高考改革十年回眸：成效、问题与改进

黄巨臣，李乐帆

(兰州大学 高等教育研究院， 兰州 730000)

一、引言

高考作为我国一项重要的考试制度，具有选拔优秀人才、促进阶层流动以及维护社会稳定的多重作用，涉及千家万户的切身利益，更事关广大学子的个人命运与前途。近年来高考改革日益频繁，特别是2010年之后，我国高考进入了全面深化综合改革阶段，从考试形式、考试内容、录取机制等方面均进行了不同程度的调整。高考改革从来就不是单独进行的，它受到教育体制、社会观念结构以及区域经济发展水平等多个因素的影响。虽然主导改革者已经考虑到这些体制、结构等变化所产生的教育影响，却也无法精准预测和控制改革的方案、措施所可能产生的政治性、社会性等影响。基于这样的认识，我国的高考改革很少有颠覆性的大规模变动，而是始终保持着一种高度的警觉，以改革试点等渐进式的模式来缓慢推进，以最大限度减少改革的风险和负面后果。近十年来的高考历经数次改革，每一次都充满了期望、争议和质疑，而争论的焦点主要在于：高考改革是否成功？即便是人们已经了解并掌握了高考改革的基本情况及其结果，关于改革的成败仍在众说纷纭中难以定论。概括起来，三种观点较具代表性：第一种“成功论”。即认为历经数次改革的高考制度已经取得实质性成功；第二种“失败论”。持该观点者指出，高考改革是失败的，特别是浙江、上海等地的改革试点非但没有如预期的“扩大教育选择权”，反而出现了省招办“独揽大权”的意外后果；第三种“折中论”。认为高考改革在某些技术、程序方面是成功的，但在制度、观念等层面又是失败的。显然，上述看法都有一定的道理，但又有失偏颇。笔者认为，高考改革既有成功也有失败，而至于是在技术层面还是制度层面，需要做更具体的分析，不能简单定论。毕竟高考改革是一个系统性工程，难以一步到位解决所有问题，更多时候只能集中力量突破某一重点，成功和失败往往同时存在。当然，这些争议不仅反映出高考改革过程的复杂性和结果的不可预见性，而且具有深刻的学术价值和现实意义，值得做进一步的探讨。

事实上，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》(以下简称《规划纲要》)指出：“推进考试招生制度改革。以考试招生制度改革为突破口，克服一考定终身的弊端……逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，已经明确了高考改革的方向、重点和突破口。在《规划纲要》的指导下，全国范围内的高考改革逐步推开。本文主要就是对《规划纲要》实施十年来高考改革所取得的成效、问题等进行综合性地归纳分析，进而对未来高考改革的优化提出改进的建议对策。

二、十年来高考改革所取得的成效

高考改革作为我国全面改革的重要组成部分，关联政治、经济、文化、科技等多个领域。自2010年《规划纲要》实施以来，高考改革进入了一个新的全面深化阶段，并取得了一系列的成效，包括：高考改革试点经验的逐步制度化、高考考试形式的日趋灵活化、高考招生录取模式日益多样化以及高考考试机构建设的专业化等，都推动国家高考治理体系和治理能力现代化水平的提升。

(一)高考改革试点经验逐步制度化

2010年至2020年期间，高考改革一直处于探索和完善并行的阶段，以试点为手段推动改革的有益做法和经验正在经历一个不断制度化的过程。可以认为，中国高考改革的试点是在复杂的社会内外部环境下通过选择性的控制某些要素和条件来深化改革内容和实现制度创新的重要治理方法和机制。基层成功或失败经验的积累都将反馈注入国家的整体性决策之中，进而为后续的高考改革提供借鉴。更进一步而言，这种借鉴的意义在于经由试点能够形成一系列相对完整的经验机制，将“中央意图-地方创新”“宏观政策-微观执行”“外部压力-内生需求”有效联结和整合，构成强大的改革推进力和创新力，并以此为依据增强改革的成功性和降低风险。2015年6月，习近平在出席中央全面深化改革领导小组第十三次会议时强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”，这无疑是再次重申了试点对于高考改革的重要性。在试点过程中，关于高考的理论和实践研究空前活跃，各类新观点、新成果和新启示不断被提出。一些具备条件的省份也顺时而动，积极开展试点，其中以上海、浙江、北京、山东、天津、海南等引人关注。从总体上看，这些地方的高考试点改革至少在以下三个方面形成了制度化的经验：

