PPP项目公司的股权架构分析

龙克维 南充市嘉陵区政府和社会资本合作推进中心

根据财政部《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》《企业会计准则解释第14号》关于PPP项目的定义，我国PPP项目合同具有以下两个核心特征：

1.社会资本方在合同约定的运营期间内，代表政府方使用PPP项目资产提供公共产品和服务，指的是根据合同约定或政府方授权，社会资本方享有建设、运营、管理、维护项目设施等权利，同时承担代表政府方提供公共产品和服务的义务。

2.社会资本方在合同约定的期间内，就其提供的公共产品和服务获得补偿，指的是社会资本方就其在运营期内运营或维护项目资产等，按照合同约定获得回报。

目前，绝大部分PPP项目均由政府与社会资本作为股东成立项目公司进行建设、运营、管理、维护以及获得补偿。因此项目公司的股权架构形态如何关乎到项目的成败和效率。

一、PPP模式的推广背景和法律依据

2013年，党的十八届三中全会明确指出：“职能转变、优化资源配置、深化改革开放”“推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域”。

为深入贯彻党的十八届三中全会精神，推动社会公共供给良性增加、优化市政项目风险分配、促进创新和公平竞争、突出支出管理和政府性债务化解，国务院、国家发改委、财政部相继下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）等系列文件。

二、PPP项目公司股权架构主要参与方

典型PPP项目的规划、设计、投资、建造、运营等环节涉及的相关机构，除了间接参与到项目中的咨询、法律、会计等专业机构，还有大量主体可以直接作为项目公司的股东，并参与项目的运作和实施。

通过对国内典型案例的研究分析看出，成功运作的PPP项目离不开与项目特征和核心能力需求相一致的股东的参与。在目前中国推行的PPP模式，项目公司股东主要包含地方政府和社会资本方，而参与项目的社会资本股东，通过不同分类方式，可以进行如下分类：

（一）按照参与社会资本特性划分

一是具备资金实力雄厚和畅通投融资渠道的财务投资人；

二是具有经验丰富的工程承包商，如总承包商、工程分包商等；

三是掌握关键技术的专业机构或具有关键设备的系统商，如垃圾处理、污水处理、电力等基础设施改造等技术型企业；

四是管理运营经验充足的专业机构，如水、电、气及交通基础设施的运维企业。

以上四类社会资本参与者，一般都具有某个方面的独特优势，其优势与PPP项目本身的特性相关。作为社会资本应充分了解和明确自身的优势所在，进而达到遴选项目、降低风险、增加收益的效果。

（二）按照参与社会资本所有制性质划分

按照所有制性质划分社会资本，则可以分为国企和民企。按照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（以下简称“PPP操作指南”）第一章第二条提到的，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”相对而言，不属于本级政府管辖的国企一般具有较雄厚的实力和融资渠道，对于大部分基础设施建设具有优势；而民企则具备较强的活力和创新精神，对于一些较前沿的项目较有优势。

三、PPP项目公司社会资本股东特性分析

PPP项目的资产特性以及股东的业务能力是影响和反映资本组成的重要条件。本文通过对国内一些案例的研究，分析不同项目资产的特征和股东构成的优缺点。

投资规模大的基础设施项目，具有稳定现金流才能保证项目的顺利推进。例如：北京地铁四号线工程建设B部分，港铁集团运营地铁经验丰富，且长期与国内外金融机构合作，关系良好、融资能力强。

垃圾处理、垃圾焚烧发电、污水处理等项目，因其特性所限，技术能力是第一位的考虑因素。因此国内较领先的此类项目，其股权均有具有领先技术的运营商介入，社会资本的运营水平和技术能力对项目日常经营有重大影响。例如：天津开发区西区污水处理厂，聘请了具有丰富经验的服务商，引进了国内外污水处理技术和HYBAS污水处理设备，目前运营良好。

电厂项目对核心设备要求高，遴选合适的设备商作为参与项目的股东，不仅可以降低设备采购成本，还可以保证质量。例如广西来宾电厂B厂，其运营的成功与其选择技术实力强、设备先进的运营商是密不可分的。

PPP项目的不同特点，对股东组成的要求就不相同，在遴选股东时，应选择最适合的股东，以便与其相适应：

1.以固定资产投资为核心的PPP项目（公路、车站、铁路、港口），应选择综合能力强的承包商和投资机构的组合，因其具有更多资金和专业优势；

2.以技术和综合运营能力为核心的PPP项目（垃圾处理、污水处理），应选择具有较强运营能力的运营商和技术商的组合，因其具有成功的运营经验；

3.以设备技术为核心的PPP项目（发电厂、炼油厂等），应选择专业设备商和技术商，因其具有核心设备和技术。

四、项目公司股权比例设置分析

目前，各种文件对于PPP项目公司的股权比例设置尚没有具体规定，但一般而言政府不得控股。就目前PPP项目公司的现实情况，股权比例的确定应从以下方面考虑：

（一）股权比例与政府监管的关系

过往的基础设施建设，往往采取BT模式进行，社会资本单独成立项目公司，独立运作该项目，政府仅负责监管和接收，但在项目过程和移交中，社会资本往往遇到的阻力和困难较多。

