农业转基因生物立法的问题与完善对策——基于生物安全语境的分析

吴 悦

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300)

随着生物科技在推动人类社会发展进程上作用的日益显著，21世纪或将成为生物安全的时代。[1]2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出：“要把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”[2]2021年4月15日，生物安全领域的基础性、综合性、统领性法律——《中华人民共和国生物安全法》(以下简称《生物安全法》)开始实施。国家试图通过实施更高位阶的《生物安全法》规避农业转基因生物风险。那么，以《生物安全法》为统领的法律法规体系与制度保障体系能否足以应对现代文明下农业转基因生物技术导致的内源性危机？在生物安全语境下，如何进一步优化农业转基因生物法律体系？这一系列问题值得业界人士深入思考。

1 农业转基因生物规制的立法梳理

我国一直以来十分重视农业转基因生物的安全管理工作。为了加强对农业转基因生物研究、实验、生产、经营和进出口活动的监管，规范农业转基因生物风险，国家已经颁布了多项农业转基因生物安全管理法规，形成了多层次、多维度的制度管理体系，[3]在农业转基因生物管理实践中发挥了重要的作用。新出台的《生物安全法》更是从生态环境安全保障的角度对农业转基因生物技术的应用进行了约束。

1.1 专门性行政法规、规章

早在2001年，国务院就发布了《农业转基因生物安全管理条例》。该条例作为我国第一部国家层次的生物安全法规，标志着我国对农业转基因生物安全进入全过程管理的阶段。[4]2002—2006年，原农业部依据该条例制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》《农业转基因生物加工审批办法》四部配套性规章，从安全评价、进口、标识、加工等方面初步建构起我国农业转基因生物安全管理的规范体系。此外，原国家质量监督检验检疫总局审议通过的《进出境转基因产品检验检疫管理办法》，有效规制了各种进出境转基因产品的检验检疫行为。随着时代的发展和技术的升级，我国针对上述法规、规章均进行了多次修改，以更好地适应农业转基因生物安全管理新需求。

1.2 相关性法律、法规和规章

除上述对农业转基因生物进行规范的专门性法规、规章外，一些法律、法规和规章存在着涉及农业转基因生物的相关性条款。首先，就法律层面而言，《农业法》《种子法》《畜牧法》《食品安全法》《产品质量法》《进出口商品检验法》等多项法律都对农业转基因生物作出规范。作为我国秩序行政基本依据的《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》中虽然没有直接相关的条文，但是农业转基因生物安全管理必然要遵循这些行政行为法律规范。例如，《农业转基因生物安全评价管理办法》第十六条规定：“农业部收到安全评价结果后按照《中华人民共和国行政许可法》和《条例》的规定作出批复。”其次，涉及农业转基因生物相关性条款的行政法规和部门规章主要包括《农药管理条例》《兽药管理条例》《实验动物管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《出入境人员携带物检疫管理办法》《新食品原料安全性审查管理办法》《水生生物增殖流放管理规定》等，这些规范性文件就农业转基因生物规制的某些方面作出了规定。依托于这些立法，我国目前形成了一系列防范农业转基因生物侵害的制度。这些制度既包括生态法领域的一般性制度，也包括分级管理制度、农业转基因生物安全评价制度、进口管理制度、标识制度等适用于农业转基因生物规制的特别性制度。

1.3 生物安全法

作为以安全为价值导向的立法，《生物安全法》是生物安全领域的基础性、综合性、系统性、统领性法律，对农业转基因生物风险防控进行了积极回应。

《生物安全法》总则开宗明义：“为了维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生，制定本法。”从立法目的来看，《生物安全法》明确提出要促进生物技术的健康发展，以人民健康和生物安全为出发点，矫正传统功利主义路径，以应对风险社会中技术风险与制度风险交织混杂、安全与风险难以调适引发的负面影响。[5]《生物安全法》第二条规定了生物安全的法律概念和调整对象，明确将生物技术研究、开发与应用纳入其调整范围。《生物安全法》第三条规定，维护生物安全应当坚持以人为本、风险预防、分类管理和协同配合的原则，这自然对农业转基因生物技术的研发利用行为提出了新的要求。基于农业转基因生物技术风险呈现出的不可感知性、全球性和全局性特征，要以风险预防与协同配合原则为指导，结合第二章“生物安全风险防控体制”之规定，加强农业转基因生物安全的风险防控体系建设。

