事业单位整体支出绩效目标设置优化分析

刘国彦 中国疾病预防控制中心

本文以某科研事业单位为研究对象，该单位2016年成为财政部首批整体支出绩效评价试点单位。实施整体支出预算绩效改革6年来，在有效推动该试点单位全面预算绩效管理改革、促进业务工作与预算执行的协同管控、提高资金配置效率及资金使用效益等方面取得了明显的成效。从该单位绩效管理改革的广度上来看，整体支出绩效管理已经贯穿到该单位预算管理的全过程；从绩效管理改革的深度上来看，该单位整体支出绩效管理还需加强力度，绩效目标设置环节还比较薄弱，绩效目标的合理性、匹配性和可操作性等方面均有所欠缺。

一、绩效目标设置存在的主要问题

（一）指标合理性需提升

作为衡量绩效目标实现程度的考核工具，整体支出绩效指标应由最能代表和反映单位整体规划、职能定位、核心价值的核心指标构成，包括共性指标和个性指标。某单位参照财政部《整体支出绩效指标共性框架体系》①、《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》②和上级主管部门印发的共性指标库进行绩效指标设置，暴露出“重共性，轻个性”的问题，共性指标占比高，超过总指标的80%，能体现单位职能使命和战略规划的个性指标占比仅有不到20%，指标设定的科学合理性有待提升。

由于单位职能职责的复杂性，很难用简单的几个共性指标来全面反映各单位的整体支出绩效，如产出目标和效果指标是最能体现单位特色的指标，需按照单位职能职责、发展规划、项目开展情况等进行设置，不能仅仅用“计划完成率100%”“项目完成及时性——及时”“验收合格率——合格”这类共性指标来体现，不能全面反映单位职能职责的个体化差异和特色，造成某单位整体支出绩效目标辐射不全面或者缺失，不能覆盖单位的全部职能，评价结果不能全面、真实、有效的反映单位支出的全部绩效情况，影响了单位整体支出绩效评价的有效性。

（二）部分指标匹配性差

某单位存在着部分整体支出绩效指标关联度小的问题，一是由于整体支出绩效目标与单位职能职责的关系未充分厘清，导致单位对指标设置把握不准，部分指标设定的过于宽泛，与单位职能职责相关度低。二是反映资金使用过程中的过程类指标多，反映资金实际完成情况、质量情况、成本节约情况、效益情况的结果类指标偏少，部分指标直接从项目支出二级绩效指标中选取，这类过程指标设置过于具体，不能有效反映资金最终要实现的目标。

（三）指标可操作性有待提高

绩效指标是对绩效目标的细化和具体化，整体支出绩效指标的设置要充分满足可操作性的原则，要可衡量、易量化、易收集。由于定性指标比较容易设置和收集，定量指标虽然好量化但难以设定，某单位整体支出绩效指标表中，定性指标多、定量指标少。而定性指标可衡量性差、支撑数据难以获得，描述性文字过多，指标可操作性差：

一是“数量指标”和“时效指标”易于设置、量化和收集，而“质量指标”“效益指标”设计时难以定量。如部分质量指标和效益指标的指标值设定为“显著提高”“明显提升”等，评价的难度很高。

二是部分定量指标如“标本采样”具有明显的季节性和时效性，受外界环境因素影响，指标收集波动大，量化评估存在一定的困难。

三是“经济效益指标”难设定和衡量。某单位属于公益性事业单位，承担着重要的公共卫生服务公益属性，不直接产生经济效益，主要产出和效益以社会效益为主，同时间接经济效益难以量化和评价，且具有滞后性，难以及时准确的衡量。

（四）指标值的设置难度大

绩效指标值是衡量单位全部资金的绩效目标完成程度的尺度和标准，一般通过行业标准、历史标准和国际标准等进行确定，标准值的设置难度大：

一是由于标准指标值的界定难度比较大，受外界环境、地区因素、季节因素等影响颇多，行业缺乏统一明确的标准，加大了某单位绩效指标值设置难度。

二是为使绩效目标更容易实现，某单位部分指标值的确定，设置为比较简单、容易实现的指标值，导致实际完成值与设置的指标值产生偏差，不能完全体现该单位资金的产出。

（五）指标分解和设置难度大

某单位设置整体支出绩效指标时，先通过设置年度总体指标，再按照单位总体规划将总目标进行分解成若干个一级和二级指标，在实际执行中，指标分解和明细指标的设置存在着困难：

