检察建议的效力提升路径探索

李 娟

(北京市大兴区人民检察院 第三检察部，北京 102600)

一、检察建议的价值

2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，到中华人民共和国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。检察机关作为司法机关，在实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中，需要承担时代责任。为了更好发挥检察机关的职能，检察建议越来越多地出现在司法实践过程中。检察建议就是为了满足人民群众对新时代法治、公平的更高要求而诞生的。2020年，最高人民检察院检察长张军要求，提升检察建议质量，要做成刚性、做到刚性。

(一)检察建议的主要作用

检察建议是人民检察院依法履行法律监督职能，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。简言之，检察机关在行使公权力的过程中，通过检察建议这种参与社会治理的方式达到预防和减少犯罪的目标，实现保护合法权益的法律效果和社会效果的有效统一。检察建议是检察机关的一种表意行为，是在行使公权力时制发的法律文书，这种法律文书兼具强制性和说理性两种效力。从文义表面解释来看，检察建议本身是一种建议，是检察机关行使法律监督权所制发的一种法律文书；从监督职能来看，检察建议是检察机关参与社会治理和社会能力现代化的一种具体体现；从现有规定看，检察建议是检察机关参与社会治理、行使法律监督权的综合体现。将检察建议的特征定性为从属性、协商性、弱权力性和法律效果不确定性较为稳妥。检察建议的从属性表现为检察机关在办案过程中，有必要制发检察建议，才会制发。检察建议不是单独存在，而是依附检察机关办案的衍生物。检察建议的协商性体现在检察机关认为需要制发检察建议时，要先与被制发单位或组织沟通，示意检察机关制发检察建议的目的，争取被制发单位或组织的理解和支持后，制发检察建议。在一定程度上，检察建议的制发并非单方强制性操作。检察建议的弱权力性表现为检察建议的法律效力不同于起诉书、量刑建议书等其他法律文书，它的本质是实现社会治理，而起诉书、量刑建议书则具有强制性的法律效力，不存在被告人是否配合的情形。基于以上几点，检察建议效力的发挥必须依附于其他因素，因而其法律效果很不确定，法律效力难以得到保障。

(二)检察建议的发展历程

我国检察建议最早起源于1991年最高人民检察院颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》。该决定要求检察机关避免机械办案，它将检察建议范围扩展到贪污、贿赂、侵权、渎职及其他刑事犯罪案件，通过找寻制度、管理、思想等方面的疏漏，提出检察建议，推动有关单位堵塞漏洞、改进措施、完善制度、强化管理、提高认识，从而预防和减少犯罪[1]。1992年颁布的《最高人民检察院关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》明确提出，结合贪污贿赂犯罪案件，制发可操性的检察建议，帮助发案单位疏堵结合，完善约束机制。1995年颁布的《中华人民共和国检察官法》指出，检察建议成效显著的，应给予检察官奖励[2]。1998年强调，检察机关有提出预防犯罪的建议，实现社会治理预防的定位要求。1999年颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》中，针对刑事犯罪的违法所得，规定可以制发检察建议。2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规定》明确指出，符合本规定的检察建议条件且确有必要的，人民检察院向人民法院或者有关单位提出检察建议。2009年颁布的《检察建议工作规定(试行)》首次对检察建议作出了具体细化的规定，明确了检察建议的定义、基本原则、适用范围、制发主体等内容。之后，检察建议正式进入民事诉讼和行政诉讼的领域中。2019年颁布的《人民检察院检察建议工作规定》阐明了检察建议的概念、五种类型、异议权等内容。至此，检察建议进入快速发展时期。2021年颁布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，不仅重申检察建议是刑事、民事、行政领域的检察监督手段，还规定了被建议对象对制发检察建议的异议权救济的两种方式——书面说明情况或者提出复议。2021年颁布的《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》，细化了检察建议的制发主体、流程、异地制发、备案等十个问题。检察建议作为中国特色社会主义检察制度的特色法治产品，其演变历程也代表了人民群众对检察工作和法治需求的殷切期盼。