《生物安全法》“生物技术研究、开发与应用安全”一章是针对转基因活动进行规制的核心规范。第三十四条以禁止性规范的形式为生物技术的研究、开发与应用活动划定了行为边界，农业转基因生物技术危及公众健康、破坏生态系统时，法律将对该行为的效力作出否定性评价。第三十五—第三十八条规定了具体的风险评估、风险分类判断制度，根据农业转基因生物技术对公众健康、工业农业以及生态环境等造成危害的风险程度进行分类管理，是生物安全风险防控体制在生物技术层面的具体化规定，对农业转基因生物风险规制具有重要法律意义。第三十九—第四十一条规定的溯源管理、伦理审查和跟踪评估制度，分别从事前、事中、事后三个阶段规范生物技术研发与应用活动。农业转基因生物技术活动必然要从原料来源、加工过程安全控制与产品流向和标识等方面做好全过程的安全管控。

2 农业转基因生物规制的立法检视

2.1 农业转基因生物的立法取向

随着生物技术迅猛发展，误用、谬用生物技术的风险逐步增大，生物安全挑战与威胁程度不断上升，国家安全的内涵从传统的经济安全、政治安全扩展到生物安全领域。这一新形势对我国农业转基因生物立法提出了新目标、新理念和新战略要求。

2.1.1 新目标：发展与安全兼顾、风险与利益平衡

生物安全语境下，农业转基因生物规制要坚持发展与安全兼顾、风险与利益平衡的立法目标。2021年2月农业农村部办公厅发布了《关于鼓励农业转基因生物原始创新和规范生物材料转移转让转育的通知》，规定既要充分发挥生物育种创新在塑造农业科技竞争新优势中的核心作用，又要进一步规范农业转基因生物研发应用相关活动。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的通知》也明确提出：“对育种基础性研究以及重点育种项目给予长期稳定支持。尊重科学、严格管控，有序推进生物育种产业化应用。”为此，有关立法需要进一步加强对农业转基因生物技术研发的支持力度，强化国家战略科技力量，抢占农业转基因生物技术发展的制高点，同时又要依严格监管、确保安全的原则有序推进农业转基因生物技术的研发与应用活动，防范化解重大科技风险。

2.1.2 新理念：公众参与农业转基因生物规制

生物安全语境下，农业转基因生物立法规制要坚持公众参与的理念精神，推动决策监管从政府主导型向公私互动型转变。基于农业转基因技术呈现出的科学不确定性以及风险的复杂性，政府在“后常规科学”所描述的知识残缺、信息残缺、事实残缺情境下，需要基于特定假设和范式建构起一套具有“良善价值”的“集体行动方案”。[6]传统的专家决策模式是基于有限知识上的有限理性选择，信息不对称、决策不确定性现象长期存在，民众对转基因生物技术缺乏信任，对风险的判断也往往脱离理性的轨道，从而陷入主观臆断当中，容易引发大规模的社会性恐慌[7]。对此，立法过程中需要构建积极的决策互动型规范，建立畅通的利益表达机制、利益沟通机制、利益协商机制和利益补偿机制，[8]增强农业转基因生物技术决策机制的透明度和民主化。

2.1.3 新战略：国内法律与国际条约的协调衔接

生物安全语境下，农业转基因生物技术要实现从国内到国际发展格局的战略转变。农业转基因生物技术关乎国家战略安全，不论是发达国家还是发展中国家，均已进入了抢占技术制高点的战略发展机遇期。我国是《卡塔赫纳生物安全议定书》(WHO,2000)条约的缔约方，议定书针对农业转基因生物有风险评估和风险管理、赔偿责任和补救、越境转移提前知情同意和决定等实体与程序的双重规定。但是，在实践中这些条款已经被进口国用来作为设置技术壁垒的措施和手段，即以含有转基因成分为由拒绝进口，为保护本国生物技术发展设置壁垒。[9]生物安全新时代下，我国粮食产业受到国外农业转基因技术发展的冲击，呈现出依赖进口的发展趋势，食品安全受到国外巨头公司的制约。相关法律规定不全面，使得我国经常被跨国公司采用次级标准，成为了转基因食品的 “法外之地”。[10]因此，以全球性视野构建农业转基因生物法律体系，推动国内标准与国际条约接轨，抢占生物安全国际话语权，具有重要的现实意义。

2.2 农业转基因生物的立法不足

生物安全时代对农业转基因生物法律法规提出了更高的发展要求。对此，需要基于前述立法目标、理念、战略的转型升级，剖析现行农业转基因生物法律法规和制度体系的不足，以更好地应对现代文明下农业转基因生物技术导致的内源性危机。

