“双减”背景下社会性义务教育资源配置场域中的集体非理性及其治理

罗泽意，宁芳艳

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出

义务教育资源均衡配置一直以来都是学术界和政府高度关注的问题。从研究动态看，自2007年开始，每年都有100多篇相关研究论文发表，其中数量最多的是理论和政策研究。从实践层面看，政府不遗余力地推进义务教育资源均衡配置，出台了诸多政策。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(“双减”政策)。“双减”政策出台后被各级政府强有力地推进和落实。但在“双减”背景下，仍然存在家长焦虑不减、教育资源向校外培训机构流失等诸多问题。[1]既有研究大部分都遵循政府逻辑，即教育资源配置失衡的根源是政府配置资源的偏差，解决问题的根本出路是政府通过刚性政策加大支持力度。在市场对资源配置起基础性作用的今天，义务教育资源配置除了和政策倾斜力度、公共服务供给等政府行为有关外，还和市场因素、社会因素显著相关。政府需要突破单主体治理的困境，从“独舞”走向“共舞”[2]。政府在义务教育均衡发展中具有主导作用，但这种作用也是有限度的。[3]在促进义务教育资源均衡配置的过程中，市场和社会的作用不应被忽视。因此，“双减”背景下，义务教育资源配置的主体应当是各级政府、市场和社会(主要是学生家庭和学校)，而非单一的政府。

根据中国家庭追踪调查(CFPS)数据(2018年)，在调查时间之前的12个月中，学生家庭平均教育支出为4583.5元；课外辅导费平均为4556.7元，最高甚至达10万元。另，据 2017年中国教育财政家庭调查统计，2016—2017学年基础教育阶段家庭教育支出总体规模约19042.6亿，相当于财政性教育经费总量的60%。[4]因此，以学生家庭资源为代表的社会性教育资源已经成为义务教育资源分配结构的重要影响力量。然而，部分学生家庭由于某种不恰当的持续参与行为非但没有对义务教育资源均衡配置和“双减”政策落实起正向作用，反而由于精英化取向和力争“鄙视链”上游的追求，持续推动了社会性义务教育资源“集中化”发展，加大了“双减”政策落地的难度，加剧了义务教育资源配置的不均衡现象。因此，义务教育资源配置优质均衡和“双减”政策落实，不仅需要政府的主导，还需要学生家庭等社会参与主体的持续参与行动转向到恰当的轨道。要做到这一点，无法回避的一个问题是对当前社会性义务教育资源配置参与者的行为机理给予一个合理的理论解释。本文试图以“集体非理性”为基础构建解释框架，在“双减”政策强力推行的背景下，着重分析和解释社会性义务教育资源配置过程中的集体非理性现象，为优化义务教育资源配置和营造多维和谐的高质量教育生态提供理论启发。

二、集体非理性：社会性义务教育资源配置行为的解释框架构建

所谓社会性义务教育资源，是指学生家庭、社会培训机构等社会主体所拥有和支配的义务教育资源。中国社会性义务教育资源配置行为在客观上表现出了集体非理性的特征。其受益者并不完全是参与者，甚至大多数参与者可能是利益受损者。并且，资源配置过程中的多数行动者可能并没有意识到自己参与了一个造成自身或他人利益受损的集体行动。但是，他们的实际行动集合起来又的确对他们自身产生了一种“符号暴力”(1)“符号暴力”由法国社会学家布尔迪厄提出。布尔迪厄将它解释为“一种纯符号的力量，能够通过强加一些意义，并通过掩饰那些成为其力量的权力关系，以合法的名义强加这些意义的能力”。冒荣教授将它解释为“一种以非物质的符号形态包括言语、图像或某些观念表现出的而不同于主要以物质形态呈现的政治、经济暴力的，既‘强加一些意义’又使承受者甘愿接受的能力”。。

集体非理性是和个体理性相对应的概念，个体理性行为选择并不必然产生集体理性结果，有时会导致集体非理性。其核心是，个人基于理性选择自身利益最大化的行动，但市场交易乃至非市场的社会活动不仅构成了个体多层次的目标追求，也将复杂的个体理性与集体非理性交织状态推向了极致[5]；个体的理性选择有时会违背集体目标追求，导致个体理性与集体理性之间的背离。“囚徒困境”“公地悲剧”“逆向选择”“不可能定理”等关注的都是这个核心问题。

