“有编不补”与“临聘教师”在乡村小学何以共存？——基于J县的个案

孙来勤，张永秋

(1.潍坊学院 教师教育学院，山东 潍坊 261061； 2. 潍坊学院 图书馆， 山东 潍坊 261061)

一、问题的提出与田野调查情况简介

(一)问题的提出

为阻止贫困在乡村代际传递，让乡村孩子都能接受公平且有质量的教育，党和国家把乡村教师队伍建设放到了优先发展的位置。2015年4月1日，我国发布了《乡村教师支持计划(2015-2020)》，要求拓展乡村教师补充渠道，优先向乡村小学倾斜配置，严禁在有合格教师来源的情况下有编不补、长期使用临聘教师。[1]2016年7月，国务院发布了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，2018年1月，中共中央、国务院发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，2018年5月，国务院办公厅发布了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，均严禁在有合格教师来源的情况下有编不补。2019年下半年，中央编办会同教育部等四部门调查了农村中小学教职工编制管理情况，发现各地编外使用临聘教师的问题依旧突出。[2]2020年7月，教育部等六部门发布了《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》，再次严禁有编不补、编外用人。[3]

既有研究一般认为，“有编不补”主要因为县级可支配财力不足，难以确保跟编制规模相匹配的工资性财政支出。然而，随着2010年9月《财政部关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》的实施，我国已建立了县级基本财力保障机制，通过获取本级政府的公共财政收入、上级政府的财政转移支付、获取土地转让金等预算内和预算外收入，县级政府完全可以实现保基本民生、保工资、保运转。因此，财力并非限制县级政府压缩教师编制的最主要原因。政策话语普遍认为，使用“临聘教师”主要因为没有合格师资来源，或在编教师超过了基于生师比的编制数量。但教育部有关数据表明，十三五期间我国年均认定的教师资格人数160万以上，[4]而2020年的乡村小学专任教师总数为1638704人。[5]因此，当前中小学可招聘使用的储备师资极为丰富，而教育部也多次明确要求应因地制宜，采取“生师比”和“班师比”相结合的方式为乡村学校补充编制。

为何各地在能确保教师工资发放且有足够合格师资来源的情况下，依旧不为乡村小学补充编制？“农村中小学临聘教师管理机制研究”课题组赴江苏、山东、安徽、河南、河北等省的一些县区，开展了专题调研。发现当前各地的中小学教师核定编制总量普遍大于现有中小学教师编制数量，不少地方甚至在不签订劳动合同、不在教育管理部门备案的情况下，在乡村小学大量使用着不具备小学教师资质或学历不达标的临聘教师。即普遍出现了“有编不补”与“临聘教师”在乡村小学共存的“怪象”。

作为乡村小学教育教学的实际承担者和乡村小学体系内的“局外人”，由于缺少合法的“编制身份”和公正的“劳动合同”，临聘教师群体的权益几乎完全游离于现有法律法规约束和公共财政保障之外。这种怪象的长期存在既不利于乡村小学临聘教师群体的劳动权益保障，又在很大程度上贬损着县级政府的公信力，并最终影响着乡村小学的教育质量、学生的学业成绩和乡村小学的公信力。进一步调研发现，在县域公共管理和公共服务的实践过程中，这一怪象其实早已根植于公共部门长期大量使用“临时工”的二元用工机制土壤，甚至已经成了县级党政主官、教育管理者、乡村教师乃至乡民眼中“见惯不怪”的常态。因此，需基于县域公共部门“临时工”问题综合治理的视域，来认知这一“怪象”的复杂性，并从劳动法学、行政管理学、公共部门人力资源管理的视角加以剖析。

受2020年以来各地新型冠状病毒防控政策的制约，课题组基于入场便利的原则，选取了位于华北平原腹地的S省J县作为典型个案，旨在通过对该县乡村小学临聘教师使用情况的“麻雀”案例剖析，来展现“有编不补”与“临聘教师”共存的问题表征，剖析县级政府“有编不补”的行政逻辑机理，并尝试提出问题解决的政策建议。