(三)检察建议的现实功能

理论界存在对检察建议性质的不同观点：第一种观点是权力行为说，认为检察建议是检察机关行使综合性法律监督权的行为表现；第二种观点是非权力行为说，认为检察建议不是检察机关的法定职权，而是延伸后的法律监督职权的行为表现；第三种观点是权力行为说和非权力行为说部分交叉说，该观点认为检察机关具有法律监督和社会治理两种功能。其中部分交叉说观点更为妥当，检察机关行使法律监督权，实现社会治理，进一步促进了检察权的运行，提高诉讼效率，延伸三个效果的有机统一，强化法律监督。此外，检察建议还具备纠错、完善、救济、反腐、警示等功能。

二、检察建议的法律边界

(一)检察建议的现状

司法实践中，检察建议常因制发单位不同、部门不同会导致不同的法律效果。检察建议的工作也饱受争议。对于制发主体而言，有的认为民事、行政领域才可以制发检察建议；有的认为制发检察建议是满足检察官工作业绩的一项考核指标；有的认为案多人少，制发检察建议，加重工作负担，属于多此一举；有的认为检察建议只是就案谈案，提出的建议不具有普适性。对于被制发对象而言，有的认为检察建议工作的开展，取决于其愿不愿意配合检察机关；有的认为检察建议没有约束力，缺少履行此项工作的积极性。无论是检察建议的制发主体还是被制发对象，都对检察建议工作推进存有疑虑，所以检察建议这项工作的开展要滞后于检察机关的其他工作。

(二)检察建议效力的“柔”与“刚”

目前，检察建议的相关规定还只能溯源到检察机关内部规定，即《人民检察院检察建议工作规定》。新修订的《民事诉讼法》将检察建议类型分为再审类、纠正个案违法行为类、类案类。再审类检察建议适用于个案结果有错误、违法情形，制发再审类检察建议，维护法律统一、正确实施；纠正个案违法行为类检察建议适用于有违法情形的个案行为，制发检察建议有助于及时纠偏，防止案件向错误的方向滑动；类案类检察建议主要是对重大隐患、普遍性、倾向性的违法问题，需要引起重视予以解决的纠正违法类建议，同时是对行政机关所存在的监管漏洞或者执法不规范所作出的提示，虽然尚未达到违法程度，但是基于社会治理和法律监督的宏观角度，检察机关亦有权责提出[3]。不过以上情形只适用于民事领域的检察建议，并不涵盖其他领域。《人民检察院检察建议工作规定》明确检察建议的类型包含再审型、纠正违法型、公益诉讼型、社会治理型和兜底型[4]。《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》规定了公益诉讼检察建议和社会治理检察建议在制发对象、监督事由、建议内容方面作了区分规定，纠正违法建议检察建议适用范围有四种，即法院在民行领域审判、执行中这三种违法和刑事诉讼全流程中普遍、倾向性的违法，可适用纠正违法建议检察建议。