(一)集体非理性的内涵及其挖掘

大部分人在运用集体非理性解释社会现象时，通常只关注了参与者利益的集体受损，或者说只关心个体理性和集体理性的均衡和有效契合问题，几乎没有关心未获得“参与资格”者(通常是弱势群体)的利益受损和权益受损问题以及个人理性行为的合道德性问题。如果仅从个体理性和集体理性的均衡和有效契合范围使用集体非理性，那么，集体非理性可能无法对义务教育资源非均衡配置场域的两个重要问题进行有效解释。一是，无法解释社会和市场当中的义务教育资源弱势者选择资格的获得问题。二是，无法解释“非合作博弈”格局的形成动因和个人受损利益的去向问题，只能解释“非合作博弈”局面形成后封闭框架内所有参与者的理性选择最后导致集体利益受损的问题。

在义务教育资源非均衡配置过程中，早期参与者的获利引诱了更多社会和市场教育资源持有者的参与。后期，天赋高的孩子在参与中的小概率获利及部分孩子在“不参与”中的大概率损利共同为义务教育资源配置的不均衡提供了维持的动力。学生家庭极尽能事地帮学生挤进城市学校、名牌学校，将无数的家庭教育资源投入到各种补习班、强化班，为此付出大量的经济和非经济成本，最终导致了社会性义务教育资源更多地投向良莠不齐的社会培训机构。但是，在这个资源配置过程中，学生家庭、学校、校外培训机构之间不存在博弈，更多的是家庭和家庭之间的博弈和内卷。学生家长们用自己的行动参与了一个给自身和他人带来不利后果的“合谋”。

在运用集体非理性作为解释框架分析社会性义务教育资源分配场域中人们做出某个基于个体理性的行动选择时，需要充分重视其在解释非封闭框架内的个人理性选择和选择资格等方面的内涵。该场域中普遍存在个体虽然主观未意识到和未主观谋划“公共牧场”破坏，但客观上造成了他人或自身利益受损的结果。心理学认为，个人和社会之所以对其行动无意识，主要是受文化、社会条件、人际关系、个人能力等因素共同影响的“社会过滤器”作用[6]，选择该行动的多数人对该问题的无意识不能或者很难上升为显意识。之所以如此，是因为他们的行动选择往往是基于一种代代相传的无数同类经验或者无数周边同类经验的沉淀物，即受“集体无意识”的强烈影响。而当“集体非理性”行动成为某个场域中的普遍现象并沉淀为“集体无意识”时，它将产生“符号暴力”，迫使该场域内的个体行动者参与到“集体非理性”之中并进一步掩盖其利益受损的事实。

因此，本文将集体非理性运用到义务教育资源配置场域时，将更多关注义务教育资源配置过程中的资源配置主体行为，尤其是以学生家庭为代表的社会主体的行动选择问题。用它解释在没有第三方的情境中，微观主体在大概率未得利甚至失利的情况下为何百折不挠地继续选择并持续增强该行为。并且，除了关注参与者未得利之外，还关注参与者之外的其他未获得“参与资格”者(通常是弱势群体)的利益受损和权益受损等问题。

(二)集体非理性的特征挖掘

义务教育资源配置领域的集体非理性从作用形式看具有双重隐蔽性特征，从形成过程看具有分段发展特征。双重隐蔽性使社会性义务教育资源配置的参与者很难发现自身行为对别人和自身的利益损害，而分段发展则使其隐蔽性和伤害性加重。

首先，集体非理性具有双重隐蔽性。集体非理性的本质是竞争带来的理性选择和结果。它是以追求自身利益最大化为目标的一种行为，其初始发起者为选择理性行动的理性经济人。但后续参与者的加入和持续行动却不一定都是理性的。很多时候，这种行为产生和运行的过程是在参与主体自身不曾察觉、未经谋划的前提下发生的。但是，其结果同合谋一样造成了其他相关参与主体的利益损失。换言之，参与主体的行动和合谋在某个发展阶段具有很大相似，只不过是发生机制产生了变化。那就是，集体非理性是在参与主体“集体无意识”的前提下进行的一种“合谋”行为，甚至参与合谋的主体都不曾意识到自己参与了“合谋”，但有时确实产生了在损害别人利益基础上实现自身利益最大化或保障自己最大利益的客观结果。不同的是，“集体无意识”下的集体非理性之结果不仅是损害他者利益，也损害了行动者自身的利益。这种行动最终通过参与者对某资源配置行动的合法性认同生产和强化了布尔迪厄所谓的施行者与承受者的符号暴力。一方面，它以个人或者具体组织的行动自由遮蔽了符号行动背后的权力关系。在“集体非理性”条件下，弱势群体大多是最大受害者。他们往往不是发起者，而是被迫式参与者。另一方面，它以参与者的合法性认同遮蔽了部分参与者的利益损失和避损能力，赋予了社会性义务教育资源配置的符号暴力。它以合法的名义削弱了大部分参与者对自身选择行动后果的真实认知，强化了义务教育资源非均衡配置。

