中国历史文化风貌保护法律法规述评及立法建议

吴文治 郭林娜

（1.上海工程技术大学艺术设计学院，上海 210620；2.同济大学上海国际设计创新研究院，上海 200092）

历史文化风貌是体现城市文化、城市形象、城市内涵、城市品质与城市风格的重要方面，也是构成城市软实力的物质载体。工业革命以来，城市的高速发展和建筑革命使得历史文化风貌保护迫在眉睫，传承几千年的建筑习惯和形制在机械化大生产、新的建筑技术与材料、消费社会的商业浪潮面前显得不堪一击[1]。面对多方面冲击的不利局面，对于历史文化风貌的保护需要依托相应法规来推动落实，并在保护过程中发挥根本的纲领性作用。中国各级政府陆续出台了相关政策法规，以往的“大拆大建”逐步转向了“小微更新”“拆—改—留并举，以拆为主”也被“留—改—拆，以保留保护为主”的指导思想所取代，体现了历史文化风貌保护利用新的价值导向。文章以中国各级政府部门颁布的历史文化风貌保护相关法律法规为对象，进行系统分析与综述研究，以期为完善相关法律法规体系提出建议，从而使历史文化风貌保护得到有效的制度支撑，有序、良性传承和发展历史文化风貌，更好地发挥和提升城市软实力。

历史文化风貌有多种称谓，在相关法律法规的使用中并不一致，文中所指的历史文化风貌是一个广义概念，主要是指以整体观、系统性历史遗迹遗物为保护对象的内容，包括历史文化风貌区、历史文化遗产（不包括非物质文化遗产）、历史城区、历史街区、历史地段等。

1 国家层面历史文化风貌保护的法律法规

以“国家法律法规数据库”为基本数据来源，检索条件为“历史文化风貌”“历史文化名城”“历史街区”等，按照时间顺序剔除已失效和已修改的法律法规，并对余下的相关法律法规进行分析。

1.1 历史文化风貌保护的专项法律法规

目前国家层面涉及历史文化风貌保护的专项法律法规包括《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）、《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《名城名镇名村保护条例》）、《城市紫线管理办法》、《历史文化名城保护规划》等。

现行的《文物保护法》是2017年由全国人民代表大会常务委员会发布的第5次修正版。该法第十四条明确了有关历史文化风貌的保护制度以及政府的工作职责；第十八条规定不得破坏保护单位内的历史风貌；第二十六条规定了对破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物的处理方式；第六十六条及第六十九条明确规定破坏文物保护单位历史风貌需进行惩戒，情节严重者需承担法律责任[2]。《文物保护法》体现了基础性法律制度的完善，引发了诸多学者不同层面的谈论，如吴文治[3]提出该法仅可作为指导性参考，在实际应用过程中缺乏实操性条款，易使各级部门在保护和管理方面出现不规范行为；侯珂[4]则认为该法反映了文物保护的基本经验和规律，它的公布实施使文物保护管理工作有法可依。以上学者从两个角度对于《文物保护法》的实施进行不同解读，反映出该法对于保护工作的积极效应，以及后续实施部门应注意的问题。通过法规的实施和相关学者的研究可以看出，该法作为历史遗产保护的基本法为制定相关法律法规奠定了基础，能够为保护工作提供切实的帮助，标志着中国保护工作进入一个新的发展时期。

现行的《名城名镇名村保护条例》是由国务院发布的2017年修订版，该条例是为增强对历史文化名城、名镇、名村的保护和管理而制定。第一章点明要妥善解决发展和保护的问题，并对资金来源以及执法主体等方面做了原则性规定；第二章及第三章明确了申报与批准历史文化名城名镇名村的前提、流程和保护规划内容；第四章规定整体保护的观念以及分类保护的措施；第五章指出违反条例所应承担的法律责任[5]。历史文化名城、名镇、名村是中国历史文化风貌的重要组成部分，修订后的《名城名镇名村保护条例》从宏观层面对中国历史文化名城名镇名村以往保护工作中取得的经验教训做了总结，基本构建了一个比较全面的历史文化名城名镇名村保护体系，强化政府的保护责任，明确对核心保护范围的保护要求。该条例对于申报与批准、保护规划、保护措施和违反条例带来的法律责任等方面都提出了规定和法律保障，且保护对象和保护内容相较以往都有所扩充，但在征求公众意见方面一笔带过，群众参与保护机制不够健全，后续可在管理监督方面加大力度。

