机构改革背景下县级文旅机构组织绩效研究

崔凤军 陈国栋 董雪旺 徐宁宁 赵丽丽

引用格式：崔凤军， 陈国栋， 董雪旺， 等. 机构改革背景下县级文旅机构组织绩效研究——基于组织文化认同的视角[J]. 旅游学刊， 2022， 37（3）： 16-27. [CUI Fengjun， CHEN Guodong， DONG Xuewang， et al. Research on the organizational performance of county-level cultural and tourism departments in the context of institutional reform： Based on the perspective of organizational culture identity[J]. Tourism Tribune， 2022， 37（3）： 16-27.]

[摘    要]剖析文化和旅游机构改革3年来的实践探索，寻找政府主导推动文旅融合发展的内在逻辑，对于指导基层文旅机构融合发展与转型具有重要意义。文章在对县（市、区）文旅部门工作人员个体访谈和调查问卷基础上，利用回归分析和Bootstrap方法，研究了职能融合、理念融合和组织绩效的关系以及个体特征的调节作用。结果显示：机构改革后，县（市、区）文旅部门在职能融合、理念融合建设上成绩显著，能够显著提升组织绩效;文旅工作人员理念融合的重要作用已经凸显，职能融合通过文旅部门工作人员的理念融合能够显著提升组织绩效;在文旅融合过程中，文旅工作人员的个人特征不容忽视，工龄会明显调节理念融合的中介作用;在文化、旅游和其他等三类工作人员中，职能融合更容易促进文化工作人员的理念融合，也更容易通过文化工作人员的理念融合来提升组织绩效。

[关键词]文旅机构改革;职能融合;理念融合;组织文化认同;组织绩效

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2022）03-0016-12

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2022.03.008

引言

2018年，党和国家机构改革，原文化部和原国家旅游局合并组建文化和旅游部，构建了文化和旅游工作新的组织体系和管理体制，之后，省、市、县三级文化和旅游管理体制改革逐步到位，“诗和远方”在治理体系上真正走到了一起。全国文化和旅游（简称文旅）系统按照“宜融则融、能融尽融，以文促旅、以旅彰文”的原则，采用理念融合、职能融合、产业融合、市场融合、服务融合、交流融合等6大路径，文旅融合发展实现了从自发自主阶段到行政力量推动的新阶段。

改革开放以来，我国政府共计进行了8次具有全局性和代表性的机构改革。从改革的思路看，主要是围绕调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系来展开，“政府机构改革的总体逻辑在于简政放权”[1]。但2018年这次机构改革，指导思想发生了一些重大变化：如果说改革开放以来的前几次改革为了“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，那么2018年的机构改革则是着眼于机构职能优化、协调、高效目标，通过加强党的领导、转变政府职能、改变部门设置[2]，“更好地发挥政府的作用”，推进国家治理体系和治理能力现代化。

当前，本次机构改革的组织架构重建、机构职能调整已基本完成，人员配置也已到位，但形式上的整合与发挥合力还有差距，原文化部门和原旅游部门各有各的职能、各有各的业务，文化和旅游两个部门的工作人员长期以来因为理念不同，会出现互不认同、互相“防备”的现象。旅游有旅游的逻辑（主要是市场逻辑和产业逻辑），文化有文化的逻辑（主要是事业逻辑和公益逻辑）。由于文化事业、旅游产业之间的界限鸿沟大，短时间内，双方很难在理念上達成一致意见，难以形成共识[3]。机构合并、人员整合只是开始，要真正发挥机构改革后政府部门的运行效率，完成从“物理变化”到“化学反应”的转变，仍存在较大的问题和不确定性，大前提还是队伍建设和思想意识融合到位。思想是行动的先导，文旅部门工作人员的理念是决定文旅融合的内生动力。理念融合是全面融合的基础，但一个行业理念的形成往往需要较长的历史过程。毛泽东同志说，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[4]。因此，要把理念观念融合放在首要位置，从思想深处、从队伍建设上筑牢文化和旅游融合发展的基础，推动文化和旅游深融合、真融合。