其次，集体非理性具有分段发展性。集体非理性的第一阶段通常是参与者通过非正常(大多数不具备合道德性或合制度性的)竞争获利。在第一阶段的获利结果使得个体行动者有了前期的基础和动力。作为理性人和理性组织，先期的非正常竞争获利不仅会刺激早期参与者的持续行动，还会吸引更多参与者的加入。这个阶段往往也是“集体无意识”的形成阶段。第二阶段，大量的(或者绝大多数)理性个体(参与资格门槛之上的)自主或者被迫参与之后，造成参与者未得利的现象。当非正常参与者数量达到一定规模，将会产生一种符号暴力。一旦符号暴力产生，参与者的利益损失和避损能力将被遮蔽。并且，非正常竞争将会变迁为被参与者习以为常的“正常竞争”。从第二阶段继续发展便可能会出现第三阶段：参与资格门槛的分级(多重分段门槛，参与资格分等级)阶段。在这个阶段，越是高端门槛之上的参与者获利越多，获利随参与资格等级的下降而下降，后几个等级的参与者及未获得基本参与资格者利益受损，且受损程度逐级加大。但是，这并不会让参与者退却，反而是刺激他们更多地投入以争取进入更高端门槛之内。集体非理性最终会形成一种类似于鄙视链的分段发展结构。

(三)集体非理性解释社会性义务教育资源配置行为的适切性

社会性义务教育资源的配置更多的是个体或者单个组织根据自身的条件和利益进行自由选择的行动。“集体非理性”强调个体理性行动如何导致集体非理性的结果，在解释社会性义务教育资源均衡配置方面具有较强的包容性和解释力，能够揭示社会性义务教育资源配置过程中的深层问题。

其一，集体非理性能够解释社会性义务教育资源配置非均衡状况不断加剧的深层原因。社会性义务教育资源配置场域中，集体非理性之中的利益获取建立在损害和破坏他人(或集体)的利益基础之上。究其根本，社会性义务教育资源配置的集体非理性现象根源于个体对稀缺资源的竞争，也就是个体之间的利益冲突。个体利益的冲突来源于优质义务教育资源的稀缺。若稀缺资源的分配问题不能彻底解决，那么个体利益的冲突也就无法根除。社会性义务教育资源配置的集体非理性只不过是个体利益对立与冲突的组织化与形式化的表达。

其二，集体非理性能够解释社会性义务教育资源配置过程中不同主体的行动机理。在社会性义务教育资源配置场域中不仅普遍存在参与主体未得利现象，还存在大量未获得“参与资格”的弱势群体。这两个方面都是分析和解决社会性义务教育资源配置问题所不能忽视的重要内容。“集体非理性”除了关注集体利益受损外，还关注社会性义务教育资源配置参与主体未得利现象以及其他未获得“参与资格”者(通常是弱势群体)的利益受损和权益受损等问题。因此，用“集体非理性”既能够解释社会性义务教育资源配置过程中不同参与主体对经济和非经济利益最大化的追求，还能够解释弱势群体的“参与资格”丧失问题。

其三，集体非理性能够为分析社会性义务教育资源配置提供一个更加包容和开放的视角。集体非理性不同发展阶段的具体表现形式并非完全一致，而是一个递进的发展的过程。在这个递进发展过程中，参与者的利益获得量不断削减，最终进化为典型的“集体无意识”状态：绝大部分社会性义务教育资源的投入是无效的或是负效应的。因此，作为一个开放的动态的发展过程，“集体非理性”能够将培训机构、学生家庭、学校等所有义务教育资源配置的参与者涵摄进来，为社会性义务教育资源配置行为提供一个更加开放的解释视角。

三、社会性义务教育资源配置中的集体非理性现象与治理行动困境

当前普遍流行的一个观点是，优质教育资源供给的有限性和广大人民群众对优质教育资源需求的无限性之间总是矛盾的。笔者认为，义务教育资源的供需矛盾固然是根源性的，但最直接的问题是资源配置问题。教育资源和其他资源之间是可以相互转换的。中国家庭每年将大量的经济和非经济资本投入教育领域，这些家庭投入实际上都转化为了教育资源。由此可见，学校、校外培训机构以及学生家庭作为义务教育资源配置的参与者，他们的行为和行动结构关系决定了义务教育资源配置的结构和结果。那么，他们之间的行动结构关系是否存在集体非理性现象？这种集体非理性现象又是如何产生的？当前地方政府的治理行动能否应付社会性义务教育资源配置中的集体非理性现象？