2004年中华人民共和国建设部发布《城市紫线管理办法》，其中第四条明确各部门应负责的城市紫线管理工作；第六条明确划定紫线保护范围应遵循的原则；第七条至第十条对保护规划的编制、审批、公示和备案作了严格规定；第十三条明确规定在紫线范围内的禁止行为；第十四条至第十七条规定在城市紫线范围内进行建设需做的相关工作，并办理相关手续；第十八条和第十九条规定可派出规划监督员进行监督，各级行政主管部门应按时对保护规划执行情况进行检查监督并向上级汇报；第二十条和第二十一条罗列了违反本办法所应承担的法律责任，但是没有展开[6]。《城市紫线管理办法》明确定义了城市紫线和紫线管理的内容，规定在城市发展建设中不得随意调整城市紫线。傅爽[7]认为该办法为划定历史文化风貌保护范围、拟定规划和具体实施等提供了基本法定依据，使相关保护工作有法可依，具有十分重要的意义。值得一提的是，《城市紫线管理办法》在征求公众意见方面作了细致规定，并且表明各主管部门可向有关城市派遣监督员，对城市紫线的执行情况进行督察，若能进一步细化展开，可以为后续保护工作提供行动指南，避免在执行过程中流于形式。

1.2 历史文化风貌管理的相关法律法规

当前国家层面针对历史文化风貌管理的相关法律法规包括《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》（以下简称《审批办法》）、《城市设计管理办法》、《城市规划编制办法》（以下简称《编制办法》）等。

现行的《城乡规划法》是由全国人民代表大会常务委员会发布的2019年修正版，该法第四条规定在制订及实施城乡规划时应保持地方特色和传统风貌；第十七条及第十八条规定了总体规划的强制性内容和历史文化保护的具体安排；第三十一条规定旧城区改造应保护历史文化风貌，以及历史文化风貌的维护和使用规定[8]。《城乡规划法》以科学发展观为指导，强调了公众参与制度和社会监督机制，保持地方特色和传统风貌，对现代规划制度文明的建立产生深远影响。通过《城乡规划法》的实施应用可以看出该法在制定和实施规划时遵循先规划后建设的原则，强化了监督检查职能，为城乡规划和其他相关规划的衔接提供了交流平台，落实了政府责任，提高规划的科学性和权威性。

为了规范历史文化名城、名镇、名村、街区保护规划编制和审批工作，中华人民共和国住房和城乡建设部于2014年发布《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》，其中第四条规定编制保护规划应正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系；第十二条至第十四条规定历史文化名城、历史文化名镇名村、历史文化街区保护规划的内容；第十五条明确历史文化名城、名镇、名村、街区保护规划确定的核心保护范围和建设控制地带的划定方法[9]。《审批办法》依据《城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规制定，细化了历史文化名城、名镇、名村、街区保护规划编制和审批的内容及要求，有利于提高保护规划编制水平，规范规划审批程序，具有很强的操作性。

中华人民共和国建设部2005年公布的《城市规划编制办法》是为了规范城市规划编制工作，提高城市规划的科学性和严肃性，该办法第十四条规定涉及历史文化遗产保护的重大专题，应在政府组织下由相关领域专家领衔进行研究；第二十五条规定历史文化风貌应当制定保护性详细规划；第三十一条规定中心城区规划应当包括确定历史文化及地方传统特色保护的内容和要求以及保护措施等；第三十九条规定分区规划应当包括确定历史文化风貌的保护范围，提出保护要求[10]。《编制办法》分为总体规划和详细规划两个层级，淡化了城市设计方面的内容，相关学者针对这个现象做了相应解读。如曹康等[11]认为该办法从保护资源环境和历史文化遗产等角度推进城市的可持续发展，这是城市规划走出蓝图、迈向社会经济、人文环境互相调和方向的表现。该办法打破了城市规划以往自上而下管理的惯例，采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的新形式，关注大众需求，但是欠缺力度，参与形式也不够具体。

涉及历史文化风貌保护的相关法律法规较多，在此仅举以上几个不同层面的法律法规进行探讨，其他的法律法规在本文中不再一一赘述。中国在历史文化风貌保护方面有了相对全面的框架体系，但总体而言还有许多现实问题需要深入剖析研究，以问题为导向，从针对性、时效性、实际操作层面进行研究。

2 地方性历史文化风貌保护的法规

以“国家法律法规数据库”为数据来源，以“历史文化风貌”“历史文化名城”“历史街区”为关键词进行检索，对检索结果进行筛选得出有效地方性法规282部。通过罗列这282部地方性法规的公布日期、城市等级，进行年度分析、区域分析和内容分析。