县（市、区）文旅机构是改革的“最后一公里”，其工作人员对文旅融合的理解、态度、认同等是理念融合的关键构念。从组织行为学的视角来看，组织文化是一种低成本、高效率的管理工具[5]，是全体员工在长期发展过程中所培育形成并共同遵守的最高目标、价值观念、基本信念和行为规范[6]。但是，组织文化只有得到绝大多数员工的认同、遵守并信任，才能发挥应有的作用。组织文化认同是“个人自觉投入并归属于组织的程度的反应[7]，是员工接受组织文化所认可的态度与行为[8]，并且不断将组织的价值体系与行为规范内化至心灵的程度[9]，是对组织共同文化和价值观的确认[10]。研究证实，组织文化认同对组织绩效具有正向影响，可以帮助企业以较低的管理成本，获得较高的技术创新和工作效率[5];而且，这一关系在公共服务组织和人员中仍然成立[11]。

因此，本文以县（市、区）文旅部门工作人员的组织文化认同为切入点，在对基层文旅部门工作人员进行个体访谈和调查问卷基础上，分析文旅部门职能融合、理念融合和组织绩效的关系，评估机构改革的效果及其影响因素和路径，希望能够对文旅机构改革向纵深推进提供有益启示。

1 研究框架与研究假设

1.1 理论基础和研究框架

1.1.1    理论基础

在学术界，如何提升员工绩效以实现组织绩效提升不仅是私营部门人力资源管理的重要议题，在以公共利益为宗旨的公共部门中，绩效管理也同样重要。这一思路来自新公共管理运动。新公共管理运动主张以市场化手段来提升公共部门的效率，倡导通过科学方法对公共服务部门进行绩效评估。新公共服务理论是对新公共管理学派忽视公共部门中立性的纠偏，同时强调“通过人来进行管理”的重要性，文旅部门工作人员不能只是职业官僚，也不能成为市场竞争的参与者，应当重视公共服务和公共利益;而要实现这一点，他们的理念、动机和价值观至关重要。因此，本文将新公共管理运动中对行政管理绩效的重视，与新公共服务理论中对行政管理者价值观的关注结合起来，运用刺激-有机体-反应（stimulus-organism-response，SOR）模型[12]建构职能融合、理念融合和治理效率的研究框架，来审视文旅部门职能融合之后的组织绩效。

1.1.2    研究框架

刺激-有机体-反应模型认为，外部环境的变化（刺激）经过有机体的感知和转化，最后形成行为的动力或行为本身的改变。环境的变化（刺激）导致个体信念的改变，进而使个体态度和行为发生变化;而个体行为的改变整合起来导致了组织行为的改变。如果把机构改革和文旅部门的职能融合看作是一种刺激，文旅部门工作人员的理念融合就是有机体态度和行为的改变，这种改变会体现在文旅部门的治理能力和效率上（反应），最终表现为组织绩效的提升。据此，笔者根据SOR模型，构建本文的研究框架（图1）。

1.2 研究假设

1.2.1    文旅部门的职能融合与组织绩效的关系

组织机构是组织发挥自身职能的基础，直接影响着组织成员的行为，进而对组织绩效产生影响[13]，同时，组织机构的目标设定、机构分工以及运行法则等都会影响组织绩效[14]。研究表明，在多个领域中，如采购[15]、财政[16]、财产税评估[17]等，政府组织机构都对其组织绩效存在影响，这些影响部分来自组织机构的管理跨度、组织规模和繁文缛节[18]。提升和维持组织绩效的动态能力也在一定程度上取决于组织机构[19]。机构的整合推动了职能融合[20]，部门之间的有效分工协作与互相监督的提升作用最为显著[21]，这主要表现在组织的机构优化使得内部工作人员获得更多的工作支持，有助于实现对相关业务或者说同类资源的进一步整合[22]，在组织机构的职能融合中实现的资源整合，对提高经营管理效率和业务完成度也具有十分重要的作用。文旅部门的职能融合完善优化了其组织结构，从而有助于提升其组织绩效。由此，提出如下假设：

