市级地方党委党内法规制定权问题探析：赋权依据、风险防控和路径选择

刘宏明，邹焱萍

(黄冈师范学院 政法学院/教育学院，湖北 黄冈 438000)

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视党内法规制定工作，明确提出要完善党内法规制定体制机制。在此背景下，2019年5月中共中央对《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)进行了修订并予以颁行。修订后的《条例》作为党内“立法法”， 进一步完善了党内法规制定体制①，对提高党内法规制定工作的制度化、规范化、科学化水平具有重要意义。

根据《条例》第三条 “党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”以及第二章“权限”的有关规定，当前只有省、自治区、直辖市党委是地方党内法规唯一的制定主体。对《条例》规定的地方党内法规制定主体范围，本文认为还有一定的扩大的空间。为此，本文提出市级地方党委的党内法规制定权问题，并就这一问题研究的可能性、赋予市级地方党委党内法规制定权的必要性和可行性、赋权后的风险及其防范以及赋权路径等问题进行探析，以为完善党内法规制定体制提供一种建设性的思考。

本文所称市级地方党委，是指介于省级党委和县级党委之间的一级地方党委，即党章中规定的“设区的市和自治州党委”。具体包括：副省级城市和省会城市②、一般设区的市和自治州党委。

一、市级地方党委党内法规制定权问题研究的缘起

对于省级以下地方党委的党内法规制定权，党内法规研究者较为普遍的是持否定的观点。即便有肯定的声音，也主要是针对副省级城市和省会城市党委的党内法规制定权，而很少涉及其它市级地方党委。

在当前学界的“否定论”中，代表性的观点主要有：一是以党内规范性文件与党内法规不存在实质性效力差别为依据，认为在省级以下地方党委有党内规范性文件的制定权的情况下也就无需党内法规制定权，由此得出“党内法规制定主体扩大至省级以下党委，不仅没有必要，而且会人为造成理论上的混乱与实务上的束缚”[1]的结论；二是从国家事务与党内事务不同的角度，认为“党内立规权的划分和配置不同于国家立法权的划分和配置”， 因此国家立法权可以在地方进行多层配置，而党内法规制定权在地方“仅限于省级党委，不能再往下延伸授权”[2]；三是从维护党中央的权威和党内法规制度的统一性出发，认为《条例》将党内法规的制定权仅赋予至省、自治区、直辖市党委一级，“既可以有效实现对党的统一意志的贯彻，又可以避免因权力分散而导致出现制度不统一的隐患”[3]。 此外，还有学者根据2019年中央修订《条例》没有将副省级城市和省会城市的党内法规制定权纳入其中，得出“党内法规制定权限没有像立法权一样有进一步下放的现实需求”[3]的结论而对省级以下地方党委的党内法规制定权予以否定。

与否定省级以下地方党委的党内法规制定权的主流观点不同，本文认为，市级地方党委的党内法规制定权问题在理论上并非没有思考和研究的可能性。这是因为，从其作出的结论的依据和论证来看，“否定论”还有待商榷。

(一)作为其依据的观点并非定论 首先， “党内法规与党内规范性文件的效力不存在差别”的观点难以成立。党内规范性文件，尤其是地方党内规范性文件，不仅在党内法规制度体系中的位阶低于党内法规，更重要的是其在制定过程中规范性也远远不及党内法规，正如有学者所言：“由于制定权限的专有性、制定流程的严谨性和文件内容的严肃性不能得到保障，从而可能导致规范性文件不规范的情况”[4]。因而，党内规范性文件在效力上与党内法规有很大差别。相比较而言，党内法规的规范性更严、效力更高、执行力更强。

其次，“不宜按照国家立法权可分层配置那样来分层配置党内法规制定权”的观点也是有争议的。不容否定，党内事务与国家事务客观上存在着不同之处，但要实现良好的治理效能，二者都必须发挥中央和地方两级多层的积极性、创造性。从这个意义上说，党内法规制定体制完全可以也应该借鉴国家立法体制来配置党内法规制定权。对此，学界不乏同样的观点，如有学者指出：“党内法规制定与国家立法都是创制规范的行为，两者具有相同的本质属性”，而且由于国家立法体制更加成熟和完善，因此对于党内法规制定体制“具备充分和必要的可借鉴性”[5]；更有学者明确提出：“党内法规制定主体的确定标准可以参照国家法律的立法主体的确定标准。”[6]

最后，对于赋予省级以下地方党委党内法规制定权会导致党内法规制度的统一性和中央的权威受创问题，也只是一种可能性存在而非事实，只要有严密的保障措施，这种潜在的风险完全可以防控。对此后文有所详论。

(二)其推导的结果与《条例》的现行规定及自身结论相悖 即便上述依据成立，如果以此否定省级以下地方党委的党内法规制定权，同样可以推导出省级地方党委也不能具有党内法规制定权的结论。这是因为，如果说地方党委制定的党内规范性文件与党内法规没有效力差别，那么拥有党内规范性文件制定权的省级地方党委也无需党内法规制定权；同样，如果认为党内事务是一个整体，只能是“党中央有权制定、发布所有党内法规，统一在全国各级党组织实施”[2]，或者认为赋予省级以下地方党委党内法规制定权会损害党内法规统一性和中央权威，那也不需要在中央和地方两级配置党内法规制定权。这显然与《条例》确立了省级地方党委立规主体地位的现行规定不一致，也与否定论者提出的“这种地方党内法规仅限于省级党委”的结论不一致。

由此，本文认为，对省级以下的市级地方党委(包括副省级城市和省会城市、一般设区的市和自治州地方党委)的党内法规制定权问题不能也不应该完全否定，对其展开研究具有一定的理论和现实意义。

