疾控中心内部控制问题分析及其制度完善研究

沈艳 东台市疾病预防控制中心计划财务科

改革开放以来，我国社会生产水平、经济水平、科学技术等各项领域均取得了非凡的进展，人民生活水平以及生活环境都得到了质的飞跃。但是社会急速发展导致社会各项行政事业单位在行使自身职权以及履行职责过程中出现了各种问题，因此需要改进管理方式，内部控制则成为了当下行政单位的重要管理工具[1]。疾控中心是目前少有的享受完全财政支持的单位，因为其与目前的医疗体系、社会环境深度嵌套，因此其社会职责与基本职能快速发展，能够满足社会需求[2]。但因既有全额拨款体制导致疾控中心的财务系统在一定程度上被边缘化，同时存在财务工作人员一定程度上的能力欠缺与财务制度先天的不足。疾控中心还有一定的外部盈利项目，如微生物检测、疾病治疗等特定项目的实施。两种不同性质的资金来源导致了实际疾控中心财务管理秩序稍显不足。这不但制约了疾控中心的工作效率，影响了社会效益，而且还影响到财务信息的真实、可靠性，而在现代管理中，财务系统与整个单位的内部管理存在直接关联，任何项目的运转均需要财务管理予以支持，因此良好的财务管理对于内部管理具有重要价值。内部控制是一种为了提升对于行政事业单位的管理而提出的理念，我国于2012年11月颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行版）》以推动相关行政事业单位的体系建设，但是由于实际工作过程中部分单位的落实不够到位，或者实际效果不理想。十八大后，我党加强了党风廉政、反腐败工作，空前的重视权力监控运行与内部管理机制的建设[3]。疾控中心在近些年开始将内部控制建设作为重要工作推进，但由于时间较短，各类问题多有出现；部分机构即便是顺利的开展了内部控制工作，效果也相对一般。受可借鉴案例偏少、技术支持不足、理论指导不足等诸多因素影响，即便是疾控中心想要优化自身的内部控制，也无从下手。而且在当下上级部门频繁检查下，部分单位甚至出现造假现象。

一、内部管理制度的发展

国外的社会经济学发展已经具有一定的历史，其对于内部管理体系的研究时间也较长，欧美各国对于内部控制体系的建设的广度与深度均相对较高。以美国为例，其COSO出台了多项内部控制体系的相关文件，如《内部控制监督指南》等，故其在目前的经营管理中处于相对领先地位，资源与成果均相对丰富。但是欧美等各国对于内部控制体系的建设相对偏向于盈利性运营单位，例如2016年，Mohammed Sal eh以制造业为观察对象，对其的内部舞弊进行分析，以研究内部控制体系的建设与运营。Maulana Rizky则是以学校运营进行管理，此外还有HAWAII-Rawhide等以银行为观察对象进行分析。上述均是些成果较高的分析研究，但是其观察目标与我国的行政事业单位存在差异，而且上述研究实际上相对受资本以及投资者的影响较大，被研究样本一般不具备行政职权，因此对其进行参考需要谨慎进行[4]。

虽然近些年国外的研究偏向于盈利性机构，但是其在早期的研究中则相对侧重政府机构。1983年Ronald J Points等学者构建了内部控制的相关标准后，各类政府机构快速对其进行引进，在2012年Calderon的分析中，观察到内部控制建立有助于正常财政职能的合理应用，降低其在实际管理过程中的风险。此外还有其他学者也观察到内部管理控制的建设可以极大程度的推动财务制度的健全，并且降低财政收入与支出的不稳定[4]。但是仍然对于行政事业单位的职权行使问题存在分析较少的问题。