H1：文旅部门的职能融合能显著提升组织绩效

1.2.2    文旅部门工作人员的理念融合与组织绩效的关系

文旅部门工作人员的理念融合最终表现为对组织的文化认同。组织文化是组织的重要组成部分之一，包括可见的行为模式以及无形的组织价值观和组织信念[23]。组织文化认同是组织成员自发构建组织归属感的主观行为，组织文化认同的过程也是组织认同的过程[24]。文旅机构改革后，文旅部门工作人员的组织文化认同过程也是其理念融合的过程。当文旅部门工作人员对机构改革的意图、理念等方面有了进一步的了解，就会产生组织文化认同，将自我与新机构相联系。组织文化认同作为文旅部门工作人员与新机构的内生性联系，是新机构重要的激励手段[25]，这是因为对新机构具有较高认同度的文旅部门工作人员更容易将自己视为组织的一员[26]，自主增加对工作的情感[27]、时间等方面的投入[28]，并且站在新机构的层面为组织考虑，对工作和新机构产生更高的责任感[29]、敬业度[30]，通过自主创新行为、知识分享行为、主动建言等方式为新机构的发展做出主动性贡献[31]，从而能够提高自身的工作效率[32]，共同提升组织绩效。Tan[33]从结论效度的视角证实，同质的组织文化能够激励团队协作，统一目标，提高组织绩效。由此，提出如下假设：

H2：文旅部门工作人员的理念融合能显著提升组织绩效

1.2.3    理念融合在职能融合提升组织绩效上的中介作用

根据自我决定理论，组织成员的工作环境关系到其3种基本的心理需求，即自主、胜任和关系能否得到满足，并作用于其内在动机和外在动机，从而影响其工作行为[34]。当组织成员对组织的职能产生了一定的认知，就会对外部获取的信息进行处理，进而影响组织成员对组织的态度以及情感，从而对组织成员的工作行为有一定的促进或者是抑制作用。在组织成员感知到职能融合为工作和组织带来的益处，在提高自我效能感的同时会增加人与组织在价值观等各方面的契合度[35]，自然形成对组织的文化认同，对组织产生积极的情感认可，从而主动实施对组织的有利行为，实施组织方案和规范，主动与同事交流，反馈工作中有待优化以及可制度化的层面[36]，进而提高组织工作等方面的绩效。总之，组织职能融合有助于组织成员提升组织文化认同，认可自身的工作环境，有助于满足其自主、胜任和关系这3种心理需求，从而提高组织绩效。由此，提出如下假设：

H3：文旅部门工作人员的理念融合在职能融合提升组织绩效上具有中介作用

1.2.4    文旅部门工作人员个体特征的调节作用

机构改革过程中，文旅部门工作人员的个体特征包括工龄、原隶属科室和现隶属科室三部分，原隶属科室是机构改革前所归属的科室，现隶属科室是机构改革后所归属科室。根据主要的职能内容，隶属科室分为三类：文化类、旅游类和其他类。

文化认同形成论认为，个体文化认同的形成过程是有差异的，个体特征和社会背景都影响着个体文化认同的形成，从而导致个体的组织文化认同度不同[37]。组织成员由于个体的差异对职能融合的认识和感知各不相同，对机构改革所带来的深层次的影响以及改革后的组织文化的理解也存在差异，从而其组织文化认同的形成也有所不同。这些个体特征决定了组织成员对组织文化以及职能融合的熟悉度，也在不同程度上影响组织成员对组织的心理契约，亦即组织成员感知到的组织对自身责任各方面也会有所差异[38]，组织成员因此为之付出的努力以及组织承诺也会存在显著不同[39]。工龄越长，或者是对所隶属科室的职能任务越熟悉的组织成员，其对于职能融合引致的组织工作以及机构变化较为熟悉，感知到更高的心理契約，会有更高的组织承诺，也会因此对组织产生更高程度的认知、情感等层面的认同。由此，提出如下假设：