一是，自上而下的方向引领[1]。2010年的《规划纲要》对高考改革做出了宏观的战略性指导，2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》则是对《规划纲要》的进一步细化和落实。在高考改革试点中，从2014年“拿图纸、出方案”，进行高考内容改革规划和明确分省命题省份使用全国卷的方案，到2017年全面推进 “分类考试、综合评价、多元录取”再到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度，顶层政策设计和党委政府重视始终贯穿于方方面面，不断引领高考改革方向[2]。二是，自下而上的地方支持。高考改革试点的顺利推进是中央政府在地方、学校、学生等主体支持下而得以完成的过程。地方部门深入一线对试点工作情况开展调研，转变高考评价方式，不再单纯以毕业率、升学率等来考核学校；学校也开始注重在日常考试内容训练中强化学生的素质教育，逐渐抛弃用工业化流水线式的统一标准来评价学生的学业水平和能力素质；而在“两依据，一参考”招生录取规则出台后，学生自身也逐渐走出唯书本知识和唯分数的“应试模式”，有意识地提升自身的思想品德、创新精神与社会实践能力。三是，上下联动的合力探索。高考试点改革省份在具体推进和实施过程中，既遵循顶层政策的设计意图，保持“一个声音”和“一致步调”，又审慎考虑到实际执行中可能出现的各类问题和意外状况，选择在顶层设计与严慎落实间找准平衡点。例如，在2014年9月19日浙江出台高考综合改革总方案后，随即又陆续发布了多达二十多个配套政策文件，以稳妥推进高考改革试点工作。在进入并获得政府的关注与肯定后，上述高考改革成效往往通过制度化的形式加以维持和推广，并加速了高考有效治理结构的形成和制度效能的发挥。

(二)高考考试形式的日趋灵活化

随着高考改革实践的深入，创新和发展多种行之有效的考试形式成为日益迫切的现实需要。经过谨慎的调研、分析、讨论以及试点所形成的政策和意见，改革主导者和参与者在高考考试形式上取得了一定的进展。可以认为，高考考试形式灵活化是多方主体互动博弈调整后的结果，是回应广大学生意志和利益诉求的直接体现，进一步增强和维护了学生的合法权益，也是努力探索和推进高考工作科学化、规范化的重要保障手段和措施，对贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则具有重要意义。总的来看，自2010年至今的高考考试形式的变化和调整呈现出较大的灵活性特征，主要体现在以下三个方面：

首先，高考科目设置的弹性。2010年之前，高考科目设置先后经历了文理分科模式、“文六理七”模式、“3+2”模式等，上述模式都是在特定时期为解决当时的具体高考问题而提出的，但只是在局部上缓解了矛盾，实质性的症结仍未得到有效解决，特别是文理分科后不少学生偏科现象严重，知识结构和体系出现了较大的不平衡和断裂。正因如此，1999年广东率先开始探索并实施“3+X”模式，并逐渐得到推广。然而，“3+X”模式也没有真正彻底打破文理分科模式所带来的束缚，但其所倡导的文理融通、综合考评、本专分离等理念为后来各省份自主探索高考设置的多元化提供了一定基础[3]。原先实施的各类高考考试形式中所积累的那些合理有效的经验被加以保留并继承性融入后续的改革之中。2010年至2020年间，不少省份迎来了新课改后的高考，除了“3+X”模式之外，考试形式还新增了黑龙江省的“3+X+综合评价”、广东省的“3+文科/理科综合”、山东省的“3+X+1”、江苏省的“3+1+2”模式以及上海市的“3+3”模式等等，在语文、数学、英语保持主体地位不变外，考生可以按照自身情况跨越文理的界限选择物理、化学、生物、政治、地理、历史等，以搭建更为个性化和多元化的选考科目组合。其次，高考考试次数的增加。2010年，天津市开始为高考考生提供英语科目的一年两考机会，先是听力考试分A、B卷取最高分，接着在2017年实行笔试“一年两考”，均是取最高分计入高考总成绩。紧接着，云南(2011年)、江苏(2014年)、北京(2017)、山东(2020)等陆续推行外语一年两考。此外，广西、北京等省份已经为高中学业水平考试/会考也提供一年两考机会。不难看出，高考考试次数的增加意味着考生选择权利的扩大。再次，高考赋分方式的转变。从2010年到2020年，实施新高考改革的省份已经达到14个，而高考改革科目赋分方式也从单一的分数制增加到固定等级比例赋分制、等比例转换法等多种类型[4]。“相比而言，分数制划分细致、区分度高，但也因此而饱受诟病，因为分数制的实行逐渐导致‘唯分数论’的甚嚣尘上，师生在教育教学过程中对分数过度重视，应试教育愈演愈烈”[5]。相对的，等级赋分制可以将分差模糊化处理，缩小考生之间的区分度，进而缓解师生以及家长对分数的过分追崇，一定程度上促进了学生知识、素质和能力的全面均衡发展。