(二)J县乡村小学临聘师资使用概况

J县位于S省西南部，农业历史悠久，近年来煤矿开采业和化纤制造业发展迅速。截止到2020年底，该县常住人口78.6万，GDP总值220.2亿元，一般公共预算收入19.67亿元，加上各项税收返还、转移支付补助、调入资金、债务转贷及上年结转收入的31.98亿元，共计收入51.67亿元。当年全县一般公共预算支出47.56亿元，账面财政盈余约4.11亿元。

因为行政事业单位工作人员的编制数量三年一核，截止到2019年7月底，全县中小学在校生14.71万，应配置教职工10257人，但编制册有6706人，实有在编6487人，其中在编在岗6147人，缺编约3770人。

截止到2019年7月底，该县约有临聘教师2800余人，其中1887人在小学，教师资格证、普通话等级证、学历证(简称“三证”)达标且齐全者1096人，三证不全者1704人。截止到2019年7月底，该县乡村小学在校生55963人，应配置教职工3005人，但编制册有2441人，实有在编2250人，其中在编在岗2114人，缺编755人。为确保所有乡村小学(含教学点)开齐、开全、开足课程，共使用临聘教师1493人，占全县小学临聘教师总数的84.4%。其中，三证齐全者420人，三证不全者1073人。

(三)研究对象与研究过程

基于《乡村教师支持计划(2015-2020)》所界定的“乡村教师系全国乡中心区、村庄学校的教师”，课题组于2021年5月选取了除J县A镇、B镇、C镇、D街道和县党政机关驻地E街道之外的11个乡，采取分层整群抽样法，把乡村小学分为中心小学、完全小学、教学点三个层次，除必选每乡唯一的1所中心小学(共11所)外，还基于“入场便利、不影响正常工作秩序”原则，在每乡随机选取1所完全小学、1所教学点(共22所)，将33所乡村小学的所有486位临聘教师作为研究对象，开展了田野调查。对99位临聘教师(每校3名，随机选取)、33位乡村小学校长(或教学点负责人)、11位乡教育管理办公室主任开展了座谈或个别访谈。对县委编制办、县教育局、县财政局的7名工作人员开展了深度访谈。

二、“有编不补”与乡村小学“临聘教师”共存的表征

(一)教学兼教子——已育乡村女性体面的就近非农就业

在486位受调查的临聘教师中，女性临聘教师479人，平均年龄为34.3岁，最小24岁，最大46岁；拥有高中、中职或中专以下学历者47人，拥有高中、中职或中专学历者402人，拥有大专及以上学历者37人；三证齐全者72人，三证不全者414人；352人为学校驻地村的村民，134人为临村村民；471人已婚育，且均为女性临聘教师，其中428人的子女在自己任教的小学上学，34人的子女在小学附设幼儿园(或学前班)上学，9人的孙子或孙女在小学附设幼儿园(学前班)上学。

作为乡村小学体系内的“局外人”，乡村小学女性临聘教师群体承担着跟正式教师完全一样的工作任务，较之于绝大部分普通女性劳动力而言，其所从事工作的性质系典型的农村劳动力非农就业。有研究显示，乡村已育女性劳动力的劳动时间主要包括照顾子女的时间、农业劳动时间和家务劳动时间，72%的乡村女性劳动力承担着照看子女的工作。[6]乡村已育劳动力参与非农劳动的利处在于，女性收入的提升会带来子女相关投资的增加，促进家庭对子女教育的投入；弊处在于，工作时间的增加会减少对子女看护的时间，并可能因工作压力和疲惫而降低子女教育的质量。[7]而从事临聘教师工作却有效规避了其他非农就业的弊端，既可在一定程度上增加家庭收入，又可就近“在校化”照看和辅导上学的子女(或子孙)。同时，相较于繁重脏累的农业劳动，临聘教师工作是乡村社会少有的不需较强体力付出的“体面”工作。因此，基于教学教子兼得且可以获取一定的经济报偿的“理性”权衡，临聘教师工作在很大程度上成了乡村女性体面的就近非农就业选择。