H4：文旅部门工作人员的个体特征对职能融合和其理念融合的关系起调节作用

H4a：文旅部门工作人员的工龄对职能融合和其理念融合的关系起调节作用

H4b：文旅部门工作人员的原隶属科室对职能融合和其理念融合的关系起调节作用

H4c：文旅部门工作人员的现隶属科室对职能融合和其理念融合的关系起调节作用

1.2.5    被调节的中介作用

社会学家通常认为，个体的工作行为是由其工作环境和个体差异共同影响的结果[40]。职能融合优化后的工作环境促进组织成员形成组织文化认同，从而提升组织绩效，个体差异则调节着组织文化认同的中介作用。因此，在衡量组织文化认同的中介作用时，需要考虑组织成员的个体特征。组织成员感知组织文化的过程，是将自我与组织一致化的过程，也是对个体在组织中的行为加以解释的过程[41]，这个过程因不同的个体特征而具有差异。因此，不同个体特征表现出的对组织文化的感知也会有所差异。

经以上分析可知，个体特征对职能融合与组织绩效之间的中介作用也存在调节作用，即对于工龄长或者是从事隶属科室职能任务相关度高的工作人员，职能融合经由组织文化认同对组织绩效产生影响的中介效应相对增强;反之，对于工龄较短或者是从事隶属科室职能任务相关度较低的组织成员，职能融合经由组织文化认同对组织绩效产生影响的中介效应相对削弱。由此，提出如下假设：

H5：文旅部门工作人员的个体特征能够调节其理念融合的中介作用

H5a：文旅部门工作人员的工龄能够调节其理念融合的中介作用

H5b：文旅部门工作人员的原隶属科室能够调节其理念融合的中介作用

H5c：文旅部门工作人员的现隶属科室能够调节其理念融合的中介作用

2 研究设计

2.1 量表与问卷设计

自变量是职能融合，中介变量是理念融合，因变量是组织绩效，调节变量是文旅部门工作人员的个体特征。文旅部门的职能融合作为一个“中国话题”，还未发现有专家开发测量量表，由此需要对该变量进行探索性研究。职能融合用文旅机构改革的3个可测量的变量来测量，分别是：文旅部门整体整合程度、内设办事机构的融合程度、文旅与农林体广电等部门的融合程度。

理念融合用组织文化认同来测量。组织文化认同量表（organizational cultural identification scale，OCIS）十分成熟，陈致中和张德[35]提出组织文化认同是总结个人于团体中的知觉、思考、情感与行为，亦即组织成员接受组织文化所认可的程度，将组织价值观与规范内化为行为甚至到达心灵层面，组织文化认同包含4个层面：认知层面、情感层面、行为层面与社会化层面，总共20个条目。分成4大维度，认知层面的测量指标有：组织成员对于组织文化的内涵、价值观、典型人物与事迹、品牌和宣传词的了解程度;情感层面的测量指标有：组织成员对于组织的文化价值观、工作氛围和组织形象的喜爱程度;行为层面的测量指标有：组织成员对于组织文化建设、宣传、维护声誉的主动程度;社会化层面的测量指标有：组织成员对于组织的价值观、制度和规范的内化程度等。

组织绩效方面，单纯地以财务指标作为业绩评价指标受到越来越多的批评，财务指标的短期性使组织成员的日常行动与企业的长期战略目标脱节，非财务指标的作用日益得到重视[42]。Dess和Robinson[43]认为，非财务指标是很好的绩效评价指标。王化成和刘俊勇[44]指出，随着高科技的迅猛发展，知识经济初见端倪，企业的竞争优势越来越取决于无形资产的开发和利用，人力资源的作用日益突出。基于以上学者的研究，本研究选择了一个基于非财务指标的测量框架，力求真实而全面地反映组织绩效，从组织的创新、成长以及竞争优势3个方面来衡量组织绩效。本文采用Lawson[45]设计的组织绩效量表，并对量表的描述进行了一定的修改，总共9个指标。