(一)学生家庭、校外培训机构、学校之间的集体非理性现象

“学生家庭-校外培训机构-学校”的集体非理性现象中，学生及其家庭是关键参与者，也是最大利益受损者。集体非理性的整体结构最终形成的符号暴力更多由学生及其家庭承受。

1.“学生家庭-校外培训机构-学校”集体非理性现象的产生

学生家长普遍具有“望子成龙，望女成凤”的心理，他们内心都能认识到“对人的投资才是最好的投资”。这本无可厚非。但是，义务教育阶段本来具有非选拔性特点，其本来目的有两个。一个是普遍性地提高国民素质，培养有基本文化水平的社会主义劳动者。另一个是通过基本平等的教育资源投入筛选出具有相应天赋的孩子去接受更高层次的教育，以提升教育资源与人的匹配性和资源利用效率，培养具有更高文化水平和专门技能的社会主义劳动者。但是，部分义务教育学校为了获得更好的社会声誉、打造“高端名片”而通过“理性”的校内教育资源二次分配在区域和行业内谋求竞争优势。通常是以诸如实验班为名而行重点班之实的手段来集中优势资源达到获取竞争优势的目的。

一旦部分义务教育学校的升学率、五A率等一系列指标超出同行的标准，这些学校将享有更高的社会声誉和更多的社会资源。而为了维持和扩大自身社会声誉和社会资源，学校必然持续重点班行为，并采取“在全区域选拔更加优质的生源、在全行业内招聘更加优秀的教师”的策略。因此，这一部分学校成为优质教育资源的聚集地，成为“名校”。为了让孩子通过“名校”选拔而获得更优质的教育资源，学生家庭只能通过寻求校外的帮助获得“选拔实力”。故此，校外培训机构便顺势介入进来。当只有少数学生家长寻求校外培训机构帮助时，接受校外培训的学生可以通过“额外学习”在考试和选拔中获得竞争优势而获利。至此，“学生家庭-校外培训机构-学校”三方都获得了各自想要的利益，但损害的是那些没有参加校外培训的学生的利益，“学生家庭-校外培训机构-学校”集体非理性的封闭链条形成并趋于稳定。

当“学生家庭-校外培训机构-学校”集体非理性的封闭关系形成并稳定之后，部分有条件但没有参加校外培训的学生家庭会马上积极行动起来，加入“积极行动”的队伍以期望获得“额外”的竞争优势或保持原有竞争优势。其直接结果是大量的社会性教育资源涌入校外培训行业。校外培训机构的培训方向由以帮助学生巩固课堂学习知识点为重点转向以“培优”为重点。而“名校”则为了保持其“名校”地位，不断提高招生选拔考试难度以期选拔更加“优质”的生源。至此，“学生家庭-校外培训机构-学校”三方陷入“循环竞标赛”轨道，符号暴力形成。学生家庭前赴后继地追加教育资源投入，校外培训机构不遗余力地实施“造优”计划和行动，“名校”想方设法地进行“择优录取”。但是从结果看，“名校”实际上并没有收获更有潜力和天赋的学生，与集体非理性的封闭关系形成前相比，学生也并没有获得实质性的竞争优势。但是，符号暴力迫使学校、培训机构和家庭不得不加入“循环竞标赛”之中。因为，虽然持续的参与行动不能取得更多的收益，但放弃行动将显而易见地带来直接的不利后果。此时，利益受损最大的是学生及其家庭。学生的时间大量被“额外学习”所挤占，学生家庭投入大量时间和经济成本，而学生的相对竞争优势并不会得到明显提高。

2.“学生家庭-校外培训机构-学校”集体非理性现象的升级

随着集体非理性现象的不断梯度升级，参与资格的门槛分级将会出现且越来越明显。随着学习需求的提升和多元化，公立学校出于保持和获得更大“竞争优势”会倾向于将部分涉及德智体美劳的学校教育内容推向校外培训机构，而推向校外培训机构的学校教育内容越多，集体非理性的梯度升级便越快。校外培训机构更多地归口于工商系统，属于企业性质，按企业模式进行运作，而企业的公益性成分并无严格的法律和制度规定及保障。因此，学生及其家庭要想获得它们提供的更优质的服务便不得不将更多资源投向校外培训机构。而校外培训机构及其服务内容也会根据市场需要分成不同层次和类别，确定不同层次和类别的差异化收费标准，最终形成多重分段门槛。譬如基础班、培优班、实验班、拔尖班、一对一、小班、大班等。学生家庭由于自身经济能力的差异最终确定了参与资格等级差异。譬如，既有的部分研究表明城乡家庭之间、高低收入家庭之间参与校外补习机会的差距有所扩大：城镇地区校外补习参与率进一步上升；中高收入家庭参与率进一步上升；低收入家庭为子女选择校外补习减少了，而那些选择了校外补习的低收入家庭则支付了相对更高的费用[7]。

