共享经济时代事业单位用工形式问题研究

■王岩

（汾阳市宣传事业发展中心，山西 汾阳 032200）

一、研究背景及意义

（一）研究背景

早在2013年地方政府职能和机构改革工作会上，李克强总理指出要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增[1]。在2018年行政体制改革的基础上，2021年如火如荼地开展了事业单位机构改革，对机构职能、人员编制、隶属关系等进行再整合再优化，这是在推进国家治理体系和治理能力现代化的基础上进行的又一轮改革，一方面简政放权，上级单位权限不断下放到下级，另一方面政府部门职能重新整合，职责权限不断增加，工作任务不断增多，对事业单位用工也提出了更新更高更专业的要求。

共享经济指的是资源拥有者以有偿让渡方式提供资源，并从中获取一定收益，通过资源分享使社会资源得到最佳利用，满足多方需求，从而实现更大价值的经济模式[2]。随着网络信息发展，大数据技术得到广泛应用，社会资源得到优化重组。共享经济时代下，社会用工形式更加灵活多样，除传统的编制用工模式外，灵活多样的用工方式丰富了事业单位的人员结构。巧妙地运用编外用工，对提升单位工作效率、解决社会就业、激发体制内工作人员工作主动性和担当精神有积极的推动作用。

本研究以F市X系统事业单位人员作为主要研究对象，该系统人员构成分为行政人员、参照公务员管理的事业人员、事业人员、编外人员四类。其中，编外人员包含：临时工、公益性岗位人员、政府购买服务基层岗位人员、大学生见习岗位人员、劳务派遣岗位人员、其他灵活用工形式。由于选派到村（社区）任职的大学毕业生、“三支一扶”岗位等在考核期满考核合格后会纳入事业编制内，且基层单位存在借用其他部门编内人员工作的现象，故这几类人员不属于编外人员，本研究仅就编外及灵活就业人员开展。

（二）研究意义

1.通过研究可促进机关工作新发展。当前机关事业单位人事管理仍然以编制内人员为主，对公益性岗位人员、大学生见习岗位人员、政府购买服务基层岗位人员等编外人员在制度执行、奖惩、工作分配等方面的管理参照体制内人员管理，在绩效考核、薪酬管理、员工培训开发等方面则有“双标”嫌疑，使得编外员工出现“不公平”想法；通过互联网等第三方平台，充分利用灵活用工模式，可以有效地解决在共享经济时代下诸如资产采购等专业性的非核心业务工作，特别是在新冠肺炎疫情爆发后，通过灵活的编外用工，有效地将事业单位工作细化、量化、专业化，这无疑是当前面对激烈的竞争环境和技术变革时所采取的最有效人力资源战略之一。

2.通过分层管理可分类解决固有难题。按照“同心圆”理论，从中心到边缘依次是行政编人员—事业编人员—编外人人员[3]，机关单位中从事关键性工作的员工基本是体制内在编人员，相对简单和替代性高的工作由外围员工开展。根据共享经济时代发展的要求，进一步创新管理理念，灵活地对编外人员进行人力资源管理，特别是在绩效考核、薪酬及奖惩、员工关系管理和开发等方面，让编外人员感到“公平和有归属感”，助推机关事业单位人力资源管理工作的发展和飞跃。

二、当前事业单位各类人员现状

（一）从事工作角度

从所从事工作角度看，X系统内的大多数事业单位隶属于行政单位，目前大部分编内及编外人员从事组织人事（人力资源）、法务、财务、物流、采购等基础性标准化工作及行政事务性具体工作。

在国外，除全职、固定工作以外的职业模式统称为非标准工作协议，包括兼职工人、季节性工作人员、随叫随到（call on）人员及临时帮助机构人员，“以市场为导向、以能力为本位、以契约为保证、以绩效为依据”的人事行政理念得到大力倡导[4]。在国内，事业单位在对本身是否需要使用编外等灵活用工进行分析研判时，着重将岗位替代率和上岗难易程度作为关注指标：第一，在岗位替代率在33%左右时，无论从竞争机制还是管理角度，事务性工作、辅助性工作、临时性工作均可以通过采用编外人员的方式将工作进行分担；第二，编内及编外人员无法短期内熟练操作的专业性强、重复性高、量批次大或市场化率高的工作等，使用固定岗位的工作人员会增加成本、降低效率，而通过选择外包、随叫随到（callon）等更为灵活的用工形式不仅可以在有限成本内解决问题，而且可极大地提升社会的就业水平、提高机关单位的工作效率、增强工作的专业化水平，促进机关单位良性健康发展。