司法办案人员在办案过程中会接触到检察建议、检察意见、纠正违法通知书、量刑建议书等不同类型的法律文书，但真正能区分检察建议和其他法律文书的人并不多。检察意见最初适用于人民检察院对决定不起诉的案件，向主管机关提出对被不起诉人给予行政处罚、行政处分等措施，与不起诉决定书一并送达有关主管机关，提出纠正意见及检察意见时适用的法律文书。后来，法律规定检察机关在减刑、假释案件、暂予监外执行案件、死刑复核案件中有权提出书面意见，即检察意见。量刑建议书是人民检察院就被告人的违法行为向人民法院提出量刑的程序性建议文书。纠正违法通知书是人民检察院在办案全过程中，纠正公安机关的侦查活动或人民法院审判活动的违法行为提出的司法文书。纠正违法建议检察建议和纠正违法通知书的相同点是对人民检察院发现公安机关、人民法院有违法行为提出纠正违法的法律文书。但法律并未规定纠正违法建议检察建议和纠正违法通知书的区别，从字面上看仅是叫法不同，实际上他们是包含还是交叉的关系，并没有界定清楚。如果二者是包含关系，那纠正违法建议检察建议是否可以理解为在民事、行政、刑事、执行等领域存在违法，但违法程度尚未达到严重程度适用的法律文书，而纠正违法通知书能否理解为经过纠正违法建议检察建议仍未得到纠正，并且严重违法才适用的法律文书。如果二者是交叉关系，则纠正违法建议检察建议和纠正违法通知书是发现公安机关、人民法院在刑事诉讼活动中有违法行为，可以选择其中一个法律文书来达到纠正违法的目的，但纠正违法建议检察建议还可以监督执行领域程度的实体违法和程序违法，这是纠正违法通知书并不涉及的部分。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第三款规定，发现被不起诉人需要给予行政处罚等措施的，人民检察院有权向单位提出检察意见并移送处理。该规定不涉及人民检察院的自由裁量权，是一项强制性的规定。量刑建议书是人民检察院对被告人可能判处的刑期提出量刑建议，仅属于程序性的文书，不涉及检察机关的自由裁量权。上述文书具有诉讼化刚性特征，检察建议书具有非刚性的倾向[5]。实践中，有的办案人将检察建议与检察意见混用，用检察建议代替其他法律文书的制发。另外，社会治理检察建议、公益诉讼检察建议的法律效力多表现为启动程序非实体性处分、强制性但非命令性。检察机关准备制发社会治理检察建议、公益诉讼检察建议时，代表社会治理检察建议，公益诉讼检察建议的程序也要被启动。非实体性是指检察机关只是将其在办案中发现被制发单位或组织有需要整改的情况，告知被制发单位或组织要及时整改，并敦促、监督整改成效，并非检察机关亲自整改[6]。社会治理检察建议、公益诉讼检察建议具有强制性效力，是因为检察机关制发检察建议后，被制发单位或组织会根据检察建议上整改期限的要求限期整改，否则将承担不良的法律后果。值得注意的是这种整改并非强制的命令性。因此，从社会治理检察建议、公益诉讼检察建议的法律效力来看，兼具“刚”性和“柔”性，只是“柔”性多于“刚”性。

三、检察建议的典型案例

2018年10月，最高人民检察院向教育部制发“一号检察建议”，目的是预防和杜绝校园性侵问题[8]。之后，最高人民检察院就规范法院公告送达方式、金融领域监管、窨井“吃人”、虚假诉讼、网络空间、寄递行业安全监管等问题陆续制发了检察建议。2022年2月，最高人民检察院就安全生产溯源治理问题向应急管理部制发了“八号检察建议”[9]。从效果上看，每份检察建议的制发，都取得了诉源治理的明显成效，充分体现了最高人民检察院积极参与社会治理的决心和勇气。

最高人民检察院向应急管理部制发“八号检察建议”，并抄送多部门。建议的具体内容包括：一是充分发挥对安全生产工作的综合监督管理职能，督促落实党中央、国务院的重要决策部署；二是预防为主，防患未然，抓好保障安全生产工作，构建生产经营企业安全生产信用体系，对失信企业实行联合惩戒；三是加大监管力度，严厉查处执法监管人员的失职渎职行为；四是督促企业履行主体责任，增强企业安全生产内生动力，构建安全生产管理体系，提升企业安全水平。

“八号检察建议”是检察机关对生产安全领域履行法律监督的具体体现，体现了检察机关对“以人民为中心、生命至上”原则的生动诠释。检察机关将监督权前移，建立企业生产安全信用体系，对失信企业给予行政处罚，起到了良好的警示作用。同时，检察机关仍保持事后监督的权力，对于造成重大责任事故的，要追究相关责任人的刑事责任，对于未造成生产安全事故的，也要追究安全生产监管部门的失职、渎职行为，切实堵住安全生产领域的隐患和漏洞，营造安全生产领域风清气正的良好氛围。“八号检察建议”既体现了检察机关的能动履职，也实现了安全生产领域的溯源治理。

