首先是产业振兴，乡村振兴首先需要激发农村的经济价值。

应当明确，在百年未有之大变局的背景下推进乡村振兴战略，需要对乡村振兴进行全面准确的理解，构思并设计出全新的路径来推动农村的产业振兴。在推动农村产业振兴的过程中，法律制度和法治思维的作用在于能够规范和引导农村产业的发展方向，使之符合农业农村现代化的建设要求。以我国农业转型发展为例，之前以“高消耗、高污染”为主的传统农业是工业文明的产物，农药、化肥的擅用、滥用既破坏了生物多样性，也是造成农业面源污染的主要原因，要改善这种状况，仅由农民内心自觉无法从根源上解决问题，一系列规范性文件的密集出台表明，发展生态农业，法律和制度的介入必不可少。从产业业态来看，农村产业振兴不仅意味着农业本身的领域拓展，更要求农村产业的“接二连三”，即实现一二三产业在农村地区的融合发展，这其中土地要素的流转、监管体制的完善、政府和市场的界分以及基本物质保障制度的构建无不需要完整的涉农法律法规加以保驾护航，才能实现农村产业振兴的调控有度［13］。

3.社会层面：农民环境权利的制度保障

从上述农村生态环境治理立法模式的变迁可以看出，我国经济社会在快速发展的同时，农村生态环境却日益恶化，虽然近年来我国农村生态环境治理和监管的力度不断加大，但依然无法掩盖农民环境权益严重受损的事实。当前，众多学者从经济学或管理学的视角透析问题的成因，并将原因归责于垃圾综合处理和资源化利用技术的不足［14］。事实上，这一问题的辐射面早已超出了管理和技术水平的范畴，结合农村社会长期存在的法治羸弱的现实，也就成为法治欠缺的社会问题。在中国，环境权对于广大农民来说还是一个陌生的概念，尽管农民对于城乡环境差异造成的社会矛盾已非常敏感，以及由此产生的维权意愿十分强烈，但若没有可靠的救助机制，他们的维权能力和维权行动仍然相当有限。调查显示，当赖以生存的生态环境受到污染和破坏时，无奈忍让和被动接受还是农民的第一选择［15］。

维护和保障权利是法治的核心要义，将法治的内核嵌入国家治理的进程，其根本目的就是要将权利神圣的观念深入人心［16］。农村生态环境治理法治化对农民环境权利的保护体现在以下四个方面：一是在法律层面为农民环境维权提供依据，将环境知情权、处分权等关乎农民切身利益的权利法定化是权利保障的前提和基础；二是在思想层面唤醒农民的环境权利意识，通过对《环境保护法》等相关法律法规的宣传讲解和实际运用，可以提高农民环境参与的积极性，以促使其自觉争取环境权利；三是从制度层面为农民环境权利的救济畅通渠道，法定的行政、司法救济途径能够保障农民完整地行使环境权利［17］；四是在政策层面为农民环境权利提供间接保障，以法定的形式设定农村环境自治行为的激励机制，并根据农民环境诉求调整激励政策，这是最大限度减少农村环境污染、以最小的成本落实农民环境权利的关键。

三、农村生态环境高质量治理的法治化困境

治理有效是衡量农村生态环境高质量治理的准则，在学理上，治理有效强调的是治理的“效用”和“价值”，意味着农村生态环境治理水平的整体性提升［18］。按照此种逻辑，治理有效实际上是一种结果导向，与治理成本是正比例关系，法治因其规范性、权威性和强制性，有助于保障治理效能的提升，然而，在当前的治理实践中，法律对农村生态环境的关注不足，法治建设未能回应相关问题之特殊性，造成农村生态环境治理效果不佳。

