程序前置：督促程序与诉讼程序衔接的现状审视与路径选择

翟海英 蒋利龙

（1.牡丹江师范学院法学院；2.牡丹江市中级人民法院 黑龙江牡丹江 157011）

一、现状考察：督促程序与诉讼程序衔接的实践困境

（一）督促程序使用率低，程序空置率高。因司法资源具有有限性，故人民法院应当根据当事人不同需求建立由非诉程序、小额诉讼程序、调解程序、简易程序、普通程序组成的多元化解纠纷体系。督促程序与诉讼程序相比，其周期短、诉讼费用低、程序简约，能够适用个案灵活性要求。但在司法实践中却恰恰相反，督促程序适用情况不尽理想，使用率低。

（二）债务人异议率高，支付令生效率低。民事诉讼法第二百一十七条规定了人民法院需要审查债务人提出的异议，但未规定审查的方式和内容。司法实践中人民法院往往采取形式审查方式，这也是学术界对司法实务界一直诟病的，即人民法院未合理限制债务人异议权，致使债务人提出的异议即使是无理的也能轻而易举地使支付令失去效力。[1]（P45）因债务人毫无顾忌地运用异议权，致使督促程序被终结的比例非常高。

（三）督促程序转入诉讼程序率低，债权人权益实现率低。债权人可以根据自身需求，或选择督促程序，或选择诉讼程序保护自己的合法权益，这种选择实质上是一种预期利益的选择。[2]（P90）当督促程序终结时，债权人的权益并没有实现。民事诉讼法设置督促程序转入诉讼程序的目的是减少债权人因重复起诉而需要再次提交起诉状、证据等材料的负担，同时法院也不用重复立案。这也是诉讼经济原则的体现。[3]（P35）此举可以减少债权人诉累，最大限度保障债权人的合法权益。然而，在司法实践中督促程序转入诉讼程序的比例非常低。督促程序转入诉讼程序率低，导致债权人合法权益没有得到及时、有效的保护。

二、追根溯源：督促程序与诉讼程序衔接不畅的原因

在司法实践中，多种因素叠加导致督促程序与诉讼程序衔接不畅。

（一）申请审查标准过高。人民法院像审理诉讼程序一样要求债权人准备诉讼请求、事实理由和证据，并对债权债务合法性进行审查。这种审查方式不再属于形式审查，而是迈进了实质审查的范畴，不能体现督促程序高效、便捷的特点。[4]（P232）人民法院对债权人申请审查标准过高，直接影响其申请支付令的积极性，降低对督促程序的认同感，致使债权人更加偏好利用诉讼程序解决纠纷，让督促程序的功能难以实现。

（二）异议审查标准异化。2012年民事诉讼法规定了人民法院需要审查债务人的异议，但未规定审查的方式和标准。在司法实践中法官普遍采取形式审查方式，未考虑异议的“对抗性”，致使债务人滥用异议权。债权人千辛万苦申请支付令成功后，债务人仅仅是动动嘴皮子，就让债权人辛苦的付出毁之一旦，大家就又重头再来，[5]（P65）致使债权人支出增加，解决纠纷周期过长，严重影响了督促程序使用率。

（三）诉前保全的排除致使债权人望而却步。民事诉讼法司法解释规定督促程序不适用诉前保全程序。但诉前保全程序恰恰是保护债权人合法权益的必要途径，毕竟不心甘情愿偿还债务是大部分债务人的“心态”。有些债务人在债权人申请支付令后，恶意提出异议，拖延时间，转移财产，致使债权人的合法权益不能及时变现，而债务人却没有任何损失，反而可能“获益”。诉前保全程序的缺失让债权人申请支付令时“打草惊蛇”，成为债务人转移财产的“报警器”，使得债权人申请支付令动因下降。[6]（P35）

三、理性思辨：督促程序与诉讼程序衔接的理论探析

督促程序作为一种非诉程序，是一种自动判断机制，是繁多的纠纷通往诉讼程序的过滤阀，进而探究其在现代化诉讼服务体系中的功能再造。

（一）概念内涵：督促程序系一种自动判断机制。督促程序不仅简化了程序，而且让诉讼程序对当事人请求的判断机制得到了改变。当债权人提出督促申请，债务人收到支付令时，程序上赋予债务人异议权。债务人是否提出异议，决定支付令是否生效。这种通过程序本身来判断而达到债权人请求的机制，是督促程序的自动判断机制。督促程序理想运转的前提是债务人理性运用异议权，但司法实践中债务人存在滥用异议权的情况。这种滥用的后果却由债权人买单。[7]（P98）通过逆向思考，只有对滥用异议权给予必要的惩罚措施，才能保证督促程序的有效运行。

（二）功能外延：督促程序系诉讼程序的过滤阀。督促程序的分流功能，使其具有过滤阀的作用。

1.根据证据先行理念，人民法院可以从原告单方所示证据以及有效的询问初步判断争议大小，进而在立案时对案件进行分流，达到过滤功能。

2.调解是我国司法实践成功的亮点。最高法院倡导调解先行理念，建立调解前置机制，在诉前通过委派第三方调解，以司法确认的程序对调解协议予以确认，赋予诉前调解非诉属性。在诉中，通过委托第三方或法院组织调解，以调解书达到止息功能，具有诉讼属性。而督促程序作为非诉程序，是诉讼程序的试探性程序，也可以借鉴诉前调解的成功经验，建立督促前置程序。