作为调节变量的文旅部门工作人员个体特征包括文旅部门工作人员的工龄、原隶属科室和现隶属科室。依次把文化类、旅游类和其他类三类隶属科室的值设置为1、2和3。根据以上测量指标，用Likert 5分法设计问卷。

2.2 抽样调查和数据采集

抽样调查分为两个阶段：第一阶段是集中抽样调查，从2019年12月开始，历时两个月，选择浙江台州地区的5个县（市、区）分发问卷;第二阶段是全面抽样调查，从2021年6月开始，历时3个月，在台州和浙江其他地区的县（市、区）分发问卷。总体上，所调研的县（市、区）在2019年上半年完成机构改革，调研样本具有代表性，能反映出县（市、区）机构改革的真实情况。第一阶段收集到120份问卷，完成问卷信度与效度分析，在此过程中，摒弃了不合理的问卷变量或指標，最终形成以理念融合（组织文化认同）为核心的文旅机构组织绩效测量问卷。第二阶段使用完整的测量问卷，以“问卷星”平台为载体，针对县（市、区）文旅部门的公务员与事业编制工作人员进行问卷调查，共发放问卷350份，剔除无效问卷后，得到有效问卷336份，有效率为96%。

3 数据分析与结果

3.1 描述性统计与共同方法偏差检验

受访者中，机构改革前在文化与旅游部门的人数占85.7%，机构改革后在文化与旅游部门的人数占84.9%，有15年以上工龄的占29.2%，工龄在5～15年之间的占32.1%。从学历结构看，本科学历占78.6%，研究生学历占8.3%。从受访者的人口统计学基本信息能看出，受访者对文旅融合能够有正确的认识，问卷调查结果具有统计意义。受访者的人口特征信息统计如表1所示。

进行共同方法偏差检验，首先建立包含共同   因子模型T1，其次构建验证性因素分析模型T2。比较T1和T2的主要拟合指数（表2），∆df=0.032，    ∆CFI=0.1，∆IFI=0.1，∆NFI=0.1，∆RMSEA=0.04，RMSEA和SRMR变化不超过0.05，CFI和TLI变化不超过0.1，以上表示本模型加入共同因子后并未明显改善，所以并无共同方法偏差[46]。测量中不存在明显共同方法偏差。

3.2 假设检验

采用Hayes编制的SPSS宏中的Model 4[47]，在控制工龄的情况下对理念融合在职能融合与组织绩效之间关系的中介效应进行检验。结果表明（表3）：职能融合对组织绩效的预测作用显著（β=0.503，t=14.513，p<0.001），证明H1成立。说明职能整合对组织绩效提升具有显著正向作用。

文化认同对组织绩效的正向作用显著（β=0.841，t=19.620，p<0.001），证明H2成立。说明理念融合对组织绩效提升具有显著正向作用。

此外，职能融合对组织绩效的直接效应以及理念融合的中介效用的Bootstrap 95%置信区间的上下限均不包括0（表4），表明職能融合不仅能够直接预测组织绩效，而且能够通过理念融合的中介作用预测组织绩效，H3通过检验。且该直接效应（0.118）和中介效应（0.375）分别占总效应的23.46%和76.54%，证明职能融合对组织绩效的影响主要来自理念融合的中介作用，文旅工作人员理念融合的重要作用已经凸显。

采用Hayes编制的SPSS宏中的Model 7[47]，在控制职务、学历、现隶属科室和原隶属科室的情况下对有调节的中介模型进行检验。正如表5所示，将工龄放入模型后，职能融合和工龄的乘积项对理念融合具有正向影响，但是其预测作用不显著（β=0.001，t=1.713），H4a没有通过检验。此外，根据研究结果（表6），在工龄的3个水平上，理念融合对职能融合与组织绩效行为关系的中介效应呈现升高趋势，H5a通过检验，即随着文旅工作人员工龄的增长，职能融合更容易通过他们的理念融合进而促进其组织绩效。