（一）权力还是权利：农村生态环境高质量治理理念的反思

在社会治理创新中，政府主导、积极作为是时代的要求。一直以来，我国政府在经济发展和社会治理中的各个方面都发挥着重要的作用，生态环境治理也不例外，以致人们理所当然地认为“环保靠政府”。从法社会学的角度出发，政府职能的不断扩张，既体现了社会公众对于现代政府角色的认可，也展现了权力本位思想的根深蒂固。在公法学语境下，国家为维护公共利益（环境利益）而行使代理权，构成了政府行政权力的来源，由此产生的权力本位的生态环境治理理念在制度层面表现为：一是提高环境保护部门在监管机构中的地位，由最初的环境保护领导小组上升为国家环境保护局，最终组建成生态环境部；二是加强风险控制并严格规范排污行为，通过监测预警制度、排污收费制度、生态红线设置以及环境影响评价制度强化对生态环境领域的全过程控制；三是严肃追究生态违法行为的法律责任，对生产生活中未经环评擅自开工、未经同意擅自经营、不按规定违法排污以及责令改正而拒不改正的单位和负责人，配置了严格且完备的民事、行政和刑事责任。

然而，由于缺乏有效阻止行政权力越位和缺位的常规机制，社会民众特别是农民囿于自身能力的限制和社会救助机制的缺失，在所难免地会陷入权力本位的窠臼。在我国，政府绩效考核长期与经济发展挂钩，使得我国各级政府都将本地区的GDP 增长视为“政府执政的第一要务”，因此加大优惠和补贴力度成为吸引外商投资的重要法宝，尽管《环境保护法》明确了各级政府的环境保护职责并且要求加大环境保护的财政投入，但地方政府的财权和财力都相对有限，经济领域财政投入的增加必然会减少农村生态环境治理的投入，不利于农民环境权利的保护。具体到生态环境立法，受经济利益至上思想的影响，生态环境法律中的大部分条款都是对政府的赋权性规定，至今没有明确公民的环境权，而且出于立法活动的特殊性，农民始终处于被动服从的地位，不能有效参与审议、展开博弈和利益表达，比如《环境保护法》第58 条关于环境公益诉讼适格原告的规定，门槛设置太高，存在悬置的风险，不利于农民环境利益的维护［19］。2014 年，《环境保护法》在修订过程中明显强化了行政相对人的环境违法责任，只在第67 条、第68 条和第69 条对政府的违法责任作出相对原则性的规定，权利和义务不对等造成农村生态环境治理难度加大，损害了农民环境权利。

（二）压制还是共治：农村生态环境高质量治理方式的反思

我国农村治理改革是在政府主导下进行的，寻求政府推进是农村生态环境治理的初始策略。从上述农村生态环境治理模式的变迁梳理中可以发现，早期我国走的是“以农辅工”的经济发展道路，虽然工业化道路的探索造成了农村生态资源的极度浪费和破坏，但是政府也因此萌生了生态环境保护的意识。在政府的环境保护主体地位被正式确立后，便开始谋求生态环境治理立法上的突破，制定和颁布了大量的涉农规范性文件。应当承认，政府主导的治理模式以“高效率、高质量”的方式完成了村容村貌的快速改变，但由于政府在农村生态环境治理中集中了具有决定性的本土资源，命令、处罚成为最常见的治理措施［20］，以致一些利益相关者产生了错误认识，认为政府在农村生态环境治理中对自己的权利义务有压制行为，故而与政府之间隐约出现了对立情绪。

为实现既定政策目标，同时降低治理的成本，政府决定转让部分治理权限以换取农民的信任。市场化改革后，市场机制开始嵌入农村生态环境资源配置中，但是在利益驱使下，市场的“外部性”使得资源逐步流向城市，加剧了城乡环境资源的不公。为弥合城乡环境治理差距，党的十八大以后，国家在顶层设计中提出要建立多元共治的环境治理体系，农村社区、社会组织等主体开始参与到农村生态环境治理中，但“多主体”的治理体系难免陷入“无中心”的拓扑结构，多元共治体系下的农村生态环境治理存在非对称和非均衡的弊端：一是政府监督职责的弱化。环境公共产品的私人供给必然存在利润和责任交织的情形，允许私人获利的前提是环境工程质量的保证，而在此过程中往往会出现政府迷失于权力而弱化监督职责的问题。二是社会组织的支持不足。尽管自带“官民”双重属性，社会组织貌似有政府背景，实则陷入独立发展困境，原因就在于资金筹措渠道受到政府的严格限制。三是农民被动参与环境治理。环境治理作为理性行为需要结合自身的外部收益加以权衡，当前权利意识的薄弱和激励机制的缺失使得农民参与环境治理的积极性显著不足［21］。