“学生家庭-校外培训机构-学校”集体非理性的形成和梯度升级所产生的符号暴力将使学生的竞争压力加大、学业负担更是成倍增长。并且，在集体非理性的梯度升级过程中，部分“没有参与资格”的学生及其家庭将失去“公平”竞争机会，最终表现出一种放弃状态。部分学生及其家庭“自我放弃”现象的出现意味着集体非理性所产生的符号暴力在作用对象和作用性质方面出现分化，即产生第二种暴力形态。如果说符号暴力的第一种形态的主要作用对象是所有的学生及其家庭，那么符号暴力的第二种形态将通过集体行动的“参与门槛”将作用对象一分为二，主要作用于那些在集体非理性梯度升级过程中被排除在“参与门槛”之外的学生及其家庭。第二形态的符号暴力通过“竞争结果”迫使弱势群体的“生存心态”发生改变[8]。按照布尔迪厄的观点，基本的社会条件决定了对于特定的社会群体而言什么是可能的、什么是不可能的；这些基本条件透过个人的实践和通过实践获得的社会化经验，内化为个人的倾向(生存心态)。[9]这个作用过程通常体现为“竞争失败—读书无望—自我放弃—读书无用”的内卷化过程。从社会学角度而言，第二形态的符号暴力比第一种符号暴力更加可怕。因为，它背后隐藏的是社会阶层固化和垂直流动机会限制。

总而言之，“学生家庭-校外培训机构-学校”集体非理性的最终结果不仅导致参与者利益集体受损，还损害了弱势群体的正当受教育权。它遮蔽了义务教育阶段的利益受损和权益受损等问题，也遮蔽了义务教育的非竞争特性。更为致命的是，集体非理性产生的符号暴力将使这些问题进入一种“锁定”状态。“锁定”状态将意味着教育资源在不同群体之间的分配结构固化及其在个人倾向方面的内化。此时，特定群体中的个体之学习前途只有在他成为本属类的客观的和集体的前途时才具有或大或小的可能性[10]。

(二)集体非理性给政府义务教育资源配置的治理带来行动困境

自2013年开始，教育部启动义务教育发展基本均衡县市区督导评估认定工作。截至2019年12月底，全国共有占比95.32%的2767个县通过了评估认定。义务教育发展基本均衡县市区督导评估认定工作以及教师轮岗政策等一系列相关治理行动对公共义务教育资源配置均衡起到了重要的推动作用。2018年，教育部办公厅等四部门发布了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，对校外培训机构进行了力度空前的治理。专项治理行动和“双减”政策的实施代表着政府将义务教育资源配置的治理领域由原来的公共教育资源范畴扩展到市场领域。但从专项行动和“双减”政策实施的效果来看，大部分学生的作业负担和校外培训负担并没有得到实质性减轻。[11]2021年9月，笔者对湖南某城乡接合部小学的调查结果显示，该校91%以上的四至六年级学生仍然参加了学科类校外培训。其根本原因是集体非理性给治理行动带来了法理性困境。如果不能及时从法理层面破解集体非理性问题，政府对义务教育资源配置的治理行动的继续深化将受到阻碍。从治理行动涉及的内容看，义务教育资源配置均等化的治理行动不断深化，治理场域不断扩张化，治理工具不断综合化。但是，集体非理性现象及其所产生的符号暴力将给政府对义务教育资源配置的治理带来法理性的行动困境。

所谓法理性行动困境是政府在对义务教育资源配置领域进行治理时，其行动本身在法理方面的困境。法理性行动困境不解决，部分政府治理行动的合法性将会受到质疑，甚至对义务教育资源配置的部分领域很难采取有效治理行动，治理效果将受到根本性的制约。

“竹林七贤”指魏晋时期的七位名士，他们分别是阮籍、嵇康、山涛、刘伶（）、阮咸、向秀、王戎（）。魏末晋初，政治黑暗、战乱频发，他们超然物外、追求自由，经常聚在山阳县（今河南省修武县和辉县交界一带）的竹林之中，喝酒、纵歌，惬意逍遥，世人称他们为“竹林七贤”。