在控制现隶属科室和工龄的情况下对有调节的中介模型进行检验。表5的验证结果表明，原隶属科室和职能融合的交互项对理念融合具有负向显著影响，且调节作用显著（β=-0.154，p<0.01）。在原隶属科室水平值较低的受访者中，职能融合对理念融合具有显著的正向作用。而对于原隶属科室水平值较高的受访者，职能融合虽然对理念融合具有显著的影响作用，但是其作用有所削弱，H4b通过检验。这说明，机构改革前在文化类科室的工作人员的理念融合程度最高，从事其他类的工作人员最低，而从事旅游类的工作人员居中。此外，根据研究结果（表6），在原隶属科室的3个水平上，理念融合在职能融合与组织绩效行为关系的中介效应呈现降低趋势，即随着原隶属科室从其他类到旅游类再到文化类，职能融合更容易通过增加职工的理念融合进而促进其组织绩效，H5b通过检验。

在控制工龄和原隶属科室的情况下对有调节的中介模型进行检验。如表5所示，现隶属科室和职能融合的交互项对理念融合具有负向影响，且作用显著（β=-0.124，p<0.001）。在现隶属科室水平值较低的受访者中，职能融合对理念融合具有显著的正向作用。而对于现隶属科室水平值较高的受访者，文旅机构融合虽然对理念融合具有显著的影响作用，但是其作用有所削弱，H4c通过检验。同样表明，机构改革后在文化类科室的工作人员的理念融合程度最高，从事其他类的工作人员最低，而从事旅游类的工作人员居中。此外，根据研究结果（表6），在现隶属科室的3个水平上，理念融合对职能融合与组织绩效行为关系的中介效应呈现降低趋势，即随着现隶属科室从其他类到旅游类再到文化类，职能融合更容易通过增加职工的理念融合进而促进其组织绩效，H5c通过检验。

4 研究结论

本轮机构改革后，新组建的县（市、区）文旅机构按照文旅部“宜融则融、能融尽融”的工作要求，找准文化和旅游工作的最大公约数、最佳连接点，在理念融合和职能融合等方面开展了一系列工作，初步奠定了文旅发展的良好格局。研究显示，尽管新机构成立不久，但机构改革的成效已经显现。

首先，本研究检验了文旅部门机构改革背景下职能融合和理念融合对组织绩效的影响。结果表明，职能融合和理念融合均对组织绩效产生显著正向影响，说明县（市、区）文旅机构改革提升了组织绩效。具体而言，不同于国家和省级部门，县（市、区）文旅机构改革多为多个部门合并而成（文化、广电、体育、旅游等），2018年改革后的新机构完成形式上的组建，部门的职能与工作人员的理念成为机构正常运行的主要矛盾。2019年，各级文旅部门明确中心任务，制定和落实“三定”规定，完善制度安排，安排人事、党的建设等非业务性工作，实现职能融合，规范统一认识，以确保新成立的机构能够顺利运行。3年多来，机构的职能融合完成质量较高，工作人员的理念融合感也逐渐形成，文旅融合在理念和市场主体层面上已经深入人心。

其次，本研究检验了文旅机构改革背景下理念融合对职能融合和组织绩效关系的中介作用。研究表明，职能融合对组织绩效的作用76.54%来自理念融合的中介作用（表4），说明文旅部门工作人员理念融合的重要作用已经凸显。文旅部门在行政权、内设机构职能融合度、发展和监管职责强弱变化和机构运行顺畅程度上大多实现了正向效应，这有利于文旅部门工作人员形成统一思想，产生对组织文化的强烈认同，实现理念的融合，最终必然会大大提升现阶段文旅部门组织工作的溢出效应和叠加效应。理念融合是机构改革后实现“化学反应”、发挥1+1>2效应、促进文化和旅游高质量发展的内在基础。