（三）经验还是规则：农村生态环境高质量治理秩序的反思

农村生态环境治理具有三重功效，既是国家治理现代化的重要支撑，也是实现乡村振兴的治理基础，还是农民环境权利的制度保障。换而言之，农村生态环境治理与社会治理结构相互交织，不同的村庄形态会对生态环境治理产生不同的影响，进而生成不同的治理秩序。从真实的农村人居环境来看，一是部分农村至今仍保留着原始的村落式居住形态，农民的生产生活依赖村落集体，农民的环境需求无法脱离村落集体而单独存在；二是部分农村至今维持着人事融合的基本特征，以宗族、情感为纽带的人际关系构成农村社会的伦理基础，农村的生态环境整治需要以村落集体进行；三是部分农村至今保留着传统农业生产的时间安排，具有阶段性、季节性的特点，生态环境的布局标准应当考虑农村生活的便利性［22］。由此可见，尽管我国农村社会秩序已经发生了实质性的变化，但部分农村仍然表现出浓厚的乡土性特征。概言之，对于完成现代化转型的农村，其生态环境治理在具有普遍适用性的法治规则内运行不会产生过多障碍，但传统的农业型村落与村民之间是一个利益集合体，由农业生产衍生出来的环境利益关系较为固定却极为敏感，若以法律规则强行介入，可能会招致村民的集体反对，甚至会撬动传统村落长久维持的治理秩序［23］。

总而言之，经济社会发展的差异性导致各地农村公共服务需求的差异性，进而决定了与之相应的农村治理逻辑的差异性。我国的农村治理实践并没有完全按照既定的制度规则前进，在制度运行的过程中出现了明显的分化，绝大部分农村在市场经济的改革中完成了现代化转型，规则之治是推进农村生态环境治理的必然选择。与此同时，仍有部分农村并没有急于打破与城市的界限，在长期的历史积淀中形成了以血缘和地缘为纽带的经验之治。问题在于：经验之治的守旧性与规则之治的现代性存在明显的对立，经验中的封建迷信成分和人情世故为特权敞开了大门，致使自由和平等的权利难以保障；规则的硬性标准又会对既定利益产生冲击，破坏长期形成的以情理为核心的治理规范，不利于伦理秩序的修复和再生。因此，面对农村社会转型升级中出现的分化准状态，如何构建治理秩序是当前农村生态环境治理必须考虑的问题。

四、农村生态环境高质量治理的法治化路径

物质生活水平的提高，精神文化素养的提升，使得民众对于环境公共产品的需求愈发强烈，然而，相较于城市生态环境治理，农村生态环境问题及其法治化治理存在特殊性，法治在农村生态环境治理中扮演的角色可能更加重要。这既是因为农民的生产生活更加依赖自然环境，也是因为农村生态环境治理利益关系复杂。因此，农村生态环境治理需要在法治的规范指引下稳步推进，这是建设美丽中国、实现乡村振兴的现实路径［24］。

（一）权利本位：以环境权利确立治理根基

权力本位的运行逻辑源于传统中国对大一统的强烈愿景，为了维护超大规模国家的统治，古代统治者大多在中央层面采取中央集权制度，使权力集中于皇帝一身；在地方层面推行郡县制，通过彼此的牵制和配合使地方权力最大限度地集中于中央，这样一套金字塔般的制度设计构成了中国两千多年封建专制统治的权力基础。由于封建专制统治必须消灭有生竞争力量才能维持统治的长久，因而权力本位主要通过对权力的维持和强化来提高排他控制的效率，以此实现对臣民的有效控制，本质上是一种“管理与被管理”的关系［25］。以文明的视野审视历史，这种单向的服从关系阻碍了现代权利观念的产出和现代国家的转型，于是权力制约和权利保障成为近代法治思想生成的内在动因。根据社会契约论，人民服从于主权者的行为完全是一种委托或信任，人民可以随时限制、改变和收回这种权力，所以主权者不可能永远做最强者，除非他把权力转化为权利，把服从转化为义务［26］。因此，现代法治国家的责任就是要为社会公众提供自由发展的空间和平等选择的机会，以公民权利的保障彰显权力运作的公共性，以农民环境权利的实现彰显农村生态环境治理的有效性。