2.1 年度分析

从“国家法律法规数据库”中检索到的地方性法规发布时间大致可分为4个阶段（图1）：2000年前数量极低；2000—2010年基本保持在3—8部，其中2010年出现一次小高峰；2011—2015年呈平稳上升趋势；2016年至今呈急速上升趋势，这里呈现的法规数量除各地方发布的新法规之外，还包括对之前法规的修正。这一数据表明，中国加强法制建设，强调和持续推进依法治国，在依法保护历史文化风貌方面也取得了实质成效。通过分析地方性法规发布的时间，上升趋势表明中国通过立法的形式加强了对于历史文化风貌的保护力度，阶段性的下降可以理解为一种稳定趋势，并不代表放松了对于历史文化风貌的保护。数量的多少不能指代质量的高低，在立法过程中应更加重视提高立法质量，突出地方特色，使得法律法规更具借鉴意义，为保护历史文化风貌指明方向。

图1 历史文化风貌保护方面的地方性法规发布时间统计图

历史文化风貌不是落后、保守的象征，也不是可有可无的残存，而是宝贵的人文资源、文化财富和精神载体，越来越多的地方政府逐渐意识到历史文化风貌的称号不仅仅象征着荣誉和文化资源，也是一种责任。因此许多地方政府逐渐转变传统观念，认识到历史文化遗存是不可再生的文化资源，是一种公共利益和公共资产[12]，应当对其进行保护和合理利用，而非迫切地想要摆脱它。

2.2 区域分析

截至2021年，中国共计337个地级以上城市，其中一线城市4个、新一线城市15个、二线城市30个、三线城市70个、四线城市90个、五线城市128个。从“国家法律法规数据库”中检索到的地方法规发布情况可以得出以下数据（图2）：这些城市发布的地方性法规依次为一线城市7部、新一线城市47部、二线城市46部、三线城市40部、四线城市56部、五线城市24部、自治区10部、自治州1部、自治县6部。在城市数量和法规发布数量的基础上进行分析，可以得出一线、新一线、二线城市发布的法规较多，而三线及三线以下城市的法规数量与城市数量处于严重失衡状态，多在沿用国家出台的法律法规，缺少区域特色。

图2 中国282条历史文化风貌保护相关地方性法规对比统计图

中国幅员辽阔，各地区间存在差异性和复杂性，通过上述分析，能够发现中央和地方的关联在加强，地方立法更加具体细化，对于自身历史文化风貌的实际情况考虑较为充分，具有针对性，与中央立法互为补充，大的保护原则与地方实际情况可以较好结合，有效指导历史文化风貌保护工作。

2.3 内容分析

中国地方性历史文化风貌保护法规在上位法的指导下，大多根据自身历史文化、社会和经济背景等情况不断增补细化，内容上相较于上位法更加贴合地方实际，便于高效开展保护工作。目前上海已经建立了由历史文化风貌区、风貌保护道路以及历史建筑组成的“点—线—面”保护体系，历史风貌街道与历史建筑都包含在历史文化风貌区的保护范围内，同时也是区域内不可或缺的风貌构成部分[13]。上海作为走在保护历史文化风貌道路前列的代表性城市，践行着“最严格的保护体系”。上海市人民代表大会常务委员会于2019年9月26日公布的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》第3次修正版在实际执行过程中落实有效，对于全国的历史文化风貌保护工作具有积极的推动作用。基于此，以《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》）为例，重点剖析其内容。

2.3.1 法规修正 2015年颁布的《上海城市更新办法》和2017年的《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》等一系列文件标志着上海已经进入“内涵发展、逆向生长”的新阶段[14]。上海市人民代表大会常务委员会2019年9月26日公布《保护条例》第3次修正版，针对2011年12月22日公布的第2次修正版中存在的缺失进行完善，内容有所扩充，许多细节处做了调整，在此仅列举变动较大、影响较深的几处进行分析（图3）。第一章总则增设第八条，内容主要为市、区人民政府鼓励通过多种方式促进活化利用，注重调动市民参与保护的积极性等；第二章保护对象新增“风貌保护街坊、风貌保护道路、风貌保护河道”；第三章根据保护对象的变动进行内容补充，另增设3条内容；第四章及第五章新旧版本变动不大；第六章附则中本市历史文化名镇名村的保护，由“参照本条例有关历史文化风貌区保护的规定执行”修改为“按照国家和本市有关规定执行”[15]。随着城市有机更新理念的不断深化，修正后的《保护条例》更符合新时期上海的建设目标，充分衔接上海近年来出台的涉及历史文化风貌保护的法规文件，作为上海历史文化风貌保护的行动指南，突出以保护为主的目的，体现了鲜明的价值导向。

