以工代赈制度的功能演变及适用问题

朱雅婷

(中南大学 法学院,长沙 410083)

为了应对新冠肺炎疫情带来的经济与就业危机，强化稳就业举措成为当前重要的工作任务。以工代赈因其在促进就业增收方面具有显著效果而得到充分重视和运用。

截至2020年3月，国家发改委已经分批下达2020年以工代赈资金56亿元，帮助受新冠肺炎疫情影响无法外出的贫困劳动力就近参与工程建设，减轻疫情对就业增收的影响[1]；2020年4月21日国务院常务会议指出，要扩大以工代赈投资建设领域和实施范围，提高劳务报酬比例，拓展公益岗位等就业机会；同年5月，李克强总理在《政府工作报告》中提出“稳就业保民生”的目标，强调进一步扩大以工代赈的实施规模。

回顾以工代赈的应用历史，可以发现以工代赈的主要功能经历了从灾害救助、扶贫到就业促进以缓解就业危机的动态发展过程，表现出社会救助和就业促进的双重特征。但是，现阶段的以工代赈是由国家组织当地贫困农民参加工程建设，使其获得劳务报酬，直接增加收入的一项农村扶贫政策。直接将其作为就业促进措施而实施在适用中会存在一些问题，需要从以工代赈的制度内涵和运行机制进行分析和论证。

1 以工代赈制度的功能演变

1.1 灾害救助：以工代赈的基本功能

以工代赈，简称“工赈”，历史上又称“寓赈于工”“寓工于赈”，通常是指在灾荒之时或者灾后重建中，由官府或者民间私人富户借助兴修社会公共工程或者私人性质的土木建设工程招募灾民，并给予其劳动报酬，即钱粮等物资的有偿赈济方式[2]。在我国历史上，以工代赈是重要的救灾举措，与钱粮赈济相辅相成，构成各朝代救荒理政的主要内容。与钱粮赈济相比，以工代赈是一种积极主动的救灾措施，具有帮助政府在灾荒救济中节省财政开支、防止荒年流民盗贼多发、促进基础设施建设的多重作用。

历代救荒实践中，以工代赈的方法得到频繁采用。北宋熙宁六年(1073年)朝廷首次以诏令的形式规定以工代赈为救济灾荒的必要措施，饬令地方官吏推行。当时以工代赈主要采取修建农田水利、疏散河道、修筑城墙道路等方式。至清代，以工代赈逐渐制度化，雍正时期确立了工赈费用从正项钱粮中开支的重要原则，明确了以工代赈的资金来源。乾隆时期，要求地方官员对辖地需要兴修的工程进行调查，区分轻重缓急，规划工赈项目，造册备案，以备发生灾荒之时能及时有序地开展工赈救灾[3]。此举标志着以工代赈制度的正式确立。

新中国成立后，在1950年举行的中央救灾委员会成立大会上，制定了“生产自救、节约渡荒、群众互助、以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾工作方针[4]，以工代赈作为基本救灾方法被广泛采用，兴修了一批防洪、排涝、灌溉、发电等工程设施，在救灾的同时促进了生产，提高了防灾能力。

1.2 以工代赈的反贫困功能

由于以工代赈具有积极救助的特征，除了自然灾害救助外，这一制度也逐渐在其他救助领域得到运用。随着国家扶贫战略的深入实施，以工代赈制度在反贫困领域日益发挥出重要作用。这一阶段，以工代赈的制度内涵得到了新发展，成为法定的扶贫措施。根据《国家以工代赈管理办法》的规定，以工代赈是政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策[5-6]。在明确以工代赈基本内涵的基础之上，还建立了以工代赈的相关配套制度，包括计划管理制度、项目管理制度、资金管理制度、监督检查机制、组织管理制度等，从而确保以工代赈制度的良好运行。

建国初期，为缓解城市贫困问题，劳动部颁布了《救济失业工人暂行办法》，采用以工代赈、生产自救、转业训练、帮助回乡生产以及发放救济金等办法，帮助失业工人就业，减轻其生活困难。1950年7月至1953年底，各地以工代赈达280万人次[7]。二十世纪八十年代初，国家开始实施专项扶贫工作，通过以工代赈，把区域性的基础设施建设与改变农民的生产生活条件结合起来。在这一阶段，以工代赈的应用范围更加广泛，在整合农村剩余劳动力资源、增加贫困地区基础设施建设等方面起到了综合性的扶贫功效[8]。