首先，集体非理性通过学生及其家庭在义务教育资源配置非均衡过程中的核心作用给政府治理带来法理性行动困境。政府的治理行动更多的是对公共义务教育资源均衡配置发挥作用。通常情况下，政府的公共治理行动不应对个人义务教育资源的配置行为进行直接干预，也很难对其发挥直接治理效果。政府治理所依赖和行使的权力是公权力。一般认为，个人权利构成了公权力的边界和责任[12]。换言之，公权力不得干预个人自由，其负有遵从正当程序和保障个人自由的责任。个人对社会性义务教育资源的投入恰恰属于个人自由权利的范畴。

个人自由权利意味着个人义务教育资源的配置意志免于他人意志(包括集体意志)的干预和强制。也即是说，学生及其家庭选择以何种方式将个人和家庭的资源转化为何种教育资源是个人自由，公权力不能直接干预。而体量相当于财政性教育经费总量60%的基础教育阶段的家庭投入又决定了学生及其家庭是影响义务教育资源配置均衡的重要因子。根据“中国家庭追踪调查”(2018)的数据，约87.73%的家庭在孩子的课外培训方面或多或少地进行了投入。这意味着学生及其家庭在义务教育资源配置场域中的集体非理性有着比较广泛的参与。麻烦的是，集体非理性的隐蔽性和“符号暴力”使得学生及其家庭的培训投入及集体非理性参与行动陷入一个螺旋式循环，不具备自我“刹车”的能力。譬如，“双减”政策实施后，许多家长不仅没有认识到过多校外培训给孩子带来的利益损害以及“双减”的政策目的，反而认为“双减”是孩子通过增加校外培训获得竞争优势的良好机会，更加坚定了其让孩子参加更多校外培训的决心。更为麻烦的是，政府公权力囿于合法性困境也无法通过限制他们的集体非理性参与行动来直接帮助他们“刹车”。而学生及其家庭的广泛需求和巨大体量的教育资源投入必然吸引和撬动其他社会教育资源，催生校外培训机构的疯狂参与。即便是政府开展治理行动和实施“双减”政策以后，校外培训机构也仍然通过各种对策持续行动。在软件方面，它们通常会设计两套不同的版本，一套上报审核备案和向社会公布，另一套用于实际操作。譬如，将整改内容划分为必改部分、微调部分、“换汤不换药”部分(按照要求更改课程名称但保留课程内容)、观望部分等。[13]通过培训内容的调整，很多中、大型培训机构以兴趣班、特长班之名行学科教育培训之实。在硬件方面，许多小型培训机构则更多地采取“转入地下打游击”“高级家政”“一对一隐蔽服务”等方式躲避治理。

因此，只要学生及其家庭对校外培训需求的集体非理性状态不解除，良莠不齐的校外培训机构便有坚实基础和广阔空间。政府的相关治理行动只是迫使它们的“服务方式”变得更加隐蔽罢了。而集体非理性的符号暴力不消除，学生及其家庭的持续校外培训投资行为便不会休止，集体非理性现象便难以解除，政府对义务教育资源配置非均衡的治理和减轻义务教育阶段学生负担的政策便必然遭遇行动困境。

其次，集体非理性通过校外培训机构法律身份的模糊性给政府治理带来法理性行动困境。校外培训机构作为集体非理性现象产生过程中必不可少的一方，其应当是政府对义务教育资源配置非均衡以及实现“双减”政策目的而必须进行治理的重要对象。而治理对象的法律身份决定了政府具体治理行为和治理方式的合法性。校外教育培训机构行使的是社会教育权。社会教育权作为一种教育权利，是依赖于契约性法律或习惯法存在及运作的，所有社会教育权的权利主体(包括社会团体、个人) 都具有法律上的平等地位。[14]按照“法无禁止即自由”原则，只要不损害国家和社会公共利益，校外培训机构的培训行为便被认为是合法的。虽然很多人认为校外培训机构(主要是营利性培训机构)在具有教育机构公益性的基础之上可以采取企业化运作，但是，当前校外培训机构到底是属于学校还是企业尚无明确的法律规定。