(二)难招但易去——烦心的校长和教育教学质量差的借口

2018年6月，J县发布了《教育高质量发展三年行动计划》，提出通过政府购买服务的方式，招聘使用志愿者来充任临聘教师。截止到2019年8月，除为县职业中专补充了76位志愿者教师外，该计划在乡村学校并未得到实质性落实。县教育局未出台任何有关临聘教师招聘管理的制度或规定，县财政局只是按照每人每月800或1000元、每年10个月、每半年发放一次的方式，为临聘教师支付“志愿者伙食补贴”。对486位临聘教师入职方式的调查显示，校长邀请入职者327人，校长委托其他老师邀请入职者121人，校长通过亲戚或朋友邀请入职者22人，自荐入职者16人。因临聘教师工资低、不能及时发放、不能签订任何形式的劳动合同，对校长而言，及时足额招聘到合适的临聘教师是一件极其费心费时的事情。当农忙季节来临、家庭事务突发或找到更高薪酬的工作机会时，很多临聘教师往往会不受任何约束地离职。对乡村小学校长(或教学点负责人)的访谈发现，为弥补学校工作日内因临聘教师随意离职而再次出现的师资缺口，他们甚至会央求妻子、直系亲属或学校所在村的妇女主任顶岗。

因临聘教师总体专业禀赋差、薪酬待遇低且缺乏必要的合同约束，导致乡村小学(含教学点)在小学系统的期末和年终综合评比中普遍排名靠后。但乡镇教育管理办公室领导和乡村小学校长们却并不以为忤。如同其他公共部门普遍发挥“临时工”的边际效应，在应对舆情对其公共管理行为不当或公共服务缺失讨伐时，普遍把临时工作为“替罪羊或挡箭牌”一样，[8]临聘教师同样成了乡村小学管理者搪塞教育教学质量差和综合考评位次靠后的绝佳借口。乡村小学临聘教师的长期大量存在，不仅持续拉低着乡村小学的教育教学质量，在一定程度上还强化着乡村小学管理者的“避责逻辑”。

(三)补偿式违规——屡禁不绝的有偿家教和教辅材料贩卖

J县乡村小学临聘教师的工资由伙食补贴、岗位补贴、学生课后托管服务补助三项构成。伙食补贴分为两档，教师资格证、普通话等级证、学历证齐全且达标者每月1000元，三证不全者每月800元。由于临聘教师的伙食补贴远低于S省2019年5月规定的1550元的最低工资标准，教育局要求各乡教育管理办公室设法为临聘教师筹集发放岗位津贴，该费用主要从乡村小学附设幼儿园(或学前班)收取的保育费中扣除，按平均每人每月350元的标准发放。2020以来，J县实施了小学生自愿有偿校内课后托管服务，每生每月缴纳100元的校内课后托管服务费。鉴于临聘教师的家校距离优势，该项工作主要由临聘教师承担，按照每人每月300元的标准获取课后托管服务补助。三项费用汇总后，临聘教师的月工资达到或基本达到了当地最低工资标准，但低于当地农村女性劳动力日均100元左右的雇工工资标准。调查发现，94.2%的乡村小学临聘教师不同程度地利用周末和节假日开展有偿家教，并向学生推售各类教具和教辅材料，收取试卷或讲义打印费。自2021年暑假J县开展中小学“双减”督查以来，所受理的80%左右的教师有偿家教、开办辅导班、推销教具教辅材料的举报，均跟乡村小学临聘教师有关。