1986年开始，我国实施开发式扶贫战略，多次实施大规模的以工代赈项目。1990年国务院发布《关于1990年至1992年用工业品以工代赈的安排意见》，将15亿元工业品用于支付工赈工程建设工人的劳动报酬[9]；“八五”期间，国家每年投入10亿公斤粮食或者等价工业品用于在贫困地区开展以工代赈项目[10]；1991至1994年，国家每年投入1亿元，用于帮助边远地区的国营农牧场进行以工代赈。作为中央扶贫资金投资结构的重要组成部分，1986年至1996年的10年期间，以工代赈资金的比重从15.38%上升至37.04%，这一时期，促进贫困地区基础设施建设成为以工代赈的主要运行模式。作为开发式扶贫政策工具，此时的以工代赈制度，兼具建设和救助的双重功效，体现出“在低收入水平下以公共支持措施提供社会保障的传统”[11]。

2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》把以工代赈列入专项扶贫的政策措施[12]，以此帮助贫困地区改善耕地质量，加强基础设施建设，增强抵御自然灾害的能力，夯实贫困地区的经济发展基础。2014年，《以工代赈管理办法》重新修订，要求创新以工代赈的项目、资金和组织管理，以适应新形势下农村扶贫工作的要求。2016年国家发改委又颁布《全国“十三五”以工代赈工作方案》，将基本农田建设、农田水利建设、乡村道路建设、小流域治理、片区综合开发、草场建设和村容村貌整治作为以工代赈工作的重点，推动以工代赈由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，积极探索“以工代赈资产变股权、贫困户变股民”的资产收益扶贫新模式。2020年11月，发改委等九部门发布《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》，要求在农村生产生活、交通、水利基础设施以及文化旅游基础设施、林业草原基础设施建设领域积极推广以工代赈，实现乡村生产生活条件改善，在巩固脱贫攻坚成果中发挥重要作用。

1.3 以工代赈的就业促进功能

新冠肺炎疫情期间，以工代赈又开始发挥其在促进就业方面的功能。截至2020年3月，国家发改委分批下发2020年以工代赈资金56亿元，预计吸收约30万受新冠肺炎疫情影响无法外出的劳动力就近参与工程建设。2020年5月，李克强总理在《政府工作报告》中强调“优先稳就业保民生”，提出“拓展农民就业增收渠道”“扩大以工代赈规模”。

为深入贯彻落实中央关于“统筹推进疫情防控和经济社会发展”和“稳就业”的要求，西藏自治区专门出台《关于应对新冠肺炎疫情加快农牧民转移就业促进农牧民增收的实施方案》，将以工代赈、以工代训作为推进农牧民转移就业的重要措施。贵州、山西、甘肃、重庆等省市都发布了推广以工代赈促进就业增收的相关通知，要求最大限度地吸纳因疫情影响无法外出务工的贫困劳动力就业。明确推广以工代赈具有两大重要意义：一是减轻疫情对于就业的影响，组织受疫情影响无法外出就业的贫困群众参与以工代赈工程建设，提高工资性收入；二是扶持重点群体，助力脱贫攻坚决战完胜。

自疫情发生以来，通过实施以工代赈，提供了更多的就近就业岗位，广泛组织受疫情影响无法外出就业的贫困群众参与工程建设，并及时足额发放劳务报酬，提高贫困群众工资性收入水平，切实减轻疫情对就业增收的负面影响。

目前，以工代赈尚未被法律明确规定为专门的就业促进措施，但是通过中央在疫情期间强调利用以工代赈缓解就业危机以及地方各级人民政府采取的系列举措中可以看出以工代赈的制度内涵在实际运行中出现了相应的扩张，在疫情全球化带来的经济下行、就业危机的新挑战之下，其促进就业的功能得到凸显。在推进脱贫攻坚与实现稳就业的重要交汇期，以工代赈制度内涵向就业促进方向扩张符合社会实际的发展趋势。

2 以工代赈作为就业促进措施的适用及存在的问题

面对疫情全球化带来的经济与就业危机，许多专家学者建议扩大以工代赈的实施范围，开发城市以工代赈建设项目，充分发挥以工代赈促进就业的功能，缓解就业危机[13]。但是，属于农村扶贫政策、带有社会救助属性的以工代赈制度如何在就业促进领域得到有效适用，则需要从以工代赈制度的运行机制和适用范围两个方面分析论证。