图3 《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》修正内容

历史文化风貌区赋予城市美学艺术价值和历史人文价值，对于提升城市软实力具有重要意义。修正后的《保护条例》进一步增强城市核心竞争力和影响力，提升城市软实力，推动展现上海城市精神和城市品格，构建具有上海特色的城市软实力。

2.3.2 法律责任 对于历史文化风貌造成损害的行为根据情节轻重会受到不同程度的惩戒。法律责任主要包含民事责任、行政责任（包含行政处分）、刑事责任，体现了法律法规的保障措施，能起到硬性约束。

针对民事责任方面，《保护条例》第五章第四十三条（图4）中提到“违反本条例规定……按照《上海市城乡规划条例》和《上海市拆除违法建筑若干规定》的有关规定处理”，通过横向衔接相关法规，使得保护工作的开展有法可依。第四十四条、第四十五条以及第四十六条（图4）中罚款的设置，没有像大多数法规那样定义准确的数额，而是以具体建筑的价值衡量，加大对违法行为的处罚力度，且具有灵活性，执法过程中不会出现过多争论。但《保护条例》中缺乏奖励政策，如果增加相关内容，可提升公众广泛参与保护的积极性，同时起到监督作用。

图4 《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》法律责任相关内容

因行政责任和刑事责任方面的处罚不好界定，大多数法律法规中表达的都相对模糊。在此以上位法《历史文化名城名镇名村保护条例》、地方性法规《长春市历史文化街区和历史建筑保护条例》和《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》为例，通过对比分析可以看出（图5），《长春市历史文化街区和历史建筑保护条例》是对上位法的引用，缺乏针对性和地方特色；而《保护条例》对于违法行为做了进一步划分，是自主性细化的生动体现。

图5 行政责任和刑事责任方面相关内容

3 问题和建议

3.1 存在的问题

3.1.1 责任主体模糊 中国针对历史文化风貌保护的法律法规大多规定多部门统筹合作、互相监督，如《湛江市历史建筑保护条例》第一章第四条（图6），从中可以看出各个部门各司其职，分工明确。但从另一个角度讲，实际工作过程中，有部分工作会牵涉两个及以上部门，在多部门交叉工作时，各自的立场和角度会有差异，如果出现问题，责任究竟该落实到哪个部门头上有待商榷。如果部门间在处理问题时拉扯不清，最后可能会造成责任主体模糊甚至相关部门逃避责任的尴尬局面，导致不能高效完成保护工作。因此历史文化风貌相关保护法律法规中涉及到多部门交叉合作的条文，可增设划分责任主体的内容，为保护工作提供硬性解决方案。

3.1.2 资金保障不足 历史文化风貌的保护离不开资金的有效保障，现有的法律法规中大多提及资金问题，但缺乏硬性规定，从而导致资金紧张、落实不到位等问题。如《历史文化名城名镇名村保护条例》第一章第四条（图6），由此可以看出中国对于历史文化风貌保护的资金主要依赖政府拨款，但仅靠政府买单并不能保障资金的充足。大多法律法规没有明确规定中央和地方对于资金的投入比例，且对于资金的使用方向也少有规定，更有甚者只字未提，多是依靠上位法来解决资金来源问题，这样不利于开展历史文化风貌的保护工作，应当拓宽保护资金来源，并保障其稳定性，引入市场经济机制，最重要的是让资金落到实处。

3.1.3 缺乏防范机制 历史文化风貌的安全保障是检验保护工作成功与否的重要判断标准。在对相关法律法规进行分析时发现大多并未提及防范机制和应急措施，而且提到的也只是一带而过，并未作详细规定，宛若僵化的教条。如《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》第五章第四十三条及第四十四条（图6），其中提到定期检查和跟踪监测历史文化风貌的保护状况及实施情况，体现出作为一部地方性法规细致全面的针对性和防范于未然的先知性。但大多地方性法规中对于保护历史文化风貌的防范机制和应急措施规定模糊，在实际保护工作中参考价值不高，反映了相关部门对于历史文化风貌的保护仅停留在表层，没有触及肌理，缺乏深度。

图6 历史文化风貌保护相关法律法规内容

3.2 立法建议

从国内外法律法规保护体系的建立过程可以发现，历史文化风貌的保护概念在不断发展，每当出现新的概念时就需要有相对应的法律法规做支撑。历史文化风貌保护涉及到政治、经济、社会、民生等多个方面，是一个十分复杂的、需要多部门协同的领域，进一步完善相关法律法规，能使历史文化风貌保护工作的开展更具导向性。综上所述，笔者提出以下几点建议。