因为没有编制身份约束且难以接受体制内纪律的制约，相关处分根本不能发挥应有的作用。除了当事临聘教师以辞职相要挟外，还有来自乡村小学管理者“工资低、难招易去”之类请托，最终处理结果只能以“责成退还所收费用”的方式草草收场。究其实质，此类现象虽系对临聘教师正式激励(主要是工薪待遇)的严重不足所导致，其频发难禁的背后还有乡村小学教育管理者的“同情或庇护”。在这种“同情或庇护”的作用下，其违规收费行为基本处于“风险可控、回报可期”的状态。[9]这种滋生在乡村小学临聘教师群体的“谋生式违规”，其实把临聘教师的供养成本部分转嫁给了乡民。

(四)污名之外溢——矮化的乡村小学和持续流出的乡村小学生

长期以来，乡村小学始终处于公共教育政策关注和公共教育资源配置链条的末端。因工作生活环境相对差、专业发展所需资源和机会缺乏、职业发展前景黯淡，乡村小学教师普遍专业素养低、发展动力不足、职业前景迷茫。[10]在“城乡生活优劣”及“社会阶层高低”二元话语体系的比照下，乡村教师正被污名化为没能耐进入城镇的“穷教师”和“差教师”。[11]而作为乡村教师序列最末端的“外来者”和乡村小学内部的“局外人”，临聘教师群体更因来去随意、先天专业禀赋低、工作责任心差，被视为“不负责任的临时工”。又因开展有偿家教和教辅资料贩卖，临聘教师群体还成功地“自污”为乡民眼中“利欲熏心的劣师”。当其教师行为失范引发舆情关注，或因教育教学质量差而被拷问时，乡村小学教育管理者往往第一时间将其祭为“替罪羊”。

“不负责任的临时工”的外显污名、“利欲熏心劣师”的自我污名和“领导替罪羊”的公众污名相互叠加，除了降低公众对临聘教师的期望和认同之外，还会导致污名效应外溢，直接矮化了乡村小学的公信力，让很多村小和教学点被标签化为“即将被撤并的弱校或差校”。同时，这种外溢效应还进一步强化了乡民“有条件者利用现有条件，无条件者创造条件，送子女进城镇上学”的决心。

三、“有编不补”与乡村小学“临聘教师”共存的原因

(一)行政惯性——源远流长的公共部门非正式工作人员使用

公共部门使用非正式工作人员具有久远的历史，魏晋南北朝以来，我国封建王朝渐次实现了“官吏分途”。“官”系科举正途出身、由中央政府任命的各级官员，享受公共财政支出的俸禄。“吏”系非正式工作人员，主要由各级官员招募，经办文书杂役事务。[12]虽然吏的政治地位较低，但其大量存在却能让规模不大的正式官僚群体以低廉的成本来治理庞大的国家。[13]新中国建立初期，我国经历了人民公社化和大跃进等运动，基于严重的财政压力，各级政府均通过使用非正式人员来维持政府的运作。[14]20世纪60年代，我国遭遇了严重的经济困难，1965年3月，国务院发布了《关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》，鼓励机关和企事业单位尽可能多地使用临时工。1989年10月，我国出台了《全民所有制企业临时工管理暂行规定》，正式提出通过规范化管理，来保障临时工的权益。但随着1994年《劳动法》的出台，“临时工”已作为“非法定概念”退出了历史舞台，其涵盖人群基本全部归入了“劳动者”的范畴，少部分纳入了非全日制用工、劳务派遣用工或“以完成一定工作任务为期限”短期合同用工的范畴。[15]同期，我国乡村教育面临着公社或乡镇政府的财力紧张、合格师资来源严重不足等问题，大量使用着非正式教师。其形态先后表现为20世纪50年代至20世纪90年代中期“亦农亦教”的民办教师，1994年“分税制”改革至2006年“以县为主”的农村义务教育经费保障机制改革前的代课教师，以及当前各地普遍使用的“临聘教师”。