一方面，校外培训机构属于广义的教育机构，但无法确定是否属于学校。按照《教育大辞典》的定义，广义的教育机构包含了校外培训机构。校外培训机构所从事的活动多与人的成长、发展密切相关，因此属于教育活动。社会通常也把校外培训机构作为提供非学历教育的教育机构。如果接受校外培训机构本质上是教育机构的身份定性，那么可以从现行相关法律为治理行动找到一定的法理依据。譬如，《教育法》第八条规定，教育活动必须符合国家和社会公共利益；《民办教育促进法》第三条规定，民办教育事业属于公益性事业。但是，上述两部法律未对校外培训机构的法律身份做进一步的明确规定。这意味着，校外培训机构只要不损害国家和社会公共利益即可。至于公益性则是一个更加模糊的概念。校外教育培训机构的营利性和公益性相互共生，并不必然发生冲突。[15]一般而言，所有正常的教育产品和服务都具有公益性。因此，校外培训机构必然具有一定的公益性。问题的关键在于校外培训机构在法律身份上到底属不属于狭义的教育机构，即属不属于学校。从现行法律条文上仍然找不到“教育培训机构是学校”的明确法律渊源。

另一方面，义务教育阶段的校外培训机构依据《公司法》成立，而非《民办教育促进法》。《营利性民办学校监督管理实施细则》第二条明文规定，“社会组织或者个人可以举办营利性民办高等学校和其他高等教育机构、高中阶段教育学校和幼儿园，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。因此，义务教育阶段的校外培训机构只能依据《公司法》成立。从这个角度而言，合法的义务教育阶段的校外培训机构都属于公司，而非民办学校。并且，校外培训机构作为公司的法理依据还可以从其他法律和政策中找到佐证。譬如，《财政部 国家税务总局关于进一步明确全面推开营改增试点有关再保险、不动产租赁和非学历教育等政策的通知》规定，“一般纳税人提供非学历教育服务，可以选择适用简易计税方法按照3%征收率计算应纳税额”。如果承认校外培训机构是公司而非学校，那么便应当按照《公司法》进行依法治理。问题是，倘若将校外培训机构身份认定为公司，则其公益性便有可能丧失。因为，公司是依照《公司法》在中国境内设立的以营利为目的的社团法人，而《公司法》对其是否负有公益责任并未有任何规定。

总而言之，政府在对义务教育资源分配不均衡的治理过程中采取了多部门联合的组合式治理行动策略。譬如，对义务教育学校实行“限制掐尖招生”“就近入学”等政策。再譬如，“双减”政策实施后，对校外培训机构采取“先证后照”(办学许可证+营业执照)规范策略等。但是，在学生及其家庭的培训热情未得到抑制和校外办学机构法律身份未得到确认的情境下，只能对学校的集体非理性参与行为起到一定的限制作用，而“学生家庭-校外培训机构-学校”间的集体非理性仍然无法瓦解，其符号暴力也仍然无法消除。

四、元治理：社会性义务教育资源配置场域中的集体非理性治理向路

(一)明确政府“同辈中的长者”的治理角色定位

在“学生家庭-校外培训机构-学校”中，学生家庭、校外培训机构、学校都仅是集体非理性行动的一方，单独的某一方都不具备主动治理该集体非理性的能力，但是对集体非理性的治理又离不开他们的参与。

学生及其家庭作为“学生家庭-校外培训机构-学校”集体非理性行动中的最大利益受损者，他们对参与行动的宏观后果多是无意识的和缺乏理性评价的。即便有部分学生家庭在经济和非经济的压力下由无意识状态转变为有意识状态，但此时集体非理性基本已经进入第二阶段：他们要么在符号暴力下“主动放弃”，要么在符号暴力的裹挟下继续追加投入。因此，学生家庭是没有完全治理能力的。校外培训机构是该集体非理性行动当中唯一的受益者，因而它们缺乏主动退出的动机和精神。比起退出集体行动，它们更加愿意在学校和公司的边缘以模糊的法律身份游走。义务教育学校同样没有治理集体非理性的完全动力和完全能力。部分学校虽然也在遭受社会的批评，但在集体非理性活动中，学生家庭投资、校外培训机构辅导能够让它们更加轻松地筛选出优质的生源，获得“名校”美誉。并且，身处符号暴力系统之中的学校也不敢轻易放弃竞争和退出集体非理性活动。一旦放弃则可能意味着在竞争中失败，会遭受更多的社会批评并被优质生源所抛弃。

因此，政府应当在集体非理性的瓦解过程中起到核心的推动作用。政府应当通过引领者、深度协调者、行为规范者和运行监督者等角色的扮演，塑造一个“市场主体-社会主体-政府主体”的多元主体协商共治的义务教育资源配置场域。在多元主体协商共治场域的塑造过程中，政府不应当仅是裁判员，更不应当是仅依靠行政命令实现自身意志的“家长”。在元治理的视野下，政府当前应当重点解决好三个方面问题。其一，解决市场治理主体的成熟度问题和稳定性的问题。其二，解决社会治理主体的成熟度问题和治理意识问题。其三，解决多元治理主体之间的关系失衡问题。而要解决上述三个问题首要的就是唤醒学生家庭(社会治理主体)的“意识”和确认校外培训机构的法律身份。