但在公共事业领域，以PPP模式运行的项目公司承担了部分政府职责。一方面，可以发挥政府在政策制定等方面的作用，另一方面，还可以实现风险共担，提高社会公共产品服务质量。

（二）股权比例与政府财政的关系

在实践操作中，政府会持股项目公司的股权，但是否能控股、持股比例多少往往需要对政府的财政投资能力进行考量，这也是财政承受能力评价和物有所值评价的价值所在。

当前，部分地方政府存在财政收支矛盾突出、准经营性项目和经营性项目较多的问题，对于城建基础设施建设的公益性项目，仍需政府通过财政或举债的方式筹措资金，实现新型城镇化的建设。故对于此类公益性项目，政府与社会资本的股权比例更多的受制于地方政府项目资本金，即政府可以出资多少。

（三）关乎国家安全的特殊行业与股权比例的关系

根据亚洲开发银行编制的《公私合作（PPP）手册》，我们会发现，在全球范围内采用PPP模式的项目，主要为基础设施行业和新城开发项目。而我国《外商投资产业指导目录》（2015年修订）中规定，有些行业采用PPP模式的，必须中方控股。比如电网的建设、经营，城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营，铁路旅客运输公司等。

（四）股权比例与市场接受度的关系

对于政府而言，项目的股权参与度需要慎重考虑社会资本的接受度和意愿，政府应更多地参与到市场化进程中来，否则可能会出现不被市场接受、社会资本不愿参与投资的情况。

综上，在PPP模式下，对于项目公司的股权组成设计没有出现普适性的规则，各地政府需综合考量各方面因素，并充分参与到市场中来，做出合理的股权结构设计和权利义务安排。

五、项目公司股东调整和退出机制

财政部在《PPP项目合同指南（试行）》“编制说明”中提出，编制本指南是“帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行”。第二章第十节“股权变更限制”主要描述社会资本方退出机制，具体表述为“常见的锁定期是自合同生效日起，至项目开始运营日后的一定期限”。目前，《PPP项目合同指南（试行）》关于锁定期有一定缺陷：《PPP项目合同指南（试行）》对锁定期制度虽有所提及，但采用模糊性语言进行界定，大量使用“一般”“视具体情况而定”等用语，在司法实践中也存在一定困难。

在实务中，一般对股权锁定期内社会资本方股权变更设置为“在不影响本项目为公众提供稳定性和持续性服务的情况下，经本级人民政府同意后方可变更”。

根据国家市场监督管理总局企业注册局信息中心发布的《全国内资企业生存时间分析报告》显示：“多数行业生存危险期为第3年。从不同行业寿命众数（某一时段退出市场的企业寿命值之中出现次数最多的数值）来看，大部分行业企业的寿命众数为3年。由于PPP项目最低运营期限为10年，但我国企业普遍存续期间远未达到此数，即使是央企也无法保证在如此长的时间跨度内无股权变更或业务转向，因此目前的PPP模式中，关于社会资本股东的退出和变更机制是还不完善的。

诚如财政部《PPP项目合同指南（试行）》关于“股权变更限制”一节所言，“在项目合作方选择阶段，通常政府方是在对社会资本的融资能力、技术能力、管理能力等资格条件进行系统评审后，才最终选定社会资本合作方。”那么股权变更的限制是否不应宽泛的以“锁定期”作为限制，而是客观的对不同社会资本的融资能力、技术能力、管理能力等条件进行评价。这样一来，社会资本方的退出更加灵活，政府方也可以在项目存续过程中，不断选择最优质的社会资本方对公共产品和服务质量进行保障。

六、完善项目公司股权转让的政策建议

针对锁定期而言，《PPP 条例（征求意见稿）》规定把建设期作为锁定期，在这个期限内，股权不得转让，如前所述，不同社会资本的职能是有不同的，面对仅仅承担融资职能的社会资本，它的可替代性十分普遍，就没有必要对其进行限制，即锁定期的规定要能区分社会资本的职能。对于股权转让的审批问题而言，《PPP条例（征求意见稿）》《财政部PPP合同指南》等，都将政府审批作为 PPP 项目公司股权的转让的一个必经程序，但不区分 PPP 项目发展的阶段，无论在哪个阶段进行区分都要进行审批的做法无疑是值得商榷的。当 PPP 项目已经运营成熟，经营权和所有权已经能够分离，这时候项目公司的运营在控股股东不发生变化的情况下，一般不会对项目公司的发展产生影响，这时候对于控股股东以外的股东进行的股权转让就没有审批的必要。这样的制度设计对政府而言可以削减掉不必要的审批，节约行政资源，对PPP项目公司而言可以提高运营效率。而在进行审批的过程中，应该对政府的审批时间做出一个限制，以此督促政府尽快对股权转让进行审批，提高政府工作的效率。而对社会资本而言，这样的限制能够降低社会资本参与PPP项目本就存在的很多不确定性，让其可以有效地规避商业风险，更有利于吸引社会资本特别是民营资本参与到 PPP 模式中来。

七、结语

在PPP项目公司的持续过程中，股权的调整和退出应是必不可少的环节，其可以起到调节项目各方，促进项目效率，进而达到降低风险、提高收益的结果。