1.环境立法明确权利义务关系

从法治运行的一般机理来看，权力制约和权利保障主要是社会公众通过多元的权利诉求反抗专断倾向的国家权力实现的，在某种程度上是在借个人权利实现对国家权力的社会消解，最终以“民主契约”的方式将权力和权利都纳入法律规范这一共同意志中［27］。依此逻辑分析，解决农村生态环境治理弊病，必须明晰治理主体的利益关系，将权利义务一致的观念贯彻到农村生态环境立法中，但权利义务一致并不当然成立权利义务的完全对等，对于农村生态环境的治理，还需要结合国家的组织结构和管理体制对权利义务的配比作出整体性设计。因此，在生态环境立法方面，一方面要将政府的环境治理责任具体化，如何细化政府的环境治理责任一直都是各国环境立法的重点，法律在赋权的同时，也要从防御的角度作出限制，当环境责任失灵造成生态环境治理“政府失灵”时，就需要对政府环境责任法律条款的可操作性进行调整；另一方面，政府环境治理责任的有效化，当前我国环境监管实行的是环保部门“统一监管”下的公安、渔政等部门的“分别监管”体制，在实践中职权重合的部门竞相执法或推诿扯皮常常导致责任条款无能为力［28］。为此，未来在修订《环境保护法》时是否根据实际情况考虑以下问题：一是环保部门角色的重新定位，逐步由“统一监管”转变为“统筹协调”；二是明确当前行政责任的具体类型、适用条件、权力救济途径等，确保行政追责有法可依；三是限缩行政责任的创设依据，一般只有规章以上的规范性文件才能创设相应的行政责任。

2.农民环境权利的确认和保障

在公法学语境中，国家的环境保护义务是以公民的环境权利为逻辑前提的，在宪法所确立的基本权利体系中，能够与环境权利保护产生紧密联系的仅为生命健康权，即在环境破坏侵害人体健康时发生关系，然而，生命健康权对于公民环境权利的保护存在局限性，主要问题在于其覆盖的范围仅限于环境污染所造成的传统权利的损害，难以涵盖现代人权所涉及的代际公平等领域，由此引发了学界关于“环境权入宪”的思考［29］。虽然理论上对于环境权的理论基础、具体内涵以及客体范围存在争议，但对于农民来说，在宪法中确立环境权能够为农民切身利益（环境知情权、处分权等）的法律保障提供依据，提升全社会对于农村生态环境保护的关注程度。在实现路径上要有具体的抓手：一是提高农民的环境权意识，通过宣传讲解配合生动的案例分析培育农民生态利益的认同感，毕竟农民环境参与权、处分权的行使需要一定的认知能力。二是畅通环境权利的救济渠道：在行政救济层面推行电子政务，通过一事一议提高救济的效率；在司法救济层面简化环境公益诉讼的程序，将法律语言通俗化以减少司法调解的隔阂，从而发挥村民自治组织的协调能力，缓解农村与城市、政府之间的环境矛盾。

（二）差序协同：环境利益共同体合作治理

善治的本质特征是政府、社会与公民对公共事务的合作管理。从主体间关系的微观视角分析，理想的基层治理模式应是“多向良性互动”关系，不仅强调治理关系由分散走向整合，更为关注治理主体之间的优势互补。也就是说，从宏观视角将基层治理主体间关系界定为“合作”关系并不准确，一方面无法凸显基层治理关系的本土属性；另一方面，不能为基层治理结构的完善提供引导。“差序协同”理论的提出在于全面准确地界定治理主体间的合作关系，基于治理主体的行为能力进行差序化的权责配置，实现政府、社会与公民之间的良性互动与优势互补。其中，“差序”是静态主体角色的差别性定位，“协同”是动态主体间的调节性互动［30］。面对农村生态环境治理中利益主体诉求的多样性特征，以“差序”和“协同”来重构合作治理的模式无疑是一种可行的路径。