一是在选择设置明细指标时，需要按照指标的重要程度等对各项指标设置权重系数，按照权重系数选择最有代表性、合理性的指标。由于该单位职能职责的复杂性，很难用一个标准统一的权重系数来选择所有指标。

二是由于该单位年度发展规划和资金量不断变化，单位还要根据实际情况相应进行调整各指标的权重系数，工作量大。

二、优化绩效目标设置的必要性分析

深入分析某单位整体支出绩效目标设定出现上述问题的原因，主要是对绩效目标认识不清，对各项经费收支与绩效目标的关系认识不到位。亟须从优化绩效目标设置入手，将绩效管理的关口前移，从源头上加强绩效管理。

（一）优化绩效目标设置，是单位进行绩效管理的重要依据

某单位目前的指标设置不能全面反映某单位履职任务完成情况和经费保障情况，需要根据部门的行业特性，按照“定量为主，定性为辅”“个性为主，共性为辅”“全面可行，突出重点”等原则，优化单位特色的整体支出绩效目标设置，设置合理可行的绩效指标和指标值，为绩效评价和结果应用提供有力的支撑，保障绩效监控、绩效评价等工作高效开展。

（二）优化绩效目标设置，有助于提高单位绩效评价的有效性

该单位是典型的科研事业单位，具有行业特殊性和公益性的特征。优化某单位指标设置，进行科学化、精细化绩效目标管理，参照共性指标体系，建立个性指标框架，能有效反映某单位多项职能职责的产出、效果，全面客观衡量某单位行业的特殊性，有助于某单位更加科学使用资金，提高资金使用效益和资源配置效率，优化资金结构。

三、优化绩效目标设置的建议

（一）要充分厘清绩效目标、指标与评价指标的关系

绩效目标是在一定期限内要达到的产出和效果，绩效指标对绩效目标的细化描述。而绩效评价指标是衡量绩效目标的实现程度的考核方法和工具，从绩效评价的角度对绩效指标进行设置，包括投入、过程、产出、效益四个方面。两者既有联系又有区别，在实际工作中容易混淆。绩效评价的内容之一是绩效目标设定，包括目标设定规范性和基础工作推进度，主要衡量目标设定是否合理可行、绩效指标是否客观量化。

（二）充分梳理单位职能职责和业务领域

由于单位业务职能比较复杂且分散，绩效目标设置难度大，需要从梳理单位职能职责与绩效目标的关系入手。按照单位“三定方案”，准确定位单位的职能职责，分业务板块梳理各部门的职能和工作分工，明确业务部门职责与绩效目标的关系。譬如某单位资金量大、资金来源复杂，财政拨款收入约占总收入比重的60%，不同渠道的事业收入约占总收入比重的40%左右，包括纵向科研收入和国际合作项目收入等，需要与各部门负责人、项目负责人与分项目负责人的协同互动，梳理总结不同来源项目资金结构、基本经费与单位职能职责的关系。

（三）初步构建整体支出绩效指标库

单位整体支出绩效指标库构建极其复杂，涉及指标库设计、指标界定、指标筛选、方法确定等多种因素，专业性强、涉及范围广、耗时长。绩效指标库应以预算绩效为主导，指标设置要充分考虑以下因素：

一是可行性原则。指标要可实现、可操作的，进行充分调研，避免指标出现偏离。

二是全面性和重点性相结合。要全面反映出单位功能和特色，同时要筛选出最能体现单位职能、反映项目的重要性、产出和效益的重点指标。

三是定性指标与定量指标相结合。

四是注重相关资料获得的难易程度，指标具有易得性、可比性。

（四）确定科学的绩效指标值

绩效标准是设定绩效指标值时的依据或参考标准，是绩效指标值需要达到的基本要求。

一是对指标的行业标准、历史标准、国际标准等各种横向、纵向指标准进行比对，选择最合适的评价标准和绩效指标值。由于某单位行业的特殊性，建议以行业标准为主，历史标准和经验标准为辅。

二是充分借助第三方中介机构和外部专家的力量，参照指标标准科学设置指标值。

三是对难以量化的指标，可通过在表述上纵向对比、与相关部门的横向对比等方式设置标准值。

（五）构建多层级的整体支出绩效指标体系

建立“整体支出绩效——工作任务——项目支出和基本支出”的多层级整体支出绩效指标体系，将绩效目标层层分解，贯穿到工作任务和具体项目中，确保指标体系涵盖单位所有的职能职责。这种层级分明、重点突出、上下贯通、高度相关的多层级绩效目标体系能将绩效目标完成情况与单位职能职责、预算资金形成直接对应关系，从单位层面和项目层面完整反映出事业单位绩效目标完成情况，有效指导单位预算资金的配置。