2.1 以工代赈制度的运行机制和适用范围

2.1.1 以工代赈的资金来源和产出对象

以工代赈的理念是政府有责任代表社会为每一个有劳动能力和劳动意愿的公民提供就业机会。基于此，以工代赈的组织主体是国家，以工代赈的资金来自于政府的财政支出，而国家财政，具体而言，来自于全国人民的纳税，这决定了以工代赈的产出对象必须是公共物品。另一方面，在实行市场经济制度的国家，财政的主要职能就是提供公共物品。

实际上，以工代赈同时提供了基础设施和社会保障这两种类型的公共物品[14]。以工代赈的工程项目都是水利设施、道路建设、植树造林等典型的基础设施建设，属于实体性公共物品；以工代赈实施的主要目的之一就是对失业人口、贫困人口进行救济，因此，还提供了制度性的公共物品，即社会保障。

2.1.2 以工代赈的参与对象

获得基本生活保障是公民的基本人权，社会有责任为其成员提供基本的生活保障，包括对无劳动能力者的无偿救济和为有劳动能力者提供就业机会。以工代赈制度体现的正是为有劳动能力者提供就业机会的政府责任，它强调有劳动能力的公民不应该依靠国家的无偿救助生活，必须承担依靠自己的劳动换取基本生活保障的义务。

以工代赈的参与对象与社会救助的对象并不完全一致。社会救助是指国家对依靠自身努力难以满足其基本生活需求的公民给予的物质或服务帮助，救助对象包括三类：无劳动能力、无生活来源或者无法定赡养、抚养、扶养义务人的居民、贫困人口以及灾民。以工代赈在社会救助领域的实施只能面向贫困人口和灾民，对于无劳动能力者而言，“不劳而获”是他们的基本人权。

2.1.3 以工代赈的“瞄准机制”

“瞄准机制”是指政策或项目能够将扶贫资源送达至预期受援者的组织方式[15]。现阶段的以工代赈制度是为了解决区域性贫困问题而设计的，所以具有鲜明的区域性瞄准特征，将实施地区聚焦在“贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区”。以工代赈实行“低工资”制度，通过将公共项目建设的工资标准订立在与农业平均工资大致相等的基础上，筛选参与对象范围，排除劳动机会成本较高的人，将参与对象瞄准贫困人口。以工代赈的实施目的是确保参与人员获得基本收入和最低生活保障，而不是为其提供舒适的生活条件。采取“低工资”制度，将以工代赈的劳务报酬设定在与当地农民务工收入相当的水平，结合各地实际情况确定，可以过滤那些不需要救助的群体，使扶贫资源更多地流向贫困群众。

2.1.4 以工代赈的适用范围

基于以工代赈资金来源的国家财政属性和产出对象的公共物品要求，若要以工代赈作为就业促进措施在就业领域发挥作用，只能将以工代赈的适用范围限定在公共性、公益性就业岗位，即以工代赈的参与者只能参与由政府作为出资主体或通过社会筹集资金开发的，主要用于安置就业困难人员，符合社会公共利益需要的服务岗位和协助管理岗位。从以工代赈的参与对象和“低工资”制度来看，以工代赈只能作为贫困人口或者失业人口的就业促进措施，发挥出社会救助和就业促进的双重作用。

现阶段，作为一项农村扶贫政策，以工代赈的适用还是以基础设施建设为主，通过农村生产生活基础设施、农村交通、水利基础设施、文化旅游和林业草原基础设施建设为当地贫困人口提供就业机会，而就业岗位通常是短期的基础性岗位，如打配井眼、开挖渠道、铺设管道等，没有充分扩展至符合公益需要、相对具有长期性的服务型岗位和协助管理型岗位。

2.2 以工代赈作为就业促进措施适用存在的问题

以工代赈具有社会救助和就业促进的双重属性，能够起到扶贫和缓解就业危机的多重效果，切实减轻了疫情对就业造成的负面影响。但是，作为就业促进措施，以工代赈因其独特的制度内涵和运行机制，在实施过程中存在一些问题。

2.2.1 参与对象“受救助”权利保障不足

根据我国《就业促进法》规定，就业促进的权利主体主要包括失业人员以及就业困难人员，而以工代赈的参与对象是无法维持基本生活保障的需要扶持的农村贫困人口，属于“赈济对象”，表现出明显的需救助特征，但是，对于失业人员与就业困难人员而言，获得基本生活保障并不是其面临的主要问题。