近十余年来，我国政府在公共治理结构、公共治理能力、公共财税等方面开展了系列革新，快速扩张了高等教育的规模，使得基层治理拥有了足够的财力和人力保障。但公共部门的人事制度改革却具有强大的路径依赖性和政策工具依赖性，大量使用非正式工作人员的行政惯性依然强劲。其主体人群表现为公共部门大量使用的以协警、协管人员、网格管理员为代表的“临时工”，以及基础教育阶段大量使用的“临聘教师”。究其深层次原因，除执政者政策创新意识和政策创新能力的不足外，还有其对政策改革所需学习成本的抵触、新旧政策摩擦代价的权衡，[16]以及对政策试错后果的畏惧。

(二)急务优先——非“一票否决”考核与政府的行政“理性”

改革开放以来，我国基于府际“命令服从”的关系原则，逐步建立了领导干部绩效考核制度。上级政府对下级政府设定了软约束、硬约束和“一票否决”三类评价指标，采用任务分解的方式，开展量化考核。其中，“一票否决”的权重最高、约束力最强。[17]在这种自上而下传导而来的压力型激励机制下，下级政府往往自动把本级政府的工作顺序置换成上级政府设定的任务顺序，把“一票否决”事项放在优先考虑的位置。[18]基于“急务优先”的原则，县级政府在“一票否决”考核领域投放了大量的财力和人力。其履职的先后顺序为社会管理、经济发展和公共服务。社会管理主要包括维稳、基层信访、安全生产、大气环境治理等。近年来，我国加大了对发展质量、产业调整的考核，降低了对经济发展和GDP排名的硬约束，经济发展已成为政府履职的次选目标。但对于为乡村小学补充编制等公共服务事项而言，虽然被中共中央、国务院、教育部等部门多次发文强调，却因不被上级政府纳入“一票否决”考核清单，所以难以对县级政府产生实质性的影响。虽然为乡村小学及时补充编制事关受教育处境最不利人群的教育权益保障，但在上级政府“一票否决”绩效考核的压力型评价机制下，县级党政主官往往在政治人、经济人、社会人的角色中不断转换，在公共利益、政府利益、私人利益中做出最“理性”行政选择，[19]进而把宝贵的编制资源优先投放到上级政府一票否决的急务领域。

虽然中共中央、国务院、教育部多次发文严禁“有编不补”，但同时也使用“因地制宜、适当、妥善”等字眼来强调地方政府执政的灵活性。这在很大程度上为县级政府“巧用”自由裁量权，选择性执行乡村小学编制配置政策留下了“行政自利”的空间。这种基于“行政自利”的编制配置思维也为教育管理部门所接受，在每年教师招考工作结束后，教育管理部门往往基于“规模效应”和“优先保障大部分学生教育利益”的原则来分配教师编制，其分配顺序为县直学校、城区学校、乡镇初中、乡镇中心小学、乡村小学(含教学点)，乡村小学始终处于教师编制分配链条的末端。[20]

(三)部门平衡——规避补齐乡小编制的连锁效应与财力纾解

2019年7月，上级编办基于“三年一核、总量控制、退补相当”的原则，重新核定了J县行政事业单位的工作人员编制，当年核定总编制数为17237人。截止到2020年底，该县实有在编行政事业单位工作人员12739人，缺编4498人。其中，中小学教师缺编3770人(乡村小学教师缺编755人)，公检法系统缺编248人，卫生系统缺编1403人，教师缺编人数占全县缺编总人数的83.8%。按照当地行政事业单位新入编工作人员年均工资(含五险一金单位缴纳部分)5.5万元计算，如补齐755人的乡村小学教师编制，全年需要0.415亿元的工资性财政支出。2020年J县账面财政盈余4.11亿元，拥有补齐乡村小学教师缺额的财政支付能力。