2.2.1 立法体系不健全

从立法体系上看，农业转基因生物规制缺乏法律层次的综合性专门立法，规章之间存在矛盾冲突。首先，虽然《生物安全法》《农业法》和《食品安全法》等相关性国家法律当中存在部分相应的农业转基因生物规范条款，但是我国目前有关农业转基因生物安全的国家层面专门性立法中，仅存在行政法规和部门规章层级的相关规范性文件，缺乏综合层面的农业转基因生物安全法律。其次，这种缺乏具体针对性的法律规定，不能有效衔接各部门，难以避免法规规章混乱冲突的局面。例如，《农业转基因生物安全管理条例》第十五条规定：“违反本条例关于农业转基因生物标识管理规定的，由县级以上人民政府农业行政主管部门依据职权，责令限期改正……”这与《食品标识管理规定》第三十八条确立的“行政处罚由县级以上地方质量技术监督部门在职权范围内依法实施”相冲突。总体来看，现有部门规章较为零乱，仅能对生物安全的某些方面进行规定，一旦出现重大生物安全问题，或者问题超出部门规章的调整范围，相关部门就难以进行有效管理。[11]另外，农业转基因生物的国内立法应当加强对国际条约的衔接规则的设定。例如，2016年我国加入了《名古屋议定书》，该公约在客观上奠定了生物安全损害赔偿法律机制的基础，内设确保转基因受害方能及时、充分获得补偿的财政担保规则。但我国尚未设定相应的衔接规则，农业转基因生物安全损害赔偿规则相对匮乏。

2.2.2 风险法律规制不足

从风险规制上看，农业转基因生物的风险预防原则没有落实到具体的法律制度和规则中。人类社会发展的历史表明，科技创新和人类文明既相互依存又呈现出明显的张力：[12]作为第一生产力的农业转基因生物技术被广泛应用于各项领域，同时也由于生命健康风险和生态环境威胁的争议而广受质疑。生物安全语境下，未知的、意图之外的后果成了历史和社会的主宰力量，它使这个星球上所有的生命形态都处在危险之中。[13]农业转基因生物风险防范规制有徒具形式之嫌，例如2015年《食品安全法》规定应当设定转基因食品标识，限制转基因食品的适用，但其具体实施办法并没有直接提及转基因食品的防范风险规定，实践中频繁反映出农业转基因生物风险规制存在实操性差的问题。虽然《生物安全法》已经明确规定在农业转基因生物技术领域应当贯彻风险预防性原则，但是该原则在具体制度设计中的展开程度并不充分，尤其在生态环境风险规制方面的制度规范匮乏。

2.2.3 公众参与不充分

从参与主体上看，农业转基因生物规范中的公众参与度低，尚未建立有效的公众参与机制。首先，我国农业转基因生物信息公开和风险沟通机制不健全。这种信息的不对等性导致公众对农业转基因生物技术持质疑态度，对技术应用可能造成的生态破坏和健康威胁心存担忧，恐慌和抵触情绪在全社会蔓延。其次，虽然国家对农业转基因生物实行标识制度，一定程度上保障了社会公众的知情权和选择权，但是公众的立法决策参与权仍没有得到充分尊重。我国以《农业转基因生物安全管理条例》为代表的一系列法规当中缺乏公众参与的相关条款，公众的参与权、参与程序、救济机制等问题缺乏法律规定。

2.2.4 制度设计不科学

从制度内容上看，农业转基因生物规制的制度安排缺乏系统性、科学性。首先，农业转基因生物安全立法过于重视监督性环节，制度设计集中于评价制度、许可证制度、标识制度等事前预防、事中监管方面，对于事后的应急处理、侵权救济制度和损害赔偿制度涉及较少，总体制度安排缺乏系统性。《农业转基因生物安全管理条例》仅对侵权损害赔偿作出了一般性规定，第五十二条规定发生基因安全事故造成损害的，依法承担赔偿责任，但对赔偿主体、赔偿数额、免责条件等未作出规定。[14]转基因生物赔偿立法也尚未安排相应的衔接制度，以政府信用担保企事业单位在转基因技术研发、推广失败时应承担责任，可能引发巨大的赔偿风险。[15]其次，部分农业转基因生物制度的具体设计上缺乏科学性。例如，《农业转基因生物安全管理条例》第十条规定转基因生物安全评价工作可以委托给相应的技术检测机构，但是对于受托的技术检测机构应当具备何种资质、依据何种标准进行检测以及检测结果的效力等关键问题，该条例均缺少明确规定[16]。实践中往往会导致农业转基因生物检测标准不统一，使得检测结果缺乏权威性。

