新时期居家养老服务标准现状与展望

朱岱霖，刘效壮

（1.宁波城市职业技术学院国际学院，浙江 宁波 315100；2.宁波卫生职业技术学院，浙江 宁波 315104）

第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为26 402万人，占18.70%。其中，65岁及以上人口为19 064万人，占13.50%。人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期将持续面临人口长期均衡发展的压力。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出实施积极应对人口老龄化国家战略，老龄工作在党和国家全局中的重要地位日益凸显，完善居家社区机构相协调、医康护养为一体的多层次养老服务体系成为工作重点。居家养老服务机构是承接居家养老服务的重要载体，通过制定实施等级规范成为推动居家养老服务机构建设发展的重要抓手。新时期的居家养老服务标准建设情况如何，有哪些特点，未来发展趋势又有哪些？这些都需要全面梳理，以期推进居家养老服务的发展和规范化建设，促进政府有关部门科学决策。

1 居家养老服务标准建设情况

居家养老是各国老年人选择的主要养老方式之一。世界各国政府非常重视老年人居家养老，在健全法制、制定政策、提供服务以及标准化、规范化开展工作等方面进行了积极探索和实践。特别是发达国家已根据自身老龄化发展需要分别建立了法律法规主导、国家规范标准主导和行业、机构、团体标准主导的居家养老服务建设评价模式。例如日本养老产业国家标准有29项，英国出台了“居家服务指南”“老年人居家服务标准指南”“家庭生活标准”等规范性文件，澳大利亚1991年推行的《居家服务全国标准》，共包括7项国家统一目标和27项国家标准。

居家养老服务是一项系统工程，也是一项民心工程。新时期以来，随着我国老龄化程度加深，国家、养老服务行业、地方政府部门以及服务团体逐步重视居家养老服务标准化建设。

1.1 国家推荐标准

现行居家养老服务国家标准共有3项，1项为强制标准，2项为推荐标准，具体见表1。《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）由中华人民共和国民政部主编，中华人民共和国住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会批准，规定了社区老年人日间照料中心需要的建设内容及项目构成、建设规模及面积指标、选址及规划布局、建筑标准及有关设施等内容；《社区老年人日间照料中心服务基本要求》（GB/T 33168-2016）、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》（GB/T 33169-2016）均由中华人民共和国民政部提出，起草单位分别为国家康复辅具研究中心、民政部社会福利中心、中国社会福利协会、北京市老龄办；国家康复辅具研究中心、民政部社会福利中心、河南好佳老年服务中心。《社区老年人日间照料中心服务基本要求》（GB/T 33168-2016）标准规定了社区老年人日间照料中心服务的总则、基本服务和适宜服务，《社区老年人日间照料中心设施设备配置》（GB/T 33169-2016）规定了社区老年人日间照料中心设施设备配置的原则、基本要求、基本配置和适宜配置，以上3项标准分别从居家养老服务机构“基础—场地建设、软件—服务内容、硬件—设施设备”3个维度进行了顶层设计。

表1 居家养老服务国家标准

1.2 行业推荐标准

现行居家养老服务行业标准共有5项，其中4项由中华人民共和国民政部相关部门归口管理，1项由中华人民共和国商务部相关部门归口管理，具体见表2。《老年人社会福利机构基本规范》（MZ 008-2001）对养老服务相关术语、服务、管理、设施设备等内容进行了详细界定，旨在加强老年人社会福利机构的规范化管理，维护老年人权益，促进老年人社会福利事业健康发展；《居家养老服务规范》（SB/T 10944-2012）由中华人民共和国商务部相关部门归口管理，规定了居家养老服务的术语和定义、服务内容、基本要求、服务管理、客户关系等；《老年人能力评估》（MZ/T 039-2013）规定了老年人能力评估的主要指标、实施要求以及评估结果；《养老服务常用图形符号及标志》（MZ/T 131-2019）规定了养老服务常用图形符号及标志的基本要求、设计要求、设置与安装、管理与维护；《养老机构老年人健康档案管理规范》（MZ/T 168-2021）规定了养老机构老年人健康档案基本要求、档案内容、记录要求及档案管理。这些行业标准为居家养老服务机构日常管理、运营等提供了技术支撑。

表2 居家养老服务行业标准

1.3 地方推荐标准

根据全国标准信息公共服务平台数据分析，截至2021年5月30日，居家养老服务地方标准共有78项，由37个省、市级行政单位制定实施，其中北京市12项、山东省8项，分别位列前两位，吉林省和绍兴市均为5项，并列第三位（见表3）。这些地方标准从居家养老服务机构建设、设施设备配置，到服务项目、服务规范、管理规范、等级评定等内容均有涉及，拓展了国家和行业标准的广度和深度，为居家社区养老服务的规范化、专业化发展提供了技术支撑。