目前，该县在编教职工的全年工资性支出和中小学的生均经费支出，已占全县公共财政支出的70%左右。如基于教育部的有关政策，为乡村小学补齐编制的话，势必会引发其他部门的连锁反应。卫生系统和公检法系统会基于国家卫健委、公安部、最高法或司法部的有关政策，要求为卫生院、卫生所、公安派出所、人民法庭、司法所补齐编制。如补齐所有编制，全年约需增加2.5亿元的工资性财政支出。当前，我国县级财政普遍困难，财政自给能力普遍较差，但财政刚性支出却随着政府履职事项的增加而普遍增加，县级政府普遍财力负担沉重。[21]为纾解财政压力，平衡部门矛盾、减少部门间摩擦，[22]县级政府普遍巧妙地利用着“只减不增、退补相当”原则，“不偏不倚”地为各部门“补充”编制，而非补齐编制。对J县政府而言，之所以“捂编不补”，还出于应对突发公共事件(如维稳和重大安全生产事故)所需紧急预算外支出的考虑，以及为落实引智计划、优才计划、复转军人安置、新设政府机构、新设经济技术开发区管委会预留编制的考虑。

(四)岗编分离——逆向支教与尾大不掉的教师编制管理乱象

近年来，国家鼓励各地基于城镇机关事业单位超编的现状，通过岗编适度分离，来推动城镇干部或专业技术人员下沉，以缓解乡村教育、卫生、农技人员“引不进、留不住”的问题。[23]以此为契机，各地普遍开展了中小学教师“县管校聘”改革。各地县级政府往往基于“总量控制、按需设岗”的原则，结合城乡中小学规模以及编制需求，将城镇优秀教师适度岗编分离，并鼓励其去乡村学校支教。虽然J县于2017年1月也开展了县管校聘改革，但实际上并未优先向乡村学校配置师资。恰恰相反，而是逆向从乡村学校抽调了部分优秀教师进城支教。为减缓县直学校的大班额现象，该县曾于2018年7月和2019年7月，先后两次选调了近260名乡村教师去县城支教。同时，为奖励民营教育的“突出贡献”，该县还为约180名在编乡村教师办理了停薪留职，允许他们到某民办教育集团“支教”。

该县乡村教师混编混岗、人编分离、超期病产假等问题非常突出，甚至跟某些行政事业单位的主要领导、教育局的领导或亲属的“生活便利”相关，已成尾大不掉之势。以乡教育管理办公室跟小学混编混岗为例，全县乡教育管理办公室共约110人，除极个别为县教育局的外派人员外，绝大部分属于在编乡村小学教师身份。在编乡村小学教师长期病假、超期产假的问题同样突出，截止到2019年7月，共有136名在编乡村小学教师处于长期病假或产假状态。近年来，该县还实施了教师退休年龄延迟政策，放宽了乡村小学教师参评高级职称的要求，凡年龄超过55周岁、工作年限超过30周年的乡村小学教师，均可优先参评高级职称。然而，上述做法却实质性鼓励了乡村老年教师的“在编不在岗”。因第一学历低、专业知识结构陈旧、专业发展动力不足，他们中的大部分人已实质性地脱离了教学岗位，目前主要从事教务、门卫、后勤等辅助性工作，甚至处于赋闲状态。为享受乡村教师高级职称评聘的政策红利，他们普遍“合情、合理、合规”地选择了延迟退休。尽管他们中多数人已经实质性地表现为“不合格”“不称职”或“不胜任”教师，但却因为未达到退休年龄而不能及时地将其占用的教师编制退出。