(三)高考招生录取模式的日渐多样化

高考招生录取的本质是基于公平公正公开的基础上择优选拔人才。目前，高考招生录取模式改革推进相对顺利，以录取评价标准的多样化来扩大考生填报志愿的可选择性范围，明显增加了学生进入理想高校的机会，更具个性化、差异化和多样化的录取模式也正在逐渐形成。显然，高考招生录取模式的多样化具有多重的价值意义：一是，突破了“单一标准、统一录取”的固定模式，改变了分数排队“一统天下”的格局，为淡化应试教育，推进素质教育扫除了诸多障碍；二是，多元录取已经开始促使政府部门将学生评价权力逐步移交至高校手中，高校的办学自主权得到更多体现，进一步激发了高校积极主动选拔人才的能动性；三是，多元录取可以缩小省际高考录取率差距，让广大农村地区的贫困家庭学子有更多进入重点大学的机会，凸显了高考制度的公平和公正。概括而言，当前高考招生录取模式主要有统一考试招生(如：顺序志愿、平行志愿)、“三位一体”综合评价招生、高校的特殊计划招生(如：强基计划)等。其中，以调整较大且改革成效较为突出的录取模式有以下两种：

第一种是平行志愿模式。最初的平行志愿模式，按照“分数优先，遵循志愿，一轮投档”的原则来录取，根据考生总分由高到低排序，高分考生优先检索投档，因而提升了学生与高校间的匹配效率，也较好地避免出现高分低录和高分落榜情况。2017年，上海市实行“院校专业组”平行志愿投档。考生填报本科批次时，以“院校专业组”为单位，可以填报24个院校专业组，每个组可填4个专业志愿(即4个专业+调剂)，并部分实现了专业优先，调剂选择范围细分为不接受/部分接受/完全接受三种情况。不同院校可以依据自身的办学方向、专业特色和人才培养重点，定制化地划分多个专业组，提高了生源多样化，还能更好地以此来选拔与学校契合度较高的考生。而浙江省的平行志愿则是“专业类+学校”平行志愿投档，以1:1的比例投档，直接投到考生所报具体高校的某一专业(类)。只要考生符合条件，基本不会出现“退档”，也不会被调剂至其他不感兴趣的专业[6]。第二种是“三位一体”综合评价招生。2011年，浙江省的浙江工业大学、杭州师范大学、中国美术学院这三所高校率先开展三位一体招生。到2019年参与该录取模式的高校已达58所，普通类招生人数达8647人，三位一体招生人数约占本科总招生计划的10%。通俗而言，“三位一体”综合评价招生的实质是将过程性评价和结果性评价相结合，是一种同时将统一高考、高中学业水平测试和综合素质评价作为一体来进行招生考试评价录取的模式。具体是“高校的综合素质测试成绩和统一高考、高中学考成绩按一定比例合成综合成绩，按综合成绩从高分到低分录取”[7]。据清华大学对本校2015—2018 级12700名本科一年级学生的学业成绩进行调查和分析发现，通过综合评价录取的学生，其本科一年级学业成绩优于其他招生类型学生。特别是，上海、浙江改革后学生的平均成绩高于全国平均成绩7.6%～13.6%[8]。这样的录取模式，强化了学生综合素质的作用，有力扭转了“唯分数”现象，可以更公平地选拔具有才能、潜力的考生，为高考选拔人才开辟了新途径。

(四)教育考试机构建设的日益专业化

在高考改革中，《规划纲要》提出：“加强考试管理，完善专业考试机构功能，提高服务能力和水平”。显然，这释放出了改进高考考试机构的信号，强调考试机构改革要保持正确方向，坚持服务意识，以服务能力和水平提升为重点，建成可以全方位服务高考事业的机构。自《规划纲要》颁布以来，从教育部考试中心到地方各省市的教育考试机构都在通过各种途径不断提升管理的科学化程度，以增强专业化建设。在一定意义上，“专业化建设是教育考试机构发展的根本目标”[9]。以专业化建设来提升教育考试机构的权威性和公信力，对于推动并深化高考改革具有深远的意义[10]。