（二）用人单位角度

从用人单位角度看，理论上讲，事业单位用工本应是“人事财”的统一[5]，即用人单位对招聘岗位和人员有充分的自主权、对工作人员的薪酬有充分的主动权、对日常管理有充分的决定权。实际上看则是“三国鼎立”：“人权”由县级人社部门负责，体制内招聘按照省、市级对招聘的要求程序进行，编外人员招聘则是用人单位将岗位数量及招聘要求等统一上报县级人社部门，并由其具体发布公告、招聘考试、面试等；“财权”是由县级财政部门根据招聘人员类型，结合招聘文件要求及最低工资标准，定期发放；“事权”是由用人单位具体负责人员的日常管理、工作安排、绩效考核、员工培训及开发等具体事务。

由于用人单位与其他部门之间在工作方式、工作流程等方面存在差异，且人员信息的静态性使人社部门未能及时掌握员工动态，导致人员信息在衔接方面出现问题，特别是当人员出现借用等特殊情况，会导致人、财、事出现偏差，即工资是在借出单位领取，人员在借出单位考核，但具体工作及管理由借入单位负责，出现原单位由于管理权限转移而无法进行综合管理考核，现单位在日常管理方面缺乏有效的监管及奖惩手段而在管理人员方面捉襟见肘的窘局，这不仅影响原单位对工作人员实际情况的掌握，而且使工作人员进入管理灰色地带，对用人单位、员工个人带来负面影响。

（三）劳动者个人角度

从劳动者个人角度和从基本情况看，F市位于山西省中部地区，州府文化底蕴深厚，除政策引导“4050”困难人员就业外，大学毕业生回乡择业的首选是考录入编进入工作岗位。通过大学生见习岗位、公益性岗位等方式提前进入单位适应工作，且在工作量既定的情况下，机关工作收入固定、竞争压力小、社会地位高，故编外就业是不少毕业生临时就业的第一选择。根据2018年以来该市新从业高校毕业生进入本系统工作情况，初始学历在专科及以下的占比为56.8%，本科占比为43.2%；由于男性对薪金要求较高，但编外人员一般工资收入较低，故男女比例大致为1:2，女性占比相对较大。对于外包性质的工作，根据不同专业具体问题具体分析，由不同的专业人士开展，且秉持着“花钱养事不养人”的理念，故对此类人员个人情况不作研究分析。

（四）心理角度

从心理角度看，机关在编职工工作差别明显：“老员工”工作分工少、责任轻，有“得过且过”思想；“年轻人”通过考录进入，工作量大、任务多、责任重。公益性岗位、大学生见习岗位、政府购买服务基层岗位、临时性聘任岗位等岗位工作人员在实际待遇、晋升机会、社会地位等方面与在编人员差距明显，根据公平理论，通过投入产出比、投入自比与投入他比、产出自比与产出他比，认为自己是处在“同心圆”外围，从事的工作是临时性、辅助性和随机性工作，从而有“消极怠工”倾向[6]。相较于编制内、外岗位，劳务派遣或购买服务等更为灵活的就业岗位，具有工作专业程度高、岗位刚性约束小、考核方式灵活、薪酬水平多样等优势，越来越受到年轻人的青睐，既解决了就业难题，又有效地弥补了“机关工作约束太强”的难题，做到“有位有人为”，保证机关工作顺利开展，劳动者个人内心满意度、工作忠诚度、工作积极性均进一步提高。

(五）工作形式角度

从工作形式角度看，互联网迅速发展，在机关工作的传统方式上，劳动者更容易接受“单位—平台—个人”的灵活工作形式[7]。区别于以往传统的劳动关系、雇佣关系，以购买服务为主要方式的“特殊”用工越来越受到机关单位的青睐。如以机关财务工作为例，依托特定工作平台，用人单位“购买”专业人士的劳务，以较高的效率、较低的成本、更灵活的形式开展工作；财务人员可以通过特定平台提供劳务，进而在有限的时间内提供更多劳务输出，提高收入水平、激发其工作积极性。

由此可见，在本辖区，通过考录进入机关事业依然是大学毕业生选择工作的主流；在年龄、学历、工作经验等多重条件的限制下，编外就业成了城镇困难人员及未就业毕业生暂时获得就业机会的重要选择；由于新时代新思想的不断渗透，在工作中更渴望能体现自我价值、自由灵活的工作，而不仅限于“入编”，诸如购买服务、劳务外包等更为灵活的就业形式吸纳了一部分有技术、懂专业的人员进入劳动大军，促进本地共享经济的高质量发展。

三、存在的问题

（一）劳动关系属性削弱，相关法律依据欠缺

与当前编内事业人员与用人单位签订聘用合同不同，编外人员诸如公益性岗位、大学生见习岗位工作人员与县级人社部门签订劳动合同，单位临时工原则上与用人单位签订劳动合同。由于县级单位对有关人事制度刚性执行要求不严，导致合同签订率持续走低。购买服务等更为灵活的就业则是由所在单位对职工进行招聘、入职、培训、考核，机关事业单位仅仅是因既定工作购买服务，管理、组织、监督、考核等方面均与在编人员有所区别。由于购买服务的时间弹性大、工作地点相对不固定、薪酬不归口单位管理等特性，与事业单位的劳动关系属性被削弱了，用工关系的判定也更加困难，机关事业单位的灵活用工削弱了劳动法律法规相关的经济从属性、人事从属性，由此可能会出现一些新型的灵活用工形式找不到相关的法律依据的情况，劳动者权利得不到保障[8]。