四、“有编不补”与乡村小学“临聘教师”共存的治理

(一)基于公共部门临时工问题治理，审视乡村小学临聘教师问题

政府履职所需公共管理、公共服务的项目在不同程度地增加，客观上要求合理增加公共部门工作人员的数量。然而我国政府不是无限政府，而“减员增效”却是政府合法性的重要民意基础。因此，客观上公共部门履职所需人手的增加和刚性的公共财政供养人“只减不增”，就成了一对现实且紧张的矛盾体。但同时也为通过某些灵活的方式，合法、合规、合理、合情地使用临时工提供了政策创新的契机和空间。因此，作为公共部门正式工作人员的补充，临时工理应作为“合法身份人”和“平等契约人”而常态存在，政府及其公共部门也应做“合法用工、平等用工”的楷模。[24]然而，当前临时工群体却普遍面临身份属性无法可依、权益保障严重不足、收入低且标准难统一、管理制度极不完善等问题。[25]这种局面既不利于政府公信力的维系，还催生了临时工群体的“谋生式违规”。因此，应在剖析公共部门临时工群体存在的现实需求和历史惯性的基础上，关注临时工问题的复杂性及解决的艰巨性。其最终妥善解决的路径只能是通过机关事业单位持续的职能改革，逐步把原本适于社会化提供的职能或服务转交给社会，以此来真正减少财政供养人的规模。[26]就公共部门临时工问题的治理而言，当务之急，需对其用工情况进行规范，控制其用工规模，规范对临时工的“招-管-用”行为。同时，需尽快通过法律制度改革，确保临时工的身份合法性和劳动权益的平等性。

虽然乡村小学临聘教师问题跟其他公共部门临时工问题的成因与表现有较大的差异，但乡村小学的机构性质为公益一类事业单位，所以乡村小学临聘教师问题仍属于公共部门临时工问题的范畴。在公共部门临时工问题没有得以全盘谋划和妥善治理之前，在县级财政压力没有得以有效纾解之前，希望乡村小学临聘教师问题在短期内能得以完满解决，既不现实，条件也不成熟。

(二)纳入一票否决考核清单，督查乡村小学有编不补

2018年1月，我国发布了《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，要求建立党政领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，要求加强对乡村振兴战略规划实施考核监督和激励约束，督促各地建立约束性考核监督指标体系。2021年4月，全国人大通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，对包括乡村教师队伍建设在内的工作事项作出了法律规定，要求“实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度，上级人民政府应对下级人民政府实施乡村振兴战略的目标完成情况等进行考核，考核结果作为地方人民政府及其负责人综合考核评价的重要内容。”[27]

鉴于乡村小学教师队伍建设在乡村教育振兴发展规划中的基础性、战略性地位，建议教育部会同各省(自治区、直辖市)政府尽快出台规范性文件，将乡村小学临聘教师问题列入上级政府对下级政府“一票否决”考核事项，督查县级政府“有编不补，长期使用临聘教师”，并将考核结果作为县级党政主官晋升选拔的重要依据。进而倒逼县级政府采取“一票否决”式督导考核，督促县教育管理部门开展临聘教师问题的自查和治理，彻底扭转县域教师编制分配时优先考虑县直学校和大规模学校的局面，切实将乡村小学置于教师编制分配链条的首位。

(三)开展教师编制专项治理，建立教师编制退出机制

十八大以来，党中央、国务院明确要求“严控机构编制总量、确保财政供养人员只减不增”。遗憾的是，这一刚性要求已沦为不少地方以“编制总量有限”为由而长期“有编不补”的借口，甚至沦为个别地方教师编制管理工作混乱的卸责工具或遮羞布。[28]为切实落实《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等指导性意见，为规范整治岗编分离、“吃空饷”及以挤占、挪用乡村教师编制的行为，建议各省尽快开展乡村教师编制专项治理，严控乡村小学教师岗编分离，重点治理乡村小学教师逆向支教、混编混岗、超期病产假、吃空饷等问题。同时，督促各地无条件按照班师比和生师比相结合的方式核定教师编制，真正实现教师编制优先向乡村小学倾斜。

对于确实难以有效填补的乡村小学教师编制缺口，建议利用绩效杠杆，最大可能盘活乡村小学的存量师资，鼓励身体状况允许的中青年教师、学校领导和党员教师超工作量上课，或走教上课。建议教育部会同中央编办、人社部等部门，尽快制定出台《公办中小学教师编制退出机制实施办法》，对于占用乡村小学教师编制去民办学校支教且不愿意重返乡村小学者、教师职业性向低下且超期病假者、长期人编不一且已实质性不能胜任乡村小学教学工作者，应尽快加以甄别清理，及时退出其所占有的乡村小学教师编制，用于新招专业素养和职业性向更强的年轻教师。