迄今为止的考试机构调整已经出现了明显的两次变迁，一是从满足政治层面的国家宏观需要的改革转向满足社会中观层面需要的改革，二是从满足社会中观层面需要的改革转向满足考生个体微观层面需要的改革。考试机构调整改革的逻辑呈现出从“国家导向”到“社会导向”再到“个体导向”的演变轨迹。对于考试机构而言，“提高服务能力和水平”的提出，既是深化高考招生考试改革的一种体现，也是对考试机构建设的专业化要求。因此，从更广阔的视阈看，教育考试机构专业化建设的意义不仅仅是为了适应社会经济文化的发展，满足多元办学主体的差异化需要和学生的个性化需求，更在于积极培育和践行公平公正的价值观，保证教育考试事业的良性发展。有关教育考试机构专业化建设的成效，下面主要从“从业人员”和“业务管理”两个层面进行介绍：一是，从业人员职业化。自2010年以来，教育部考试中心以及省、市、县(区)的教育考试机构都在提升从业人员的职业化水平。当前，我国已经建立并形成了体系完备的从业人员培训体系，教育部考试中心在每年高考前夕都会对地方教育考试机构进行高考业务培训。先由教育部考试中心对省教育考试机构开展针对性的专题政策宣讲、培训，再由省级考试机构对市、县(区)进行逐级落实。同时，教育部考试中心和地方考试机构为了进一步提高业务能力和工作的科学性，纷纷吸纳高校的专家学者、社会的专业技术人才来组建专家命题库、评卷专家库和考官评委库等，打造了一支业务精专的专业团队。二是，业务管理的系统化。在高考业务管理方面，从国家到地方的各层级教育考试机构借助“互联网+”等新途径，积极落实“最多跑一次”改革要求，优化了各类高考业务办理流程，高考报名、打印准考证、查询分数、填报志愿等基本实现了网上的系统办理，极大提高了办事效率和服务水平。此外，2010 年教育部考试中心成立国家教育考试命题基地，2012年又建立覆盖31省的1.2万个标准化考点和51.3万个标准化考场，2019年成立网络舆情监控中心等[11]。这些举措增强了高考全程保密性，并逐步贯穿命题、考务、评价等全业务流程，实现了业务管理的信息化和系统化。

三、十年来高考改革存在的主要问题

毋庸置疑，高考改革在深入推进过程中取得了一定的成效和积累了有益的经验，但又不可避免地带来了一些新的问题，激化了利益相关主体间的矛盾。当前高考改革中相对集中的问题与矛盾主要体现在以下方面：科目选考催生的功利化选择、考试次数增加招致的应试压力、等级赋分引发的有效性困惑以及招生录取自由选择的局限性等。

(一)科目选考催生的功利化选择

自2010年新一轮高考改革实施以来，科目选考出现打破了文理分科的局面，历史、地理、政治、物理、化学、生物等成为考生可以根据自身需要而加以取舍的科目，尤其是“6选3”的模式提供了20种可供学生选择的组合。表面上看，似乎学生选科的自由度得到了极大的提升，素质教育的实践又向前推进了重要一步，但自由选科的背后同样增加了诸多不稳定的因素和带来了一系列意料之外的影响。

首先，文科类选考科目人数急剧增加，物理、化学等遇冷。趋易避难是人的天性，为实现在高考中自身利益最大化，效用和性价比成为首要考量的因素，加上“考生基数越少，赋高分越难”的赋分制度设计，使得大量考生纷纷放弃物理，转而选择相对简单的文史类科目，这种选择使选科出现了“驱赶效应”和“磁吸效应”,即大量优秀学生放弃选考物理,而转向技术等相对容易拿到高分的学科[12]。例如，2017年浙江高考全省29.13万考生，仅有8万人选择物理科目。而上海实行新高考改革第一年，也遭遇同样的问题，选考物理的学生只占总人数30%[13]。但同时，作为理性人的考生以及家长也会因缺乏必要的了解和信息储备而做出非理性选择，一味追求高分却忽略了物理对于社会、高校以及学生自身发展的重要性。最直接的影响就是，目前相当数量的高校专业均会对高中学科做出限定和要求，若考生并未参加相应的科目考试就无法取得报考该专业的基本资格。这种功利化的短视选择无益于学生个人知识结构的完善，也会对物理学科造成严重冲击。其次，造成教育资源的浪费与紧缺。一方面，学生选择物理、化学等难度较高科目人数的骤减和选择历史、地理等科目人数的急剧增加，打破了原本中学教育教学资源的平衡状态。文史类教师的需求剧增，而物理、化学等理科类教师出现大量富余，为了安置那些无课可上的老师，不少学校纷纷让其转岗到后勤等部门工作，造成教师资源的闲置浪费。另一方面，由于文史类教师数量有限，短时间内难以招聘到符合要求的大批教师，从而导致不少历史、地理等师资存在结构性短缺，只能超负荷工作。并且，上述情况还会给编制核定、经费分配、制度调整等带来冲击。

(二)考试次数增加招致的多重压力

高考改革进入到以“考试形式”为重点突破的阶段，其改革的目标和策略已经相对明确，但改革的结果仍然面临着较大的不确定性。高考考试次数增加本意是为了分散学生过度集中的考试压力，让学生拥有更多的选择权，这也是秉持“以学生为中心”理念实践化的体现之一，但结果却不尽如人意。高考改革中，一些省份推行英语、选考科目、学业水平考试等级性考试等“一年两考”。从表面上看给考生两次考试机会，可以保证考生以更好的状态参加考试，选择两次成绩中的高分计入总成绩，但事实上也隐藏着一些问题和带来新压力：