“八号检察建议”的“刚性”表现在以下几方面：一是联合多部门建立企业生产安全信用体系，从交通运输、银行资金流入等多环节进行监管，对于失信企业先予以警告，对于仍不改正的，再处以罚款、停业整顿，甚至关停等处罚，让生产经营企业做到不敢触碰失信底线，更好地搭建该领域的信用体系；二是对于执法监管人员的失职渎职行为，要严肃查处追责，做到应查尽查，确保监管领域不出纰漏；三是对于被制发检察建议的生产经营企业，检察机关要及时跟踪督促，了解监督生产经营企业的整改和反馈情况，并督促企业树立履行主体责任的意识；四是最高人民检察院除了向应急管理部制发“八号检察建议”，同时还抄送多部门，这说明检察机关建立检察建议抄送机制，同时接受其他部门的监督，真正做到“内外”监督相结合。

四、检察建议的完善路径

(一)厘清概念间的法律边界

当前，《人民检察院检察建议工作规定》仅属于检察机关的内部工作规定，而非对外、公开化的法律规定，因此检察建议的类型划分、等级效力还是有所欠缺的。如果将再审型、纠正违法型、公益诉讼型、社会治理型的检察建议概念以法条形式纳入更高层级的法律层面，将再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议定性为诉讼类检察建议，社会治理检察建议定性为非诉讼类检察建议，边界就清晰了。可沿用新修订的《民事诉讼法》将再审类检察建议、纠正违法检察建议纳入刑事等领域的立法。再审检察建议适用于个案结果有错误、违法情形；纠正违法检察建议适用于个案行为有违法情形；公益诉讼检察建议适用于因行政机关违法行为或者不作为致公共利益受损害产生的法律监督；社会治理检察建议适用于管理漏洞、法制宣传不到位、制度缺位等问题引发的法律监督[10]。

最直接的协调生产方式就是成果利用型，即利用国情数据成果来进行基础地理信息数据的生产更新，或者反之。采用这种方式也可以在一定程度上提高工作效率，但从本质上看还是分别进行生产，仍然存在许多重复性工作和数据冗余。本文中融合生产方法其核心是将国情数据与基础地理信息数据进行整合，构建兼顾两者需求的生产数据库，并围绕生产数据库进行更新生产，最终成果可从生产数据库中抽取。其实现技术流程如图1。

纠正违法检察建议和纠正违法通知书的关系被认定为包含和被包含的关系：纠正违法建议检察建议可理解为在民事、行政、刑事、执行等领域存在违法，但违法程度尚未达到严重程度适用的法律文书；纠正违法通知书则理解为经过制发纠正违法建议检察建议，但仍未得到纠正，并且违法程度严重，才需要适用的法律文书。在不需要启动再审程序、纠正不严重违法行为的前提下，适用再审检察建议、纠正违法检察建议，便于检察人员对相关概念有清晰的了解，更好地做好检察工作。

另外，要严格区分检察意见和检察建议：检察意见制发的对象不包含企事业单位、社会组织；而检察建议是直接制发给行政机关、企事业单位、社会组织因存在违法行为或者不作为、管理监督存在漏洞等问题直接进行的法律监督文书。

(二)细化检察建议制发规范

一是区分不同制发流程。取消检察建议送审稿线上线下重复审批，统一实施线上审批，细化审批层级要求，对于被建议对象是国家行政机关，则该类检察建议需要严格执行部门负责人、分管检察长、法律政策研究部门、检察长四层审批流程；对于被建议对象是企事业单位、社会组织，则该类检察建议则需要由部门负责人、分管检察长、法律政策研究部门把关审批。二是配备查阅电子卷宗的权限。法律政策研究室在审核办案组制发的检察建议初稿时，建议配备查阅案件电子卷宗的权限，便于部门的工作人员切实了解案件真相，知晓案件中存在的突出问题，提出具有可操作性、有针对性的建议措施，并与办案组的检察建议初稿进行对比，完善检察建议的内容。三是避免“一案多发”现象。要打消检察官的内心担忧，对于同一个案件已经制发过检察建议的情况，其他部门无需再重复制发检察建议，明确重复制发的检察建议不再重新记入检察官履职绩效考核，做到“一案不再发”，让检察建议真正做到“制有所用”。四是及时做好归档工作。建议检察建议案件办结后，及时在检察业务办案系统上点结案件，办案组要在两个月内将纸质版检察建议的案卷归档，归档要求应和其他类型的案件归档要求一致，然后移送档案室保管。