二、内部管理对于疾控中心的价值

疾控中心主要职能是满足国家及地方对一些疾病进行预防控制，其的经营属性相对较低，且运行情况受社会及国家的监督，但同时社会大众的审计水平有限，国家监管力度较为宽松。造成了疾控中心职能行驶良好，但是内部管理较为混乱。尤其是各类资金的管理与使用，因此针对疾控中心的管理，最优先解决了就是财务问题混乱，而内部管理可以良好的对财务问题进行解析，良好的内部管理可有效得保证相关资金的合理规划、科学配置、合理使用，以达到在相等消耗下节约资金，达到拓展疾控中心的可开展活动范围，同时提升其对于社会公共安全卫生支持的财政充裕。另外，内部控制可有效的对会计信息进行管理，提升其的真实性、完整性，在配合内部控制对单位内各部门的联系，可以有效对信息进行串联，提升财务、会计的工作质量，同时还可以让彼此之间形成制约，进而对单位经营活动进行规范。但是大多数情况下有财政支持的疾控中心对于内部管理较为忽视，认为内部控制是财务部门的职责，不需要其他部门参与，而财务部门在疾控中心存在被边缘化的可能，导致工作开展困难。但是实际上疾控中心内部的各制为对其的职责认知度较低，尤其是行政岗位，在国家财政的支持下，风险意识淡薄。因此对其进行分析，优化具有重要价值[5]。

疾控中心是我国社会主义制度下一种相对特殊的社会机构，其职能是为社会提供服务、预防与控制疾病，保证社会的正常、稳定、良好的运转。属于非盈利性机构。其与一般的企业存在较大的差异，既没有其他机构与之竞争，也不需要进行生产销售；财政全额拨款，不存在资金压力。因此需要实施一套有效的管理方案，使其正确的发挥自身的职能，以保证社会运转，推动经济、科技进步。

三、当下疾控中心普遍存在的内部控制问题

（一）制度缺失

疾控中心的内部控制实际上与疾控中心本身的社会职能与构建情况存在一定的不符，而且在进行建设的时候大多数的内部控制体系均缺乏统一的指导思想，继而其内部控制制度完善程度较低。在财务方面没有对固定资产采购、大额支出对应科学安排，再加上多数疾控中心的采购属于办公支出，资金来源于财政，在管理时往往存在缺漏现象。该情况说明事业单位在内部控制制度的建设不健全，缺乏风险控制系统与能力。财务制度的缺失，导致在执行一些工作时，存在明显的铺张浪费，对工作项目的成功率以及价值缺乏判断与分析，除了满足社会疾病预防控制的工作外，其他项目多具有随意性，社会价值不明。另外管理系统的制度制失还造成在一些具有风险的项目，如疾病筛查中，其没有为相关人员做好风险排查工作。

（二）财务管理秩序稍显不足

因为足额拨款的问题，再加上一些新的项目可以直接向财政部门申请拨款，导致实际上需要仔细客观进行的项目资金审核、资源审查、价值意义的分析上存在一定的缺失，该情况表明财务管理在疾控中心的管理中重要性明显降低。同时主要领导以及工作人员认为拨款够用就行，因此虽然有一部分的疾控中心建立了费用支出标准，但是其落实存在一定的困难。同时疾控中心的办公消耗项目较多且相对混乱（包含大量的仪器、试剂、试剂制配剂、实验室物品），而且有一些一次性物品，部分情况下需要应对外部事件处理（疾病筛查），进行特殊消耗。导致实际实施的时候存在报销金额与报销项目不一致，差异较大[6]。

（三）监管机制不完善

疾控中心加强内部控制需要完善其监管机制，如果缺乏完善可行的监管机制，整个内部控制系统则无法理想运行。缺乏对单位财务控制及固定资产管理，会造成财务情况混乱，无法有效的合理利用资金。同时缺乏完善的监督机制，导致单位内部控制表面化、形式化，整个内部控制体系的实际效果显著降低。

部分疾控中心单位内部监督体系不完善，内部监督机制缺乏独立性。通过加强外部监督可以促进单位完善内部控制，但部分行政事业单位由于缺乏完善的内部监督机制，从而无法发挥外部监督的作用。部分行政事业单位没有将内部监督与外部监督进行有效结合，没有形成丰富的监督形式。

（四）控制活动开展意识薄弱

目前多数疾控中心的内部控制活动虽然有开展，有一定的了解，但是其未能深入掌握其实施的具体过程，再加上内控意识薄弱，重视程度不足，导致在指定内部控制管理流程时相对薄弱，不够完善。尤其是财务工作，在当下财政拨款审查逐渐严格情况下，疾控中心的一线财务工作人员存在简化流