最后，研究探索了文旅部门工作人员个体特征对职能融合和理念融合的关系，以及对理念融合中介效应的调节作用。结果显示：工龄的调节作用未得到证实，而隶属科室的调节作用显著。研究表明，文化工作人员普遍比旅游工作人员具有更高的理念融合感，他们更容易形成统一的理念认识。结果还显示：文旅部门工作人员的工龄、隶属科室都会对理念融合的间接效应起到调节作用，亦即年龄和隶属科室等个人特征调节着理念融合的中介作用。其背后的原因主要是心理因素。此轮文旅机构改革的主要方式是部门合并，虽然说是合并，但因为原文化部门和旅游部门的行政地位不平衡，加上新成立的机构主要负责人多数来自文化部门，机构改革后旅游的职能被分解甚至部分弱化;新成立的机构由宣传部门归口管理而不是由政府直接管理，行政层级增加造成效率降低，这些原因的存在导致原旅游部门人员认为是“被吃掉了”，这显然是一种“弱势思维”，会造成旅游工作人员在理念上对机构改革成效认知的降低。随着时间的延续，尤其是文旅融合以来，旅游随着文化一起上升到讲好中国故事、提升文化软实力的战略高度，这种心理上的落差会逐步消弥。

5 讨论与建议

5.1 可能的理论贡献

文旅机构改革是党中央做出的一项重大决策，而县（市、区）文旅机构作为“最后一公里”，关系到党和国家发展全局。评价县（市、区）文旅机构改革的成效指标，应该以组织绩效的提升为目标，从而达到文旅融合发展水平全面提高的终极目标。本文的主要贡献如下。

第一，从职能融合和理念融合上形成一套解释我国文旅机构改革的内在逻辑机制。文旅机构改革通过机构整合推动了文旅发展职能的有机整合，而文旅职能高质量融合的过程也是文旅部门工作人员对工作的重新认知与适应过程，在此过程中，对新的工作职能经历从认知到认同，从而促进其愿意主动做出创新行为，以达到高效治理效率，助推文旅事业蓬勃发展。

第二，进一步验证和扩展了新公共服务理论中有关人的理念重要性的论断。相对于私营部门而言，在以公共利益为旨归的公共部门中，人力资源和人员绩效管理同样重要，具有高行政绩效的工作人员是政府部门运行高效的前提条件。公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，公共服务的动机和价值至关重要。文中所验证的文旅部门工作人员理念融合的中介效应，是对新公共服务理论的有力证明。

本文的边际贡献主要体现在：已有的文旅融合研究基本上围绕着行业、市场、业态展开，而将政府部门视为“常数”或“背景板”。事实上，在中国这  样的“有为政府”市场环境下，文旅部门的公共治理能力和组织绩效对文旅融合的深层次推进和高质量发展起着至关重要的作用。但是，政府是由人组成的，任何政策、战略都是靠人来推进的。本文证实，政府部门工作人员的理念、价值观、认同以及知识结构、工作经历、工作职能等个人特征对于文旅部门的治理能力会产生重要影响，这是本文的实践意义。

5.2 政策建议

同时，为了更好发挥出文旅改革后的组织绩效，建议如下。

第一，在职能融合工作中要理顺职能框架，迅速形成合力。机构改革是个凤凰涅槃的过程，多部门合并可能带来职能交叉或者弱化等新的问题。为此，要遵循文化、广电、体育和旅游业发展的规律，明确部门内设机构的事权，划清职责边界，在核心业务板块上强化多方融合，包括：文化和旅游公共服务、产业发展、科技创新、市场监管、文化市场综合执法改革、对外交流与合作等，整合已有的工作抓手，形成工作合力;整合已有的扶持政策，积极推进平台、项目、工程、活动、资源等的融合;统筹推进公共文化服务和旅游公共服务，构建主客共享的旅游和文化新空间，实现资源共享、优势互补、协同并进。