一是依据单位的“三定方案”职能、职责要求，结合单位的中期规划，梳理单位当年的工作计划、重点工作任务和财政资金支持力度，确定单位要实现的年度总体目标和中期总目标。

二是将年度总体绩效目标分解成若干个具体工作任务的绩效目标，对应各部门职能职责，包括产出指标和效益指标等，工作任务的设置必须与事业单位职能、职责和任务高度相关。

三是将每项具体工作任务的绩效目标进一步分解，匹配到具体项目支出和基本支出。

四是确定具体项目支出和基本支出要实现的绩效目标，对总体目标分解细化，提炼出最具代表性、关联性、可衡量的关键性指标，进一步确定出指标、指标值以及各项指标权重系数。

五是各项指标权重系数的设置应该从单位职能职责、发展规划和年度重点任务等多方面进行全方位的考虑，并且需要不断调整。

设置权重系数要综合考虑多重因素：

1.覆盖范围要广。在设定整体支出绩效目标时，要涵盖单位所有资金的产出，因此既要财政性资金的产出绩效，也要考虑非财政性资金的产出绩效；既要从项目中选择绩效指标，也要设置基本支出的绩效指标，要将单位的职能职责、发展规划、资金分配等各种因素结合起来，综合考虑。

2.考虑资金量占比与单位职能职责的关系，整体支出绩效指标设置不是简单地将项目支出进行罗列叠加，仅按照项目资金量大小决定指标分配的权重系数，资金量大的项目选取的绩效目标多，资金量小的项目选取的绩效目标少。在实际预算执行过程中，资金量大的项目不一定是与单位职能职责、整体规划和年度计划关联性最大的项目，例如单位主要工作经费项目，应该是权重系数最高的项目，但其资金量总额占比在单位项目中不一定是最高的。

3.权重系数要不断调整。由于某单位每年申报执行的项目库是有财政额度限制的，申报执行的项目仅能反映当年发展规划的部分重点工作和绩效成果，不能全面反映单位的发展规划，因此设置的权重系数不能一成不变。单位需要按照单位职能职责、发展规划、项目库资金量的变化等多重因素来调整当年各项绩效指标的权重系数。

4.有效利用大数据和人工智能技术

大数据和人工智能技术在绩效管理中的应用可以协调不同部门的需求，提高绩效管理的有效性，实现数据共享和动态调整。

一是可充分利用大数据和人工智能技术从历年行业报告中深挖业务数据，从中筛选绩效指标。

二是与现有的预算管理系统有效对接，在预算管理系统中搭建绩效管理系统，实现数据资源共享，将绩效管理融入预算管理的全过程。

三是由于单位项目资金来源途径比较多，通过大数据平台，可将不同途径资金的预算数据和绩效数据信息汇总，便于及时对预算资金的使用过程进行动态监督。

四是根据预算资金执行情况，及时修正调整绩效指标和指标值，实现绩效指标库、标准值和指标权重系数的动态调整。

5.加强事前绩效评估

2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”。

一是在预算编制过程中，将项目评审与事前绩效评估结合起来，在项目立项、预算申报环节，充分利用第三方中介机构和专家的力量，结合项目的相关调研论证及历史数据，对绩效目标设置的完整性、科学性、相关性和合理性进行充分论证和修订。

二是将事前绩效评估与整体支出绩效指标设置结合起来，加大重点支持项目重要指标的权重系数，及时调整和完善整体支出绩效指标体系。

三是在事前绩效评估环节对设置的整体支出绩效指标目标和指标值进行必要的论证，选择最优化的配置，体现出资金产出的最大化。

四、结论

开展整体支出绩效管理，是推动单位全面预算绩效管理进程、实施预算管理改革的关键环节。从单位业务实际出发，优化绩效目标设置，加强事前绩效评估，有效利用大数据和人工智能技术，从而提高整体支出绩效评价的有效性，进一步优化提高单位资金的使用效率和效益。目前项目支出绩效评价工作已经在全国范围内全面推进并卓有成效，单位整体支出绩效评价工作仍在摸索和探索，财政部仅在部分中央单位内小范围开展试点工作，未全面铺展开来。事业单位的整体支出绩效评价工作任重而道远，需要在不断继续摸索和探索中前行。

注释

① 财政部.《预算绩效评价共性指标体系框架》[S].财预〔2013〕53号

② 科技部 财政部 人力资源社会保障部.《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》[S].国科发创〔2017〕330号