对于学生而言，原本固定的统一考试现在已经被拆分，备考也由一次变为多次的冲刺。起初，浙江、上海等省的考生可以自由选择考试时间，每年4月和10月举行学考选考。如果考生在高三10月就参加选考，实际上比以往的高考时间提前8个月，这也就决定了必须要提高复习的进度和强度。同时，这也迫使考生在高一、高二就必须进入备考状态，应考战线被拉长，高一阶段就需要了解全部的考试科目，通常课程门数多达十几门，每周课堂教学时间超过30小时逐渐成为常态，增加了学生的学业压力和心理负担。在2015年对浙江省5所高中500名高一学生的调查中，在高考选科问题上，44.84%的学生对选考的科目基本明确，9.89%的学生表示非常明确。紧接着，在对选科改革是否可以减轻学业负担问题上，44.27%的学生表示了不赞同。且不少学生还指出“学业水平考试和外语考试虽有两次机会，但对于第一次考试发挥失常的学生来说，意味着第二次考试中将承担更大的心理压力”[14]。可见，高考考试次数增加难以减轻学生考试压力和负担。反而，“中国自古就有重视考试的传统，并且根深蒂固”[15]。哪怕是那些第一次考的不错的考生，为了提升成绩，还会继续参加第二次考试，其压力也不会得到缓解。对于教师而言，考试次数增加就意味着教学工作量的增加，尤其是英语等这些一年两考的任课教师，需要重新调整和制定新的教学方案和进度。更值得注意的是，与之相伴随的是教育行政部门对教师教学活动所组织的检查和评比变得日益频繁，从师德师风考察、学校作业抽检、新教学模式考评等等，将一线教师捆绑在了大量繁琐的非教学任务上。对于校长等学校领导而言，由于新高考改革并无借鉴版本，相关部门也没有因为推行改革而对中学增加投入相应的经费和人员编制，使得后续的服务保障和资源供给不足，加剧了校长等领导的压力。

(三)等级赋分引发的有效性困惑

在新高考改革的实施方案中，等级赋分制是其中的重要组成部分，也被视为缓解“唯分数论”应试教育的一个重要尝试手段。新高考改革方案中的选考科目设计，使得能力水平强弱不同、考试内容难易程度不同考生的成绩比较出现了不可比性，为了解决这个问题，通常做法是将总成绩进行换算，以等级赋分形式来体现。然而，即便如此，使用等级赋分来衡量考生的优劣也同样存在问题。

2010至2020年间，共有三批14个省份实施了新高考方案，基本上都采用等级赋分制。如果对等级赋分制再进行细分，可分为：固定等级比例赋分制、等比例转换法、标准分制。“这三种赋分方式均从某种意义上实现了不同选考科目的相对可比，客观上对纠正学生过度偏科具有引导作用，但同时均难以回避考生群体水平差异所致的不公平，也都不能避免原始分正态化处理所致的分数扭曲”[16]。事实上，教育部于2014年12月发布的《关于普通高中学业水平考试的实施意见》对考试成绩呈现方式做出了相应的大致规定：“以等级呈现成绩的一般分为五个等级，位次由高到低为A、B、C、D、E”[17]。并且“原则上各省(区、市)各等级人数所占比例依次为：A等级15%，B等级30%，C等级30%，D、E等级共25%。E等级为不合格，具体比例由各省(区、市)根据基本教学质量要求和命题情况等确定”[18]。需要指出的是，教育部的规定仍然是宏观性的，并未考虑到不论是哪一种等级赋分制度，都会缩小甚至是抹平各选考科目考生的能力差异和分数差距，带来新的不公平和不科学。其中，浙江、上海的高考等级赋分制引起的争议最大。浙江省推行21级赋分制，上海则采用5等11级赋分制，相邻的两级之间的分差都是3分，但等级数量并不相同。显然，以等级赋分来降低考生的区分度本身就存在争议，且不说一些考生的分数会相对集中于同一段，难以区分考生能力强弱层次；对同一等级中原始分数最高的部分考生也是不公平的，他们的原始分数只与上一等级考生相差1分，但换算后的等级分却整整相差3分。可见，等级赋分制的设计明显对这类考生不利。再者，北京大学文东茅教授的一项实证调查数据显示，“100、97、94、91等分值的考生累计百分比分别为 4.67%、14.0%、28.0%、46.67%。不过，在进行等级划分的模拟时，几乎在每一科的每一等级上都遇到‘归整困难’问题，即很少有某个分数正好处于某个累计百分比位置上，几乎所有等级都须按照‘最接近’方式取值，偏离预计值的幅度有时甚至超过两个百分点”[19]。这会在分数换算上带来相当大的技术性困难。等级赋分潜存的问题还不止于此，诸如“在低分段和高分段出现‘跳跃’，丧失一部分距离信息；选科差异削弱标准分的适用性，并将加剧学科之间的不均衡、分数合成中可能引起学生位次的变动”等等[20]。