第二，在理念融合工作中要树立“五个意识”，推动机构改革纵深发展。一是树立事业与产业兼容意识，原旅游工作人员要建立“事业”发展意识，加大政府投入力度，满足人民群众的“旅游权利”，原文化工作人员要树立“产业”和效益意识，扶持行业、企业积极对接市场，提升投入产出比，提升经济效益。二是树立主客共享意识，旅游行业要突破单一服务外地游客的思维限制，也要在服务本地市民上下工夫，文化行业要突破只服務本地市民的思维框架，也要在服务外地游客、开放文化场所上实现主客共享。三是要树立资源和品牌共享意识，在文化设施、文化和旅游品牌、旅游景区景点、文化和旅游活动、各类展会和节会、传播媒介、扶持政策等方面实现相互借力、借势，实现文化和旅游资源品牌的共享。四是树立大监管意识，在文化、出版、文物、广播电视、电影、旅游等领域实现监管理念、思路、手段、方式方法、技巧、能力、绩效考评等融合，并实现信用共享。五是树立公共服务共享意识，在交通、绿道、厕所、信息服务、5G网络、安全服务等领域实现公共服务理念的融合。

第三，在职能设置上要进一步提升旅游部门的功能，探讨设立以旅游推广和项目推进为主要职能的旅游事业发展中心。从研究结论来看，当前，亟须解决的是原旅游工作人员的发展信心问题，可以通过一些机制上的措施来解决。例如，可以借鉴国际先进经验，在文化和旅游部之下，设立一个类似于国家文物局的副部级机构“国家旅游局”，专门负责文化和旅游的推广工作，并整合原有旅游系统，保持相对的独立性。县级文旅部门不同于上级部门，其宏观管理职能并不丰满，但旅游推广和项目推进等微观职能更加迫切，鉴于县级文旅部门编制和专业人才的短缺，建议在县级文旅部门之下设立旅游事业发展中心，作为副科级的下属事业单位，专司旅游推广和项目推进职能。

同时，本文存在一定局限。文旅融合是一项复杂的系统工程，它既涉及职能融合、理念融合，还涉及服务一体化和市场一体化等。本文在公共服务理论基础上，引入组织文化认同来解读职能融合、理念融合、文旅部门工作人员的个体特征和组织绩效之间的直接和间接关系，没有考虑机构改革后，文旅部门在服务一体化、市场一体化等方面所做出的贡献，因此，从职能一体化、理念一体化、服务一体化、市场一体化和产业一体化等方面全面透视文旅机构运行质量还需要进一步研究。同时，在提升组织绩效方面，职能融合、理念融合和工作人员个体特征之间是否存在复杂的组合关系，也是需要进一步开拓的研究空间。

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Organizational Performance of County-level Cultural and Tourism Departments in the Context of Institutional Reform from the Perspective of Organizational Culture Identity

CUI Fengjun1， CHEN Guodong2， DONG Xuewang1，2， XU Ningning1，2， ZHAO Lili1，2

（1. Institute of Culture and Tourism， Taizhou University，  Taizhou 318000， China;

2. School of Business， Taizhou University，  Taizhou 318000， China）

Abstract： Analyzing the practical aspects of reforming China’s cultural and tourism institutions over the past 3 years and identifying the internal mechanisms of government-led promotion of integrated development of culture and tourism are vital toward guiding the development and transformation of basic cultural and tourism institutions. The present study undertook individual interviews and a questionnaire survey of staff working in the cultural and tourism departments of counties （cities and districts）; it applied regression analysis and bootstrap methods to investigate the relationships among functional integration， concept integration， and organizational performance as well as examine the moderating role of individual characteristics. We found that after institutional reform， those cultural and tourism departments achieved remarkable results in terms of functional integration and concept integration： in that way， the departments were able to make substantial improvements in organizational performance. The important role of concept integration among staff in cultural and tourism institutions was clearly evident; functional integration was able to achieve a notable enhancement in organizational performance through concept integration among those staff. With cultural and tourism integration， it is necessary to emphasize the individual characteristics of the staff involved; senior staff can help adjust the influence of concept integration （produced by functional integration） on organizational performance. With functional integration of culture and tourism， it is easier to promote concept integration among staff at cultural institutions and improve their organizational performance through concept integration.

Keywords： reform of cultural and tourism institutions; functional integration; concept integration; organizational and cultural identification; organizational performance

[責任编辑：吴巧红;责任校对：宋志伟]

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