3 农业转基因生物规制的立法完善

3.1 建构科学完备的立法体系

我国农业转基因生物安全立法应考虑制定综合层面的《农业转基因生物安全法》，重构农业转基因生物法律体系，形成以综合性立法为统领，国务院行政法规和各部委规章制度为整体的有机法律体系。针对现有部门规章规定混乱的问题，亟需理顺整合现有的规章制度，为农业农村部、生态环境部等部门在各自职权范围内的监管活动提供法律依据。另外，农业转基因生物技术的应用既是国家政策问题也是国际战略问题，国内法与国际条约的协调衔接是推动我国农业转基因生物健康发展的关键，这不仅关系到生物安全，更关系到国家安全。对此，需要依据我国缔结或参加的国际条约，对我国现行的农业转基因生物监管法律体系进行调适，以更好地适应国际社会发展形势。

3.2 建构全方位的风险预防规制

我国农业转基因生物安全立法须真正构建起全面的风险预防体系。以风险预防原则为基本理念指导农业转基因生物具体制度建设，制定科学、透明的风险分析规则，为基因改造生物风险规制提供实证主义的技术手段。[17]《农业转基因生物安全管理条例》中应当设置专章的风险分析规则，其中既要包括对人类健康的风险防范，也要包括对生态环境及其他风险的防范，将环境影响评价制度引入农业转基因生物安全法律风险规范制度群中。

在确定农业转基因生物风险预防原则的同时，也需要设定合理的阈值标准，以便于执法部门监管。[18]基于当前农业转基因生物技术在全球范围内的发展态势，风险预防体系的建构不能成为我国产业化发展进程的阻碍，需要采取谨慎、合理的态度，采用成本效益分析、设立目标风险的方法，在技术研发、应用和公众健康、生态环境保护之间寻找合适的平衡点，推动农业转基因生物技术蓬勃发展的同时将风险控制在合理范围内。

3.3 建构全社会的多元协同规范

农业转基因生物技术的健康发展需要构建全社会参与的多元协同规范，发挥政府、企业和公众等主体的力量。《农业农村部办公厅关于鼓励农业转基因生物原始创新和规范生物材料转移转让转育的通知》指出，为进一步促进和规范农业转基因生物研发应用相关活动，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，研发成果由市场检验。但是，市场机制不可能克服其自身的局限性，其追求自身利益最大化的属性具有把生态环境成本和公共健康成本转嫁给社会的天然倾向，基于宪法上基本权利的保护义务功能，国家负有保护公民免受来自第三方的侵害的义务[19]。需要以法律规范的形式明确政府在农业转基因生物监管方面的义务，以维护公共利益的目标，规范市场主体的行为，同时为市场发展提供良好的营商环境。

另外，公众是农业转基因生物风险的直接利害关系人，社会公众的知情权、选择权和相关公共事务参与权应当得到充分尊重。因此，完善农业转基因生物规制的公众参与制度是多元协同治理模式的必然要求。建立行之有效的沟通机制，而不能仅仅做形式上的、“装饰性”的意见征询[20]，确保公众依法享有参与转基因生物安全管理工作的权利，包括参与相关决策和规则制定、审批和监督等活动。

3.4 优化加强全过程的制度安排

在转基因生物安全监管的立法过程上，应立足现实国情，遵循全程控制的原则。[21]我国农业转基因生物安全在具体制度设计上集中于事前的预防型制度和事中管制型制度，对于事后的损害赔偿制度涉及较少，应当为受到农业转基因生物损害的个人提供完善的法律救济依据。事后救济制度的优化不仅能够保障被侵权人的合法权益，也能通过责任制度督促相关主体采取具体措施将风险控制在合理范围内。

设立风险现实化后的公平救济规则，通过严格的责任和补救机制来保证风险预防措施的执行力。[17]在赔偿责任标准方面，基于农业转基因生物技术加害方在财产和信息上的优势地位以及损害后果的严重性，明确转基因生物侵权损害的惩罚性赔偿原则和无过错责任原则，以在制度层面最大限度地督促农业转基因生物技术研发者规避生物安全风险。构建转基因损害赔偿机制的社会化路径，基于农业转基因生物损害的潜伏性和损害因果关系的不明确性，有必要建立农业转基因生物责任保险机制，以更好地保障受害者的损失得到填补，同时避免损害赔偿制度成为农业转基因生物产业健康发展的阻碍。

4 结语

新时代国家安全战略的推行必然要将转基因生物规制纳入考虑范围。从世界发展趋势看来，推动农业转基因生物技术的健康发展是时代所需。以生物安全时代背景下农业转基因生物技术的新型治理需求为出发点剖析现行法律法规和制度体系的困境，在严格责任、风险沟通和公众参与等基本理念指导下，构建起全面的风险预防体系，完善转基因生物技术损害赔偿救济机制，在国内、国际两个视域下实现农业转基因生物技术风险与发展兼顾、安全与利益平衡的目标。完善农业转基因生物法律法规，筑牢转基因生物安全屏障，更好地守护国家生态安全和生物安全，最终践行生态文明和可持续发展观。