针对就业促进，国家具有扩大就业、发展职业教育和培训、完善就业援助制度、保障平等就业权和提供就业服务等法定责任，旨在促进权利主体充分就业和保障公平就业，推动经济与就业发展，使公民获得有尊严的基本生活需要和发展需要。而以工代赈的实施主要是使贫困人口获得基本生活需要，获取最低生活保障，具有强烈的救助色彩。从整体的制度目标来看，以工代赈制度的实施目标在于救助贫困，而就业促进制度的实施目标在于实现充分就业。无论是参与对象的特点，还是制度属性，二者都具有明显不同。

如果将以工代赈明确为专门的就业促进措施，相较于其他的就业促进权利主体，可能会导致以工代赈参与对象接受社会救助的权利得不到充分保障，不利于社会救助制度的实施，并且模糊社会救助法和就业促进法的法律实施。

2.2.2 适用范围具有局限性

就业促进制度的目标旨在实现更高质量和更充分就业，所以其适用范围囊括所有就业领域，如劳动密集型产业、服务业、中小企业等方面的岗位。而以工代赈制度因其资金来源于国家财政，决定了产出对象必须是公共物品，所以适用范围只能限定在政府作为出资主体或通过社会筹集资金开发的，主要用于安置就业困难人员，符合社会公共利益需要的服务岗位和协助管理岗位。而且，目前以工代赈存在提供的就业岗位范围以农村扶贫基础设施建设中的基础性岗位为主，公共性岗位提供不足的问题，在实践中进一步缩小了制度本身所涵盖的适用范围。

相较于其他就业促进措施，如促进各行业自主创业、加强各个领域岗位的职业培训、完善就业服务体系等，以工代赈的适用范围过于狭窄，要将以工代赈作为专门的就业促进措施，充分发挥出扩大和促进就业的作用，则必须扩大以工代赈的适用范围。

3 推动以工代赈作为就业促进措施适用的思考

现阶段的以工代赈是指政府投资建设公共基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策，属于扶贫战略政策体系。但是以工代赈在实践中的作用已经突破了其所属的扶贫制度体系，在社会救助领域和就业促进领域产生了福利覆盖和重叠，与就业促进法律制度体系中的就业援助制度在功能上具有一致性，二者兼具社会救助和就业促进双重属性。

就业援助制度是指政府采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助[16]。2007年《就业促进法》颁布，就业援助作为就业促进的专项制度首次以法律的形式确定下来，成为就业促进法律制度中的重要部分。2014年《社会救助暂行办法》中又明确规定了就业援助的内容，将就业援助纳入社会救助法律体系之中。但是，对于就业援助制度的法律规定并不完善，表现之一就是就业援助的对象缺乏明确规定，具体范围取决于各省、自治区、直辖市的实际情况。法律在对就业援助制度进行完善的过程中，可以将以工代赈纳入就业援助的具体措施，将贫困人口列入就业援助的对象范围，既使以工代赈成为专门的就业促进措施，又丰富了就业援助法律制度的内涵，推动了我国社会保障法律体系的发展。

在扩大以工代赈的适用范围方面，首先，充分开发城市中的公共性岗位，包括社区管理岗位、社区服务岗位、社区内单位的后勤岗位，具体可以细化到社区交通执勤、市场管理、环境管理、物业管理等管理性岗位，社区安保、保洁、公用设施维护、停车场管理等服务性岗位以及门卫、收发员等后勤岗位。目前，我国城市社区服务业具有很大的就业潜力。2020年8月7日，在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良就发展社区服务以促进就业、保障农民工的基本生活等内容答记者问时提出：“社区服务业的就业空间很大，我国有14亿人口，假如按照100比1的标准规划社区服务人员队伍，社区服务业就可以创造1 400万个就业岗位。”其次，促进农村地区基础设施建设与基本公共服务提供相结合。随着经济发展，农村地区对于基本公共服务的需求也在不断增加，公益性岗位开发空间很大，加之农村地区生态保护的特别需要，在生态护林员、森林防火员等岗位方面具有较大的发展空间。在农村地区发挥好以工代赈的就业促进作用，更有利于实现基础设施建设带动公益性岗位开发，公益性岗位开发为促进就业创造前提的协同发展方式。

最后，可以参照就业援助的具体方式，对招募贫困劳动力参与工程建设或者提供基础性岗位的企业给予社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等优惠政策。以国家间接投入资金、企业组织工程建设或者提供就业岗位的方式，促进就业的同时，降低企业的生产成本，实现经济发展与就业促进互相带动，形成社会经济发展的良性循环。