(四)招生录取模式调整的局限性

我国考试研究专家刘海峰曾直言：“现行的高考制度有其局限性，尤其是录取环节问题较多”[21]。此观点也从侧面说明了，招生录取在高考改革中是牵扯各方利益最多和最不容易做好的环节。从2014年第一批考试招生综合改革试点的浙江省、上海市，到2017年第二批北京、天津、山东、海南四地，再到2018年第三批河北、辽宁、江苏、福建、湖北、湖南、广东、重庆等省份，在报考阶段要么是基于“院校专业组”的“6选3”方案20种组合，要么是“专业+学校”的“7选3”方案35种组合，但都未能避免弃考物理科目和考生滑档、调档的现象。

当前，31个省份都是在高考成绩公布后进行志愿填报，普通批次基本根据“分数优先、遵循志愿”原则进行平行志愿投档，志愿填报专业/高校数量均有增加，并逐渐取消分批次录取，或是直接取消本科第三批次，或是合并本科一、二批次。从表面上看，虽说学生选择的自由度更大，但这种“自由”并未撼动“分数”这个指挥棒，高考改革招生录取模式的本质是考生在制度、权力、技术和环境等众多约束条件下，依据自身分数来进行权衡取舍的选择活动，这种选择被限定在“约束条件下自由选择的空间”之内进行。当自由选择的空间不是遵从考生兴趣和最大限度满足高校选拔人才的需求时，便无法实现高校与学生的双向选择。此外，在招生录取过程中，综合评价招生录取成为改革的难点，尤其是在促进形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式上的作用没有得到明显体现的情况下，人们对综合评价招生存在较多争议和质疑。归纳起来，这些争议主要集中在：“一是评价思路停留在面面俱到、流于形式的操作惯习；二是相关政策定位模糊、沟通不畅,难以落地；三是评价结果难以被认同,预期效果难以发挥；四是囿于技术与观念电子化操作平台作用受限”等[22]。事实上，综合评价招生录取最大的问题主要在是否能保证公平性和有效性。有学者指出，在我国尚未建立相应的多元评价指标体系且缺乏可比较性的客观衡量标准的大背景下，“不同地区、学校的学生之间的横向比较缺乏效度，甚至存在造假等极端情况，不仅影响了招生录取中的公平与公正，还动摇了综合素质评价的权威性与客观性”[23]。从试点省市的实际情况来看，各地区对于考生综合素质评价的方案、标准、内容乃至具体操作程序等都存在一定的差异性，不仅仅是评价指标难以量化，而且一些主观性的评价项目往往会受到人为因素的干预和影响。以至于有学者认为，素质本身就是一个动态变化的捉摸不定的概念[24]，“除非品质能够用诸如教育程度或打字测验这样机械的手段加以评估，否则我们就仍然是在主观的规范范围之内打转”[25]。值得注意的是，招生录取模式的调整和改变也会给一些考生带来无所适从的困惑，近些年每次高考录取都会出现“高分低报”“高分落榜”“报错学校”的乌龙事件出现。

四、未来高考改革的改进路径

高考改革是一项复杂的系统工程，改革的目标和方向是要坚持保证公平、科学选才和促进学生发展。要重视并深入了解高考改革目标的多元性、改革过程的复杂性和改革政策的协同性等，于此基础上审慎优化和改进高考改革的路径，在遵循教育规律和教育常识的前提下，立足实际，循序推进，从多个层次多个方面来联动实施改革策略，以保障改革的稳定性、持续性和科学性。

(一)以权利看待发展：树立“为学生服务”的理念

从权利的角度看，我国高考改革过程是一个学生应对环境变化与风险的能力及其有关基本权利观念形成的过程。作为权利的主体和高考改革结果的承受者，学生的学习权、公正评价权以及身心健康权等基本权利具有重要意义。为了争取或确保学生对这些特定基本权利的获得和实现，高考改革的决策者和主导者需要在特定的社会结构中树立起相应的权利理念。但对于高考改革的主导者和管理者而言，“学生既是权利主体，也是服务对象”的命题却较少被提及。由于学生概念及其当代内涵的模糊性在一定程度上折射了学生在改革中所处地位的边缘化状态，这是高考改革至今需加以正视并解决的重要问题。当前，“以学生为中心”的理念被反复倡导，但在高考改革进程中的实践和深化却一直不尽如人意。