3.2.1 加强衔接上位法 中国历史文化风貌保护立法体系采用国家立法与地方立法相结合的方式，形成了更加紧密且有条理的法律法规体系。从目前法律法规的发布情况来看，中央到地方都在不断充实、发展与动态调整。上位法主要起到方向性统领作用，大多数为原则性条款，内容上无法做到细致详尽，很难涉及历史文化风貌保护的每一个角落，仅可作为实施的前提依据。地方法在不与上位法相抵触的前提下可依实际情况进行自主性细化补充，这样也便于在实践保护过程中对症下药。由于中国国土面积大、人口数量多，制定长期保护政策难度较高，这就要求地方性法规应该体现出灵活性，不应成为上位法的传声筒，应当纵向衔接上位法，深层次细化中央立法；横向衔接相关法规条例，以解决实际问题为导向，体现地方特征。

3.2.2 提高公众参与度 历史文化风貌的保护不仅需要法律法规做武器，也需要大众的法制意识和自发行动的支持。巨大的人口问题是中国历史文化风貌保护过程中的一个阻碍，时常会有人地冲突状况的发生，应当理智看待这一问题，把危机转化为动机。在制定和发布相关法规时加大宣传力度，定期开展宣传教育工作，确保公众知情权，了解到历史文化风貌的价值；广泛征求社会意见，在立法中赋予公众保护管理、监督检举的权力，明确参与方式，畅通公众表达渠道；设置激励机制和完善救济机制，对保护工作过程中做出贡献的个人及单位给予表彰和鼓励，调动公众积极性，避免保护工作僵化；建立以政府为主导、公众广泛参与的多元化互动体制。在保护历史文化风貌的过程中，发挥集体智慧和力量，提高对于历史文化风貌保护的积极性并起到监督作用，为保护工作注入新鲜血液。

3.2.3 提高立法时效性 历史文化风貌是不可取代、不可再生的文化资源，每每看到或听到历史文化风貌遭到破坏，总会感慨立法不够及时，没有做到有效保护，但已然造成了无法弥补的损失，使得立法失去实际意义。在制定法律法规时应具有前瞻性，立法先行，可以分地区分级分类，根据实际状况采取相应手段，增强对于保护对象的针对性。在法律法规实施过程中，要在对当地历史文化风貌深入了解的基础上，与经济、政治、历史文化等方面相结合进行综合考虑，采取修缮维护、合理开发再利用、宣传历史文化价值等多种方式使历史文化风貌焕发出新的生机。对于历史文化风貌的保护非一朝一夕可完成，这是一场持久战，因此应该加快立法进程，提高立法时效性，同时不断更新保护理念和方法，让立法领先于实践，避免被动地追着问题跑，真正实现可持续发展的良好局面。

4 结语

历史文化风貌保护的目的在于留存风貌记忆，保存风貌形象，提升风貌内涵，形成风貌美学，铸造风貌品格，实现社会、经济、文化等效益最大化，使得中国城乡在文化软实力方面得到进一步彰显和提升。文章对中国历史文化风貌保护相关法律法规的历史性、历时性考察，一是揭示在建设现代化法治国家和贯彻依法治国精神的框架下历史文化风貌保护相关法规取得的历史性进步；二是结合目前产生的新问题提出新的决策建议，使得历史文化风貌保护相关法律法规能够与时俱进、不断健全、持续有效；三是历史文化风貌保护相关法律法规的体系化、系统化建设是中国历史文化风貌发挥更大软实力效益的重要制度保障。

在保护历史文化风貌的过程中，会遇到各种复杂问题，但这并非某部门或群体的局部因素，而是由保护工作内在的工作机制和现实权力架构造成的。因此，从历史文化风貌保护的相关法律法规研究入手，有利于构建一个更加高效、适用、明晰的操作框架，推动历史文化风貌保护的良性发展。总体看来，我国针对历史文化风貌保护的法律法规日渐具体清晰，权责更加明确，公众对于历史文化价值的认知有了很大提升，但仍有一些方面有待改进。面对严峻的历史文化风貌保护现况，不可一味保守，应当积极转变固有观念，既要合理保护历史文化风貌，又要在这个过程中寻求发展，妥善处理好保护和发展的辩证关系，适度发展和“保护性利用”或是一种更好的保护方式，将更加有利于历史文化风貌发挥其价值，发挥社会多元发展的积极效用。