（二）“人事”矛盾突出，人员能岗匹配度偏低

2021年是F市事业单位改革年，通过更名、撤并、整合、转企等方式，对全市进行了整体重塑性的事业单位改革，共精简机构60%、精简编制45%。改革后，除公立医院和学校外，目前F市共有机关事业单位83个。由于机关单位工作职能不断扩大，工作职责不断扩展，致使机关单位用人量大，但改革后机关事业单位“精兵简政”、人员“只减不增”，疫情后就业压力逐渐增大，“事多人少”的矛盾愈发突出，除政府统一组织的人员聘用外，对体制外更为灵活的用工需求不断增加。

以企业用工为例，有数据显示，有43.2%的公司企业对灵活用工人员的专业素质表示忧虑，公司在对灵活用工的综评中能岗匹配的满意度仅有7.6%[9]。事业单位人员能岗匹配度亦是如此。以购买服务为例，机关单位对本单位工作人员基本情况不熟悉，人员专业与用工需求有差距，导致工作效率低下，出现既定时间完不成既定任务的情况。同时存在购买服务工作人员对所从事的工作适应性匹配度不高的问题，在工作中无法适应机关事业单位要求的工作，灵活用工模式的积极作用大打折扣。

（三）人力资源管理模式僵化

在共享经济时代，编内聘用合同关系比较稳定，对包含编外人员在内的机关工作人员按照传统人事管理模式开展人力资源管理，其管理模式相对僵化，人力资源管理专业性差、管理成本高，对岗位设置职责与实际工作界定不明。以编外人员为例，虽设置为辅助性临时岗位，但实际工作中多数编外人员参照“核心人员”管理，从事专业技术甚至管理岗位，人员混杂导致难以适应现代机关管理的新要求，出现“对工作疲于应付”的现象。同时，用人单位对灵活就业者的劳务观念发生了深刻变化，对其人力资源管理趋近于“放管”，即完成任务即可，对工作时间要求、工作标准界定等不作规定或规定不合理。

（四）人员考核流于形式

相较于企业而言，机关事业单位负责人本身存在着“老好人”思想。对在编人员的考核方式大多数是以清单的形式进行，分列项目基本是优秀、称职、基本称职等宽泛的标准，考核细则制定不明确，缺乏优胜劣汰的竞争意识；由于编外人员招聘一般是由县级政府统筹组织，人社部门具体实施，招聘流程长、成本高，故对于编外人员的考核基本合格以上，确保工作人员不流失；对于劳务外包等类型的人员，主要采用不以工作结果为导向的考核标准，由于机关事业单位大多为公益性质，对财务要求并非以“精打细算”为第一要务，故对此类的工作考核遵循的标准是“若无错即是好”，工作效率低、“性价比”不高。

（五）编外人员成长及晋升空间受到限制

首先，培训机会少。相比编内人员，编外人员身份特殊，参加上级部门或专业培训机构提供的正式培训机会微乎其微，仅限于能够参加用人单位或县级政府部门自行组织的培训，无法有效提升个人专业素养及综合素质。其次，经历无帮助。区别于大学生村官、“三支一扶”、大学毕业生进入（社区）工作等工作岗位人员，大学生见习岗位、公益性岗位等岗位编外人员工作经历无法为身份转变提供帮助，且该类人员受到劳动合同的限制，在合同到期后会选择终止劳动合同，若要成为在编人员进入体制内工作，只能与社会普通人员一同参加考试，编外工作经历无实际助力。最后，晋升无机会。机关事业单位的职务晋升、职称评聘只针对编内人员，编外人员无职务序列，且编制部门与组织部门对编外人员工作中的任职情况不予承认，最后还是“竹篮打水一场空”。

四、解决的对策

（一）“一蓝图”绘就，进一步加强对机关事业单位用工的研判和管理

应针对不同用工形式进行滴灌式分析研判。对公益性岗位、大学生见习岗位等岗位编外员工，要坚持临时性、辅助性、替代性的“三性”原则；要依法及时足额支付报酬、社会保险，在规避用工风险同时促进用工关系和谐稳定；要做到严管厚爱、管理与指导相结合，着重就塑造良好的职业道德、提高职业认同感、提升专业素质等方面进行教育，促进编外工作人员对岗位、职业、行业的归属感和责任感。对临时性聘用岗位员工，要进一步规范用工制度，严格执行工作任务及劳动报酬标准、工资支付周期，避免因管理不当带来的不必要隐患。拓展建立“志愿者+服务外包”的新型用工机制，将既定工作进行拆分，发挥和调动灵活就业者的工作主动性、能动性和积极性[10]，以更为灵活的考核方式、激励手段、员工关系管理对该类型员工进行管理，力争做到一人一事、公平合理、良性发展。