“以学生为中心”的核心内容是“为学生服务”，这也是“以学生为中心”理念深化和转化为实际行动的重要体现[26]。“以权利看待发展”就是要尊重并致力于实现学生的各项基本教育权利，真正树立起“为学生服务”的理念。具体应做到以下几点：一是，以学生为本。即一切为了学生的全面发展，通过减轻学业负担、享有公平公正考试招生环境等来保障学生的基本教育权利。改革只是手段或工具，学生的发展才是根本。因此，不能也不应再把学生的选科自由、能力提升以及素质拓展等仅仅看作是为了达成某些改革目标的手段或是佐证，因为学生的这些选择和成长本身就具有价值和意义。如果在高考改革目标引导下学生的改变和选择后的结果无法促进他们的全面发展，那么这种改革很难说是成功的。二是，以学生为先。指的是高考改革在面临多重目标和需求的取舍时，学生的发展应当被置于优先的位序。这也意味着，需要通过相应的制度性安排或调整来赋予学生实现自身特定需求的权利。在高考改革中，从中央政府到地方教育行政部门再到高校等组织具有先天的信息获取优势和权威性社会地位，掌握着改革中的各项重要事务的决策权，学生作为相对弱势的一方，实际获得多大程度的话语权则是模糊的。基于这样的背景，高考改革的一个重要内容就是应对学生的需求作出适当且合理的优先回应。三是，以学生为主。学生的主体性与选择权有着内在关联，为彰显学生的主体性，需要继续巩固学生在高考中的选择权。但这种选择权不是完全没有限制的，而是在保证学生选择权主体性基础上，逐步完善选科科目的引导机制。具体做法是：强化高等学校教学指导委员会在高考中的地位和作用，对高校92个专业类的选考科目要求进行必要的限定，增加对物理科目的要求和比例，遏制高考选科“弃学物理”的现象。

(二)以法治保障改革：构建高考改革的协同联动机制

“法治是维护高考制度正义性与合法性的内在要求和现实需要……高考改革应将法治贯穿于改革设计、实施的全过程”[27]。即便《规划纲要》提出要“推进依法治教”，但在高考改革中如何出台、解读和利用法律规章对改革主体和相关事项做出规范却没有明确安排。更为关键的是，高考改革存在的问题极为复杂且常常相互交织影响，仅仅借助某一部或某一条法律法规孤立地介入很难解决问题。当前涉及高考改革的法律法规都还尚未形成体系，未能实现协调联动，致使以法治保障改革的功能无法完全发挥。为突破这一难题，要充分发挥法治的保障、规范与引导作用，以法治保障改革，坚持“依法治教”“依法行政”“依法治校”，构建法治层面的高考改革协同联动机制。

首先，依法治教，健全教育考试招生法律法规。高考改革与基础教育、高等教育联系紧密，包括招生、考试、志愿填报、录取、入学复查等一系列环节，涉及考生、中学、大学、地方政府、教育考试机构等多个主体，故而在建立健全法律法规时要做到统筹兼顾，吸纳并平衡各方利益诉求，“制定一部统筹整个招生考试过程，兼顾国家、社会、教育行政管理部门、高校、考生等多方面的利益，具有可操作性，将招考过程中的体检制度、报名制度、录取制度、监督制度、公开制度、招考的基本程序与权限范围、发生纠纷时的信访或仲裁以及救济制度上升到法律层面进行规范的高校招生考试法”[28]，使依法治教的精神融入高考改革全过程，做到改革有法可依、有章必循。其次，依法行政，全面规范教育行政部门行为。要基于现行法律法规基础上建立对教育行政部门的重大决策事项(包括：高考试点的审批与推行、高校招生名额分配与核定、招生政策的制定与调整、录取规则的说明与解读等)的合法性审查、责任追究制度和倒查机制，坚决打击和遏制考试、招生以及录取过程中出现的违法违规行为，落实对相关责任人的追究和惩罚，进一步实现对高考改革中教育行政部门等机构权力行使和制度安排的有力制约与监督。再次，依法治校，提高学校办学管理能力。依据国家颁布的有关法律、法令、条例等，因地因校制宜地打造符合办学发展需要的规范性管理制度体系，各级各类学校做到依法治校。高校要依法自主办学，明确人才培养方向和定位，并遵守教育部关于高等学校信息公开事项清单和招生信息“十公开”的要求，通过学校官网、社会媒体等途径将不涉及国家机密和学生隐私的招生信息全程公开，并接受广大群众的监督。中学则要在贯彻国家高考改革战略要求的基础上，保证正确的办学方向和思路，以法治方式推进素质教育的教学改革，以法治思维来维护教师和学生的合法权益。

(三)以技术推动创新：优化高考考试招生录取形式

优化考试招生录取形式是高考改革的重要内容，也是寻求改革突破的关键之一。在建设创新型国家的背景下，高考改革的形式同样需要创新，而创新不仅仅来源于思想、文化、制度等层面提供的动力，也在于技术层面的使用和调整。促使人们重新审视高考改革技术层面的创新问题，乃是源于宏观社会背景下政府职能由管理型向服务型转变中对全方位服务能力提升的重视，也来自高考改革中民众的现实诉求。“以技术推动创新”的实质是将新的改革经验、思路和手段引入到考试招生录取形式之中，使其更为科学、高效的运行，其目标是实现高考改革在考试时间安排、考试次数调整、选考科目设置以及等级赋分等方面的优化，其要义是从微观层面进行设计，来提高高考考试招生录取形式的科学性与公平性。