(二)降低学生家庭对自身行动合法性的认可度

对于熟悉场域的人来说，场域的规则往往是不言自明的；而对于不熟悉特定场域的人来说，个体通常是意识不到其规则是什么的。[19]。在充满竞争性和关系性的集体非理性行动场域中，学生及其家庭的参与行动并非完全按照理性经济人的理论预设行事。虽然他们在潜意识里都按照获得更多利益和逃避竞争失败(或损失)进行行动，但具体支配他们参与实践的并非完全是意识和完全理性计算的利益。很多时候，支配他们行动的是无意识的、前反思性的和非理性的惯习。他们习惯性地按照以往其他人的策略来选择行动实践，而不会去充分分析实践的内在逻辑和情境变化。

对于学生及其家庭来说，他们对教育的投入和选择行动更多地属于社会主体的行为，属于个人自由权利。只不过，在义务教育资源分配场域中，学生家庭对个人自由权利的不恰当运用会损害自身和他人利益的认知处于一种无意识的前反思性状态。要改变学生家庭的这种集体无意识状态，首要的便是要使他们反思自己无意识之中的漠不关心。由于参与该集体非理性行动的实践往往是无意识的，加之学生家庭的参与行动是阶段性的(小孩进入义务教育阶段前后都不关心和不参与)，他们的自我反思必然是有限的。因此，要唤醒学生家庭的“意识”就要促进个体对新文化观念或规范的学习，就需要向个体解释新场域中或明或暗的规则，并且引导个体认识其在进入新场域的过程中所面临的矛盾和场域[20]。也就是说，政府应该通过更多官方渠道更普遍地向普通民众解释政策问题和宣传政策举措，以减少学生家庭对个体参与该集体非理性行动的合法性认可与承认。对具体行动合法性的认可与承认是符号暴力削减的重要作用因素。因此，通过降低学生家庭对自身行动合法性的认可与承认程度可以削弱符号暴力的影响，有助于逐渐瓦解社会性义务教育资源配置领域的集体非理性。

(三)明确认定校外培训机构的“公共企业”法律身份

认定校外培训机构法律身份之难点在于公益属性的保存与运行方式的公司化形式之间如何平衡。校外培训机构如果完全按照一般公司进行定性则其公益属性无法得到保障；如果完全舍弃其公司化的形式固然可以最大限度地保障其公益属性，其将因变得和义务教育学校雷同而无存在之必要。

从教育培训的本质来说，其提供的是带有公共属性的教育产品和服务，因而需要保存其公益属性。从培训机构的组织形式来说，其采取的是公司化的运作方式。公司化的运作方式能够相对有效率地满足人们对教育产品和服务的多样化需求。故而，在对校外培训机构的法律身份确认上，较优的策略应当是保存其公益属性和有效组织形式。那么，“公共企业”的法律身份可能是一个比较适合的确认策略。所谓公共企业，是指持续存在的，以为社会提供具有公共性质的产品和服务为其主要经营活动的，且具有一定营利目的，受到政府特殊管制措施所制约、组织化的经济实体，而不论这些经济实体是否存在与国家或政府之间的资本联系。[21]将校外培训机构的法律身份认定为公共企业对政府治理行动而言具有较大的便利性。

公共企业判定标准有如下几点：产品和服务的提供能够满足公共利益所需；相关公共利益需求通过纯粹的市场机制不能满足或不能充分满足；该类产品或服务的提供需要政府发挥“公共服务职能”；该类产品是政府能够委托企业提供的准公共产品。[22]显然，校外培训机构符合上述标准。如果将教育培训机构的法律身份认定为公共企业，那么在校外培训机构的经营过程中就存在着校外培训机构与政府之间的委托代理关系。但就政府与校外培训机构之间的契约关系而言，校外培训机构是政府将本应由其肩负的部分教育事业的供给责任交给校外培训机构这一市场主体去承担。既然如此，那么校外培训机构的产品和服务定价、存在、规划、规模等接受政府监督和管制便符合法理，政府治理的法理性行动困境便不复存在。政府可以通过对校外培训机构的监督和管制保证其公益属性，同时又能够保证其通过企业化运营方式满足广大人民群众对教育产品和服务的多元化需求。并且，在政府的管制过程中，可以通过保持公益属性引导学生及其家庭的教育培训需求，使之免于符号暴力并逐步回归到“有意识”状态，最终瓦解“集体非理性”。