表3 居家养老服务地方标准

续表3

续表3

2 居家养老服务标准特点问题

2.1 国家、行业标准框架建立，体系尚未形成

2017年9月，民政部《关于尽快制定居家养老服务标准的提案答复的函》（民函[2017]846号）表示，养老服务标准化建设确实还存在着体系尚未建立、居家养老服务领域标准化、规范化程度低等突出问题。截至2021年6月，国家层面居家养老服务标准仍仅有《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）、《社区老年人日间照料中心服务基本要求》（GB/T33168-2016）、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》（GB/T33169-2016）等 3项，以及《居家养老服务规范》（SB/T 10944-2012）、《老年人能力评估》（MZ/T 039-2013）等5项行业标准，初步建立了居家养老服务标准框架，但是未形成全国统一的服务质量标准和评价体系，需要进一步完善安全、服务、管理、设施等标准，形成体系化建设。

2.2 地方标准量大、面广、集中、团体标准缺位

近年来，随着老龄化水平的逐步提升，各类居家养老服务机构相继建成并不断发展。同时，各地方政府部门对养老服务标准化建设的政策支持力度不断加大，标准制订工作步入快车道，标准实施力度不断加大，形成具有地方特色的标准体系。地方标准数量大，截至目前，全国37个省、市级行政单位发布实施的地方标准达到了78项。地方标准涉及面广，从标准对象分析，有老年人、设施设备、居家养老服务机构、服务项目等；从标准内容分析，有居家养老服务机构管理、等级评定、服务质量提升等内容。地方标准地域与实施时间集中，发布地区多集中于沿海、发达地区（例如北京、天津、上海、山东、浙江）及东北地区，中西部地区发布的规范较少，显示出东西部地域差异；现行78项地方标准中，50项为2018年以来发布实施，占比为64.10%。团体标准缺位，受限于专业化、市场化居家养老服务机构少、弱、杂等因素制约，国内得到认可的居家养老服务团体标准还存在空白。总体分析，居家养老服务标准化工作呈现政策牵头、从地方到中央、自下而上的特点。

3 居家养老服务标准发展展望

随着老年人居家养老服务需求类型、质量等方面提升，居家养老服务主体呈现多元化，服务内容逐步丰富，服务形式不断创新，居家养老服务标准未来发展建设要实现“三对接、三提升”。

3.1 对接老年人高质量服务需求，提升评价指标

《宁波市“十四五”期间民生需求调查》显示，人民群众在最关心并期待政府解决的16大领域中养老选择比例为49.9%，位居第三。对“十四五”期间在养老方面最关心并期待政府解决的问题中，选择“养老机构收费偏高、配套设施差”的比例为26.1%，养老需求期盼基本集中在专业养老机构的费用、设施等方面，需要政府加大关注力度。人民群众的需求折射出老龄化社会新特征，也蕴含着健康养老的挑战与机遇。居家养老服务标准建设不能局限于设施设备、人员配置、制度建设、服务行为、质量管理等指标，具体评价指标需要根据社会发展实际情况进行调整，例如对衣物洗涤、膳食供应、健康管理、医疗服务等设施规定要全面提升。

3.2 对接机构多元化发展新需求，提升评价内容

我国沿海发达省市居家养老服务起步早，各地开展了不同形式的尝试与创新，基本实现了与所在地区需求的有效对接。同时，在老年人日间照料中心、托老所、居家养老服务中心（站）基础上，出现了“区域性居家养老服务中心、老年护理照料中心、5A级乡镇（街道）居家养老服务中心”等新形式，促使居家养老服务标准的评价内容需要进一步拓展。例如综合各地客观实际情况，增设弹性指标，如以送餐为主的地区，可降低对餐位的要求；根据服务老年人数量，明确专兼职人员数量，保障服务队伍的稳定性；梳理评价指标的内涵与外延；增加对于区域性居家养老服务中心、老年护理照料中心、5A级乡镇（街道）居家养老服务中心等主体的个性化评价内容。

3.3 对接政府部门社会治理需要，提升评价体系

《养老机构等级划分与评定》（GB/T 37276-2018）针对机构养老提出了5个等级的评价体系，引领了地方政府部门对于居家养老服务评价标准的改革。例如，2020年宁波发布的《5A级居家养老服务中心建设指引》提出，中心城区街道（镇乡）至少建有一个5A级居家养老服务中心，与区域内居家养老服务中心（站）联动，形成覆盖城乡、分层设置、规模适度、功能完善的居家养老服务网络。到2023年底，全市至少建成30个5A级居家养老服务中心；到2025年底，实现中心城区基本覆盖。《宁波市养老服务提质提升三年行动计划（2021—2023年）》还提出，将持续推进社区养老服务设施规范运行，到2023年，全市创建4A级乡镇（街道）居家养老服务中心50个以上、5A级乡镇（街道）居家养老服务中心30个以上。这就要求居家养老服务评价标准建设要紧密对接社会治理需求，不断完善、拓展评价体系。标准化是经济社会发展的基础性制度，是现代国家治理体系的重要组成部分。在养老服务领域，标准化建设是养老产业提升服务质量、满足老年人需求、解决养老机构供需结构性矛盾的有力抓手。通过完善居家养老服务标准体系，将保障积极落实老龄化国家的战略，进一步促进全社会和谐稳定。