3.通过我国与德国督促程序使用率及生效率的对比来看，德国督促程序数量接近诉讼程序数量，督促程序的生效率在90%左右。督促程序发挥了强大的过滤阀功能。这得益于督促程序与诉讼程序衔接制度保障了债权人程序选择权，并赋予督促程序“催讨”特性。

（三）价值考量：督促程序系司法的现实需求。案件管理需要对案件进行分流。案件管理符合诉讼经济原理，人民法院通过案件管理可以让审判资源得到合理配置，让债权人降低成本支出，对案件进行有效分流，预防案件出现拥堵，提升诉讼效率和诉讼品质。现代化诉讼服务体系需要对案件进行分流。人民法院需要以当事人多元化的需求为导向，建设一站式多元解纷机制，为群众提供多途径、多层次、多种类的纠纷解决方式，[8]（P34）实现便捷、高效、低成本解决纠纷的目标。

四、路径选择：督促程序与诉讼程序衔接的模式重构

为了提升督促程序使用率，化解社会矛盾，实现案件分流，缓解审判压力，应对督促程序与诉讼程序衔接流程进行完善和细化。

（一）督促立案前置程序。督促立案前置程序将诉讼作为解决纠纷的最终手段，鼓励债权人通过督促程序解决纠纷，进而实现人民法院对案件的有效管理。督促立案前置程序仅能适用于基层人民法院，且适用范围必须符合法律有关规定。当债权人到人民法院就金钱给付、有价证券纠纷起诉时，人民法院要向债权人释明，适用督促程序的益处，实现债权人对督促程序的法律认同，让债权人签署督促程序告知书，赋予债权人考虑期，并告知其以书面明示的方式，可以终止督促立案前置程序。期满后，如果债权人同意或者未以书面方式拒绝启动督促程序，则人民法院启动督促程序。同时，当事人可以约定设置督促立案前置程序，将通过诉讼解决纠纷排除在外。当事人依据协议向人民法院申请支付令，人民法院应当启动督促程序。

（二）对申请审查采取形式与材料相结合的方式。督促程序是一种自动判断机制，支付令生效与否取决于债务人是否提出异议以及异议的内容。为此，人民法院受理支付令时，对债权人的申请审查标准应当降低，并根据支付令受理条件、成立条件适用不同的审查标准。对支付令受理条件，因其是程序性事项，属于人民法院法定审查范畴，人民法院应当要求债权人提供书面证据证明其申请符合受理条件。对债权人申请是否符合支付令成立条件，应当采取形式审查与材料审查并行的方式进行，债权人提供书面材料能够证明符合支付令成立即可，人民法院无需对当事人权利义务关系进行实质性审查，而是将对抗的权利交由债务人行使，让债务人通过行使异议权的方式对债权债务是否成立进行判断。

（三）申请人可以申请诉前保全。诉前保全与督促程序并不冲突，反而有助提升督促程序使用率，故建议对督促程序不适用诉前保全的规定进行修改，让督促程序与诉前保全制度并行。当债权人向法院申请支付令的时候，可以一并向法院申请诉前保全。但债权人应当向人民法院提供担保。如果债务人提出异议，经人民法院审查异议成立，督促程序终结，但债权人不同意转入诉讼程序的，应当赔偿因错误申请诉前保全而造成债务人的损失。另外，人民法院要加大宣传力度，告知当事人可以通过诉前保全，让债权人的权益以最有效率的方式实现。

（四）对异议审查采取形式与材料相结合的方式。债务人滥用异议权，是导致督促程序使用率低的重要原因。遏制债务人滥用异议权已经成为法律界的共识。为此，我们应该改变以往的形式审查方式，提高异议审查的标准。因债务人行使异议权，必须形成“对抗”效力，故人民法院对异议审查的核心应是实体性争议是否存在。故人民法院审查异议时，应要求债务人提供书面材料证明其主张。当然，法院对债务人的书面异议仍然需在收到书面异议后5日内对其提供的证据进行形式审查，并不进行实质审查。

（五）申请费折抵诉讼费用。为了减少债权人诉讼成本，落实诉讼经济原则，避免债权人重复缴费，当督促程序转入诉讼程序后，人民法院应将原告在督促程序中交纳的申请费进行折抵，不足的部分让债权人限期交纳。当法院判决时，如果法院全部支持债权人诉讼请求，则由债务人承担诉讼费用。如果法院部分支持债权人诉讼请求，则由债权人、债务人按照比例负担诉讼费用。如果法院驳回债权人诉讼请求，则由债权人负担诉讼费用。

结语

督促程序作为简便、快捷的非诉程序，关系债权人合法权益保护，关系社会经济发展。为此，提升督促程序的使用率，健全督促程序配套机制具有紧迫性和必要性。本文不揣冒昧地提出督促立案前置程序，对完善督促程序与诉讼程序的衔接提出构想，最终如何实现债权人利益保护、提升督促程序使用率还需要不断进行探索。