第一，合理安排考试时间和次数。遵循教学规律来调整考试时间和按照“减压增效”原则压缩考试次数，比较稳妥的办法就是：可将高中学业水平考试的选择性考试安排在六月份全国统一高考期间一起举行，同时把考试次数限定为1次。此外，学考与选考分离，实行时间分离、功能分离和群体分离，进行分卷考试“将组织学考的权力交还给中学”[29]。第二，优化等级赋分标准。归根结底，当前高考改革中对等级赋分制的争议无非是科目分数之间是否可比的问题。要实现选考科目之间的可比性，就要考虑到不同科目之间的考试难度系数和不同考生群体之间的水平差异，采取适宜的评价指标和方法来衡量考生群体的水平高低和消除因考生群体能力不同而导致的不公平[30]。具体可以将高考统考科目成绩作为评价指标，即把统考科目作为测量中的锚题，借鉴百分位等值方法[31]，对选考科目进行可比处理。因为根据相关研究的结果表明，高考语、数、外三门总分与选考科目分数的相关系数在0.711-0.789之间，平均值达到0.753，存在较强相关性[32]。故此，以统考科目成绩来评价和衡量不同选考科目考生群体水平具有合理性和科学性。第三，完善招生录取模式。关键是要强化选考科目与高校人才培养的关联度和紧密度，协同推进“中学—高校”育人选人的方式。一方面，中学引导学生根据自身优势、兴趣来选定科目，并参照高校报考政策，弄清不同专业对其对应科目的条件；而高校则要从人才培养规律和专业发展特点出发，明确不同专业招生录取的要求，对选考科目进行必要限定，尤其是可以适当强化对物理学科的要求，以确保理工类专业的生源质量。另一方面，要规范综合素质评价的使用。中学、高校、教育行政部门等应对综合素质评价使用的原则、标准、范围以及程度等做出明确具体的规定，保证公平公正。此外，是否完全将综合素质评价作为录取的依据，还要视社会信用体系建设的完善程度而定，学生的综合素质评价中要引入社会诚实守信内容。

(四)以制度促进参与：实现不同利益相关者多元诉求

伴随高考改革的持续推进，不同群体的利益诉求表达已经成为改革的内在部分，而畅通利益诉求表达的关键路径在于：以制度来促进利益相关者的有序参与。这样做的意义在于：①可以为政府和教育考试机构提供决策所需的意见与建议，以了解民众诉求；②可以扩大高校招生录取的自主权，因校制宜来择优选才；③帮助中学在了解改革政策基础上调整学校的教学内容和方式，提高学生升学率和学校竞争力；④帮助考生和家长更好在组合选考科目、提高综合素质等方面做出正确行动。因此，要以公平正义为价值基础，以平衡和实现不同利益诉求为目标，争取利益相关者的认可[33]，建立健全信息公开制度、议事代表制度、意见反馈制度等一系列制度，确保高考改革过程中利益相关者的平等、充分、有序参与。

第一，完善信息公开制度。多元利益相关主体参与政府的重大高考政策制定、调整的前提条件是有关信息的及时公开。由于信息的不对称，其他主体在不了解前期信息的情况下，根本无法参与。政府公布的高考改革事项、政策、措施等信息应明确列出：改革的合法依据、具体事项内容、政策制定程序、行政决策的背景以及适用范围，还要分析改革可能对高校、中学、考生等特定机构或一些群体所带来的影响以及潜在的后果，并为这些易受不利影响的群体提供规避风险的办法。第二，健全议事代表机制。利益相关者能否以权利主体的资格参与到高考改革重大事项的决策之中，直接关系到他们利益诉求的表达和利益的分配。健全议事代表机制就是要明确除政府外，高校、中学、教育考试机构、考生以及家长等主体作为重要利益相关者的身份，鼓励在不同群体中以推荐或自荐等方式来产生一定数量的利益代表人，确认和保障他们作为参与者所享有的表达权、听证权、旁听权、陈述权等主体性权利，通过协商会议、听证会、座谈会、专家咨询、公开征集民众意见、开展民意调查乃至信访等途径来拓展参与渠道，让不同的主体得以在沟通和协商对话的制度化安排中提出自身诉求，变被动接受为主动参与。第三，优化意见反馈制度。意见反馈制度能帮助基层普通利益相关者向上表达和传送自身利益诉求，做到下情上达；也能让政府及时了解和回应公众关切问题，宣传和解释高考改革的意图以及方向，实现上情下达。在我国高考改革的现实语境下，优化意见反馈制度主要是在政府与高考相关群体之间建立良好的伙伴关系、搭建互动沟通的平台、建立民众满意评估指标等环节上下功夫，最后形成具有互动性、发展性的利益诉求集合。