(四)实施政府购买师资服务，填补乡村小学临时师资缺口

近年来，我国逐步修订完善了《政府购买服务管理办法》，突出了购买服务的公共性和公益性，要求各地根据经济社会发展实际、政府职能转换、基本公共服务均等化的要求，通过拓展政府购买基本公务服务项目的覆盖范围，尽快补齐民生领域短板。当前，保留一部分乡村临聘教师，以确保乡村处境不利儿童的教育权益，已经成为各界的共识，但县级政府主导的乡村小学师资配置政策却处于部分失灵状态。就此而言，作为乡村小学正式教师年度招考的补充，从政府购买服务的视角探索临时师资补充的模式，建立符合市场原则的政府购买服务性师资制度，填补确实难以有效解决临时师资缺口，是一种值得尝试的政策思路。[29]在现行乡村小学师资配置方式和运行机制基本不变的框架下，适当让渡出县级政府师资供给和调配的部分权力，以政府向满足一定条件的社会组织和个人购买师资服务的方式，满足乡村小学的临时师资需求，既可盘活体制外的优秀储备师资，又可较好地动态回应乡村小学生源波动与师资数量增减间的平衡关系，让政府行为、市场行为、学校行为和临聘教师个人行为之间形成一个动态平衡的力矩。[30]

建议各地县级政府尝试开展乡村小学政府购买临时师资服务活动，并从以下几个方面建立健全其支撑机制：首先，正视临时师资在乡村小学长期存在的客观性，修订《教师法》，明确临聘教师的身份性质、劳动权益和专业发展权益，允许其合法常态存在。其次，拓展《政府购买服务指导性目录》，把向具备条件的社会组织、社会力量和自然人购买临时师资服务，列入购买公务教育服务的范围。最后，制定《政府向社会力量购买临时师资服务管理办法》，逐步建构融“项目申报、预算编制、组织购买、项目监管、同工同酬权利保障、纠纷处理、绩效评价”等要素于一体的政府购买临时师资服务管理制度体系。[31]

五、总结与讨论

我国乡村小学的“临聘教师”问题内嵌于县级公共部门的二元机制土壤，跟其他县级公共部门临时工问题一样，都表现为“有编不补”与“临时用工”并存的“怪象”，且面临用工法律依据缺乏、管理制度混乱和劳动权益保障不足等系列棘手问题。虽然我国已经进入《乡村振兴促进法》实施时代，上级政府确实拥有了权威的上位法抓手，用于督促县级政府尽快尽早补齐乡村小学教师的编制，但就目前县级政府所处的政策惯性环境、所拥有的政策资源、所普遍面临的财政压力而言，脱离县域公共部门临时工问题综合治理的框架，单独治理并在短期内解决乡村小学临聘教师问题，既不现实，条件也不成熟。

就短期而言，对乡村小学有编不补问题的治理，不妨通过“一票否决”式考核制度设计，督促县级政府开展教师编制专项治理，以减少临时师资缺口，盘活存量师资，尽可能在实现乡村小学有缺必补，并通过实施政府购买临时师资服务改革，来解决乡村小学确实难以有效填补的临时师资缺口问题。然而就中长期而言，乡村小学临聘教师问题的科学解决则需基于公共部门临时用工的法律法规建设、招聘-管理-使用制度建设、平权保障和司法救济制度建设，以及进一步的县级政府财力保障机制建设，来加以全盘谋划和综合治理。近年来，虽然一些地方在尝试通过政府购买教育服务的方式为乡村小学填补临时师资缺口，但普遍存着曲解混淆政府购买服务和劳务派遣用工、二元用工现象突出、替代年度师资招考等问题。[32]如何健全完善政府为乡村小学购买临时师资服务的管理制度体系，依旧是一项值得深入研究的课题。