程，对于相关规则不够熟练的情况，而上级领导对此相对忽视，缺乏重视，导致其的内部控制体系不够规范[7]。

四、优化建议

（一）健全组织架构

基于当下疾控中心内部管理对于财务系统的忽视，导致多数组织架构不健全的情况，应当推动单位领导对于内部控制体系的建设观念与时俱进，应当重点健全组织架构，也就是保证在疾控中心财务内部控制建设中必须各岗位有专人负责，而且要求其能够掌握相关的财务工作知识，做到人岗相适。完善工作机制，疾控中心在进行各项内部控制过程中，需要合法、合规、符合流程，实行合规管理，尽可能的降低风险、规避风险。另外还需要对部分重要工作进行责任落实制，由专人负责。对于主要业务需要加强控制，对于一线基层工作人员需要加强对其培训，使其在行使自身职权的时候，确保合理、合规、合法。对于采购业务需要重点审查，进行逐步规范，应先预算、后计划、再采购，严格执行管财不购，采购不验的标准，使其职权分离，降低舞弊风险。

（二）健全审批制度

审批制度是绝大多数单位保证资金合理应用，做到来去明确的方式，但是疾控中心的审批制度建设完善性较差，不少部门可以通过各方式绕开审批制度，导致管理婚恋。因此疾控中心应当建立完善的审批制度，明确各个职业的审批权限，批准的范围、授权审批层次、授权审批程序和授权审批责任。同时对常规业务的常规授权也要予以优化性建设，降低审批流程，规范审批制度。而对于重大事件应当设置特别事件审批授权规则，在遇到重大事件时可快速启用。

（三）落实关键岗位与关键人员责任制

疾控中心的岗位必须明确以下制度，关键岗位的职责权限、考核与奖惩、轮岗制度；在上述基础上不能使做到分权制约，决策与执行，记录与监督，财务与出纳，使用与记录，不将不相容岗位进行混岗，严格执行分离制度。为避免关键岗位长期受一个或几个人把持，对关键岗位定期轮岗，做到规范化、制度化。针对关键人员，任用符合任职条件的人员，把好资质关。对于关键岗位的工作人员需要定期组织其进行学习培训，促使其及时、准确、全面的掌握国家相关法律法规；还应当对其的专业技能进行适当培训，以保证其工作效率和效益；要加强职业道德和党纪政务条例教育，时刻绷紧廉洁从业这根弦。

（四）完善采购业务

随着国家廉政防腐政策的加速推进，目前政府采购已经逐渐走向正规化，贪腐问题得到了一定程度的抑制。但是行政事业单位的采购不单单是贪腐问题，合理、合规、合法的采购能够有效促进行政事业单位的正常运转，提升其的社会公信力。而操作不当的采购则会直接影响行政事业单位的正常运转，因此在进行采购过程中，也需要加强内部管理控制，疾近中心应当遵循“先预算、后计划、再采购”流程，科学的进行行政事业单位的采购规划，先预算可以确认自身采购项目的资金池，依据资金池可以计划采购该资金范围内合理、合适的相关物品，而后采购则是执行。但是在该过程中，需要严格进行财务管理人员与采购人员分离，采购人员与验收人员分离，并且制定明确的验收标准，杜绝轻验收、重采购的思维，部分情况下可邀请专业的工作人员来验收采购物品。对于签订了采购合同的，需要依据合同逐条验收，对于重大采购项目，需要组建包含专业人士的验收团队，邀请相关技术专家进行验收，且需要取得验收合格报告。

五、小结

疾控中心的管理是否合理、合规对于疾控中心的发展以及其履行当地疾病预防与控制的社会职责具有重要价值。在早期足额拨款制度的影响下疾控中心对于财务系统的边缘化导致其未能及时跟上疾控中心的管理改革，导致当下管理混乱。而受到近些政策转向以及社会公民对于疾控中心的关注度提升，优化其内部管理具有重要价值。