1.跨越层级束缚的政府间纵向合作

政府间的纵向合作治理是指广义上的中央与地方政府间在法治的频道上分工合作、平等交流，为畅通为民服务的渠道而彼此信任。从农村生态环境治理的实践出发，跨越科层束缚能够整合信息资源、优化资源配置，使政府间的合作伙伴关系变得更加稳固。就此而言，如何构建和维系政府间的纵向合作关系成为跨越科层束缚的核心命题，具体在于：一是协调农村生态环境治理的整体目标，以“公平利用”为原则来缓解城乡矛盾，共同致力城乡一体化发展；二是以法律形式固定农村发展规划，以受益范围界定各级政府的环境治理责任，在法律层面为中央和地方的利益格局预留空间，作为中央和地方关系的缓冲地带；三是中央和地方政府间是基于农村生态环境治理这一公共利益而行合作之事，然而，因为在科层体制下中央和地方政府地位不平等导致政府违约的成本很低，造成在合作项目推进的过程中单方撕毁协议的情形比比皆是，所以应允许中立性质的司法介入行政纠纷，打破政府间隶属关系所产生的不平等，保证纵向合作关系的稳固推进。

2.政府与其他利益主体间横向合作

以“差序协同”理论重构既有的多元共治格局，就是要将政府、企业、社会与农民在农村生态环境治理体系中的角色定位精准化。总的来说，政府应发挥主导作用，协调与调动各方主体的积极性；企业应发挥主体作用，通过绿色生产方式带动农村及周边产业的可持续发展；社会组织及农民作为利益相关者应广泛参与，积极响应政府号召［31］。具体而言，我国政府是历次行政机构改革的倡导者、组织者和领导者。从最初的“精兵简政”到如今的“放管服”改革，历次行政体制改革的基本逻辑都是规范政府的公共服务职能，释放社会与市场活力［32］。我国政府一直发挥着国家治理和社会秩序维护的核心角色作用［33］，强化政府公共服务职能，意味着政府在农村生态环境治理中要承担更多的协调、监管和保障职能，为此要增加财政投入补齐农村治理设施的短板，以监督责任强化保证环境治理项目的顺利推进，以管理制度的革新支持社会组织独立发展，以激励机制的创新引导农民积极有序参与。企业是绿色发展模式的带动者，其在生态环境资源等方面需要承担一定的社会责任［34］。政府职能的转变必然进一步强化市场在农村生态环境治理中的作用，尽管企业是利益的结合体并拥有技术、人才和资金优势，但其生产经营行为与生态环境最为密切，企业理应成为生态环境治理的主体。在行业层面，企业应依法减排，主动公开环保信息，自觉接受监督，做好行业标杆；在社会层面，企业要以可持续发展为目标，加快绿色升级，发展绿色产业，带动农村绿色转型。社会与农民是生态环境治理的参与者。社会组织因其灵活性的特征是农村生态环境治理中不容忽视的第三方力量，为解决资金短缺的问题，在不违背法律规定的“非营利”性质的前提下，可以通过申报政府购买服务或为企业提供咨询的方式筹措资金［35］。实际上，农民回应也是农村生态环境治理的重要动力，农民应增强环境权利意识、改变污染和破坏自然生态的生活方式并自觉地参与农村生态环境治理。

（三）“三治”结合：尊重生态环境治理差异性

党的十九大报告提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。“三治”结合有助于提升乡村治理效能，通过取长补短的方式应对农村生态环境治理中的各种复杂情形，因而不论是完成现代化转型的农村，还是传统的农业型村落，都能通过优化结构性配比实现有效治理。从实践中各地的演化模式来看，“三治”结合使得农村社会治理的民主性大幅增强，但囿于地区差异和能力差别，“三治”的力量尚未真正调动，制度优势并未完全转化为实践效能。