（二）“一揽子”统筹，进一步健全事业单位的用工制度

在做好对编内人员人事管理的同时，加强其他形式用工制度建设，落实与编外人员，特别是临时性聘任工作人员的劳动合同关系，对购买服务等更加灵活的用工方式进行制度规范、制度安排，在开展工作时做到制度先行，使灵活用工管理有章可依；配齐人力资源管理团队，统筹协调事业单位与人社部门有关公益性、大学生见习等编外岗位合同签订、社保缴纳、保险办理等事宜，保障该类员工的基本权利；用人单位积极与人社、财政、编制等部门探索新型人员使用方式及新型人力资源管理制度建设，充分运用互联网平台促进新型用工、新型就业的发展，助推共享经济时代之下用工模式创新发展的稳步向前，真正实现“靠制度管理、用机制管事”的人力资源管理新常态。

（三）“一张纸”管理，进一步从严管理并完善单位与个人的合同关系

机关事业单位与个人应基于业务认真履行各种合同书的签订和执行工作：事业人员按照要求格式签订聘用合同书，明确聘用专业、年限、工作任务及要求；公益性岗位或见习岗位等岗位编外人员与用人单位或人社部门签订劳动合同书，对工作目标、考核标准、待遇保障等进行说明；通过第三方平台取得的购买劳务的工作者应与用人单位就工作事项、任务标准、完成时限、资金结算等形成具体化的合同文书，增强其可操作性。进一步规范双方责任，施行合同备案制，将各类合同交由主管部门备案，防止出现纠纷，实现“责任共担、荣誉共享”，在公平基础上开展各类工作，促进共享经济下人力资源管理进一步发展。

（四）“一体化”推进，进一步完善日常监督管理和业务培训力度

公平理论认为，管理者要在雇员抱怨之前，向雇员明确什么样的投入能得到组织的回报，同时始终如一奖惩，并进行详细说明、建立期望，防止雇员不切实际的评估。结合本行业本单位本部门具体实际，围绕“德、能、勤、绩”，对编内、编外人员进行分类别、分等级考核，发挥考核在日常监督管理中的正向激励作用，通过物质奖励和精神激励双重模式，奖优惩劣、奖勤罚懒，解决“老人”“懒人”问题，让机关事业单位不再是“赚钱的养老院”。

针对当前新冠肺炎疫情的实际影响，在无法进行常规线下培训的前提下，一方面加大线上培训的频次和人次，对涉及业务工作的，所有工作人员均可以参与培训，而不拘泥于体制内人员，力争达到人人可培训的实际效果。另一方面采用“结对子”双向培训的方式，机关事业单位工作人员结合自身工作实际，对购买服务的员工针对性开展培训；在专业性强的领域内，专业人员可以在开展工作中对事业单位普通员工进行培训。此外，在当前无纸办公的时代，财务、采购等工作大多是运用特定系统，通过互联网在“云平台”完成工作，通过对此类人员的培训和监管，有助于事业单位工作有序开展，最大限度提升工作效率，促进各项工作正常运行。

（五）“一盘棋”联动，进一步加快数字化人力资源管理的技术运用

当前事业单位工作中，“精兵简政”的思想渗透在机构改革、人员配置、工作设置等各个方面，现阶段财务、采购、法务等专业性强的工作已经通过“灵活用工”的形式在机关事业单位“落地开花”，在该类人员获得工作机会、得到工作收益的同时，促进灵活用工模式在传统事业单位得以提升和升华。加强“互联网+”人力资源管理应用平台建设[11]，根据“按需设置”的思路，结合AI智能，乘着大数据的东风，将AI智能与灵活用工进行有效结合，建立事业单位人力资源管理平台，充实人才数据库，将F市各系统的用人需求、用人标准、职位要求等纳入数据库，人社部门将本辖区内具有各类专业技术的待就业人才同步录入，实现求职者与用人单位的有效结合，保障人才供给，搭建起良好的沟通桥梁。

通过对当下机关事业单位各类用工形式人员的现状分析、问题研究，从事业单位用人角度出发，综合考虑个人实际、社会发展等方面，结合投入产出、就业、培训、人员配比等，发现需要创新用工方式来适应共享经济时代的飞速发展。而更为灵活的用工形式和工作方式，或会成为未来的主流，大部分的工作岗位将会变得更为机动和高效、富含创造性，进而促进社会资源有效整合，推动共享经济高质量发展，为本地人力资源工作作出积极的贡献。