(三)制定文书，撰写指引

检察建议的刚性体现，关键在于建议准不准，措施实不实[11]。笔者建议制发检察建议文书撰写指引：一是事前调研。要求检察机关在制发检察建议前，需要与被制发单位或者组织进行充分沟通，有条件的可实地去被制发单位或者组织开展座谈调研，了解实际情况。二是及时立案。对于符合立案要求，要及时在办案系统进行立案，并严格依据法律规定，办理检察建议案件。三是撰写建议。对社会治理类检察建议而言，重点探索除了制度规章、经营管理、法制意识外的个性问题，重点就个案中的问题详细释法说理。检察建议的性质是监督权的延伸，建议虽有柔性特质，但检察机关制发的检察建议也需要更多的释法说理部分，这也是检察机关参与社会治理、提高普法意识的初衷。对于本院法律政策研究部门把关审核的检察建议，须报请检察长同意，在未制发检察建议终稿前，必要时由上一级检察机关的法律政策研究部门给予指导和帮助，减少检察建议的被撤回概率。检察建议是被建议单位或者组织了解检察机关职能的有效途径。建议检察机关就检察建议制发问题对业务部门进行培训，重点讲解检察建议事实、治理对策、撰写规范等方面，要让被建议单位或者组织收到检察建议时，就能明确下步整改方向[7]。四是跟踪督促。检察建议制发后，要及时跟踪被制发单位或者组织，督促被整改单位或者组织整改、反馈。

(四)构建和完善听证、送达、公开、考核机制

1.建立健全公开听证和抄送监督机制

建议检察建议制发前，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员参与听证，论证制发个案检察建议的必要性，听取其意见，完善检察建议的内容。在检察建议制发后，要及时向同级人民代表大会抄送检察建议。在收到检察建议回函时，也要向所参加检察建议论证的人大代表、政协委员、人民监督员反馈检察建议的成效。建议将检察建议的工作情况写入本院工作报告，向同级人民代表大会做工作报告，接受外部监督。

2.明确协助义务

3.创新送达方式

借助新媒体等手段向被制发检察建议的行政机关、企事业单位或者社会组织宣告送达，尤其是新冠肺炎疫情防控期间，可以借助新媒体手段，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、被制发检察建议的行政机关、企事业单位或者社会组织视频连线，告知检察建议宣告的现场情况，节省时间成本。

4.及时信息公开

检察建议办结后除了在检察业务应用办案系统上呈现，还需要纳入检务公开。例如，可将检察建议纳入人民检察院案件信息公开网，促进被制发单位查询检察建议的途径多样化，不必拘泥于承办组的电话或者书面告知。

5.科学考核方式

检察建议考核的指标主要是制发率和采纳率。除了定期评估检察建议的落实情况、质量评查综合分析、绩效考核，还需要阶段性跟踪督促“回头看”，避免检察建议提及的建议措施仅是一次性的，而非持续性的整改。继续引入第三方评估，运用大数据、区块链技术，建立一套科学合理的检察建议考核指标，定期评比优秀检察建议，制发典型检察建议案例，提高办案人员制发检察建议的积极性。

6.固化长效机制

与被制发检察建议的单位或者组织建立长效机制，对有法制宣传任务的，可以邀请办案组通过办案实际讲授法律知识，提高被制发检察建议单位或者组织的法制意识，这也是宣传检察机关工作的有效方式之一，真正做到对内精准监督，对外跟踪监督。

五、结语

检察建议的从属性、协商性、弱权力性和法律效果不确定性导致检察机关开展检察建议工作受到一定的局限。检察机关要将检察建议做成“刚性”、做到“刚性”，不仅需要提高制发检察建议内容的能力，还需要联合多方监督机制、公开宣告机制、公开送达机制、制定科学考核指标、固化长效机制，做到对内精准监督，对外跟踪监督。