1.厘清“三治”的内在关系

有效的农村生态环境治理，需以具体问题为导向，以本土资源为载体，尊重客观实际，实行差异化治理。“三治”结合虽然构建了全新的社会治理秩序，但三者并非随机配比或是均衡发力，理想的模型是对农村社会作出类型化处理，然后根据村庄所属的不同形态分类施策［36］。具而言之，在宏观层面，根据现实情况综合考量，自治应处于核心地位，村民自治拥有深厚的历史根基，在社会更替和权力变迁的过程中为基层治理赢得了最为广泛的群众基础，是乡村治理领域民主政治的深刻实践；德治应起到支撑作用，源自于“士绅模式”的德治本质是在认知层面培育“利他”沃土，可以作为自治和法治的补充；法治应发挥保障作用，这是由法治本身的特性决定的，因为法治框架能固定农村利益格局，并以强制力为保障免受个人主义的肆意冲击。概言之，自治是法治和德治的基础，德治是自治和法治的补充，法治是自治和德治的保障。

2.落实“三治”的实践路径

首先，创新自治。在基层民主政治建设中，日趋完善的村民自治制度有效地提升了农村自我管理能力，因而农村生态环境的实现必然依赖于村民自治制度的创新［37］。一是党建引领村治，强化党组织在村民自治组织中的引导、协调作用，为此要加强基层党组织建设，完善基层人才培养机制；二是完善监督机制，农村自治必然使得权力集中于村干部，必须强化对权力的监督，完善村务公开和村干部选举程序，形成自下而上的制约机制。

其次，夯实德治。一是移风易俗，以礼仪教化为核心的德治原本是传统文化中的精华，但过分注重礼仪在今天逐渐异化为铺张浪费和互相攀比，必须推进移风易俗，为德治夯实基础；二是以文养德，通过宣传教育，将根植于农村的传统农耕文明、革命文化等渗透到每位农民心中，潜移默化地成为德治的自觉行动；三是家风培育，树立典型，推动形成积极向上的农村治理文明风尚。

最后，加强法治。一是科学立法，以《环境保护法》为基础，遵循农村和城市发展的客观规律，尊重农村和城市生态环境治理模式的差异性，科学制定与农村生态环境治理相关的法律规则及其他规范性政策文件，应对生态系统的复杂性和生态评估的专业性；二是严格执法，在法治政府的框架下，加快推进执法体制改革，整合执法资源和执法力量，严格按照法定的程序和条件行使执法权；三是公正司法，基于生态环境领域的违法行为的特殊性，在推进审判机构专业化的同时，组建专业化环境资源审判团队，切实维护农民的环境权利；四是全民守法，守法是法治最基础的条件，公民自愿服从、自觉遵守环境法律法规，硬性的行为规范就会转化为公民自觉的生态行为，要通过开展广泛的法治宣传教育和采取规范性、定期性的表彰先进等激励措施，引导公民自觉守法。

五、结语

农村是农民最基本的生活场域，农村生态环境治理关乎亿万农民生存和发展的切身利益，因而无论是美丽乡村建设还是乡村振兴战略，农村生态环境治理都是一个永恒的话题。我国农村生态环境问题复杂多变，需要运用法治思维和法治手段来提高生态环境的治理水平和治理能力，这是农村生态环境高质量治理的必由之路。需要强调的是，农村生态环境问题具有特殊性，不仅是相较于城市空间布局而言的，更在于农村内部公共事务的复杂性。针对城市环境治理有效的制度安排未必能与农村社会实现无缝衔接，而且中国广大农村地区非均衡的发展特点使得法治的方式和标准必须因地制宜。因此，农村生态环境高质量治理的法治化进路，不仅仅是在形式上要做到有法可依，更要求法律从实质层面识别农村生态环境的复杂利益关系，突出农村生态环境治理的多样化特色，将法治的公平性、程序性、规范性和高效性贯穿于农村生态环境治理的全过程。