二、赋予市级党委党内法规制定权的必要性和可行性

赋予市级地方党委以党内法规制定权不仅具有其现实的必要性，而且具有一定的可行性，这正是赋予市级地方党委党内法规制定权的依据所在。

(一)赋予市级地方党委党内法规制定权的现实必要性 2016年12月中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)，要求探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。此后，有大量理论成果对副省级城市和省会城市党委党内法规制定权的合理性进行了充分的论证。从法规制定的特性和内容来看，其他市级地方党委(包括一般设区的市和自治州党委)与副省级城市和省会城市党委立规权的合理性并无本质区别，它同样适用于其他市级地方党委，因而完全可以为赋予市级党委党内法规制定权提供现实依据支撑。赋予市级地方党委党内法规制定权的必要性具体说来主要有以下三个方面。

(1)赋予市级地方党委党内法规制定权有利于改善市级地方党建制度供给不足的问题，提高市级党委党建工作的效能。党内法规制定权的分级多层配置，从本质上讲就是为了充分发挥中央和地方多层面在管党治党中的积极性和创造性。就党建工作而言，就需要在中央统一意志的引领下，各地方党委根据地方党建工作的实际情况和面临的特殊问题，有针对性地制定党内法规来适应实际和解决问题。

然而，在当前立规体制下，地方党内法规制定主体只限于省级党委，而省级党委制定的党内法规仍然存在着宏观性、原则性较强的问题，对于各市级地方党建工作(如党员的教育和管理等方面)存在着由于党员的流动性、成分复杂性、贫富程度等因素不同造成的地方性问题，很难完全、精细地加以规制，因而在各市级党委执行过程中难以做到务实管用；另一方面，各市级党委管辖区域内的党建资源禀赋(如党员教育中可资利用的红色文化资源)也各不相同，在市级党委没有党内法规制定权的情况下，各市级党委无法发挥通过制定党内法规充分利用这些党建资源来加强本级党建工作的积极性和创造性。即使省级以下地方党委可以制定相关的规范性文件来解决上述问题，但由于规范性文件自身随意性较强、效力不稳定等诸多不足，很难发挥应有的作用。因此，在当前市级地方党建工作中存在着一定程度的制度供给不足的问题。

如果赋予市级党委在地方党建方面的党内法规制定权，就可以使市级地方党委充分结合本地方党建实际，坚持问题导向来制定相关的党建法规，使其制定有关地方党建工作规范不仅稳定长效，而且可操作性强、务实管用，从而弥补本地方党建工作中制度供给的不足，以提高市级党委地方党建工作的质量和水平,将中央关于管党治党的要求落到实处。

(2)赋予市级地方党委党内法规制定权有利于解决市级地方法治推进不畅的问题，以推动国家法治模式转型。依法治国、建设社会主义法治国家是党为实现国家治理现代化作出的一项战略安排。实现国家法治模式转型，有赖于地方法治进程的稳步推行，以与国家法治在方向上同向同行，在作用力上共同驱动。

但是，在当前省级以下地方党委没有党内法规制定权的情况下，地方法治进程受到了严重影响。这是因为，由于省级以下地方党委没有党内法规制定权，党内规范性文件成为包括市级党委在内的地方党委管党治党的主要依凭。由于党的执政地位和全面领导作用，作为地方党委管党治党依据的党内规范性文件很容易出现效力外溢，成为地方政务治理的最高依据，从而造成一种“文件治理”现象。而规范性文件往往“存在着消解法律权威、内容和程序规范性不足等诸多负面因素”[4]，因此“文件治理”必然对地方法治造成分解和侵蚀，严重影响和制约着地方法治化进程。

如果赋予市级地方党委党内法规制定权，就可以减少市级地方治理中地方党内规范性文件的泛滥现象，减少“文件治理”对市级地方法治化进程的阻梗作用， 从而消除市级地方法治推进不畅的问题，以推动国家的法治化模式转型。

(3)赋予市级地方党委党内法规制定权有利于解决当前党内法规体系建设不够完善的问题，以形成更加完善的党内法规体系。建设系统完备的党内法规制度体系是党内法规制度建设的基础性工作。习近平明确指出，党的制度体系建设要“做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[7]。 所谓“上下配套”，应该如同国家法律体系那样，上下各级主体制定不同层级的党内法规的配套，就是要使“不同等级的主体所制定的不同位阶的党内法规相辅相成”[4]。

在当前党内法规体系建设中，人们较多关注的是横向的“1+4”制度体系，有效地解决了制度体系建设的领域问题；而对于纵向的党内法规制度体系，即由上下各层级党内法规构成的层级问题重视不够。具体说来，在制度体系建设和研究中，一般只关注中央党内法规和地方党内法规的分级问题，对于分层问题，在否定省级以下地方党委党内法规制定权的语境中，最多只是停留在中央层面。没有地方党内法规的分层，因此很难说解决了党内法规的分层问题。相比较国家法律体系，当前党内法规有级无层，使得当前建立起来的党内法规体系还不够系统完备。

因此，赋予市级地方党委党内法规制定权，可以使市级地方党委制定具有相应效力的党内法规，从而使当前建立起来的“比较完善的党内法规体系”[8]形成由中央和地方不同层级、不同效力的党内法规组成的更加完善的党内法规体系。

此外，赋予市级地方党委以党内法规制定权，还有利于增强其在基层党建和作风建设的责任感，有利于吸取地方党委党建工作实践中的经验和智慧，“使党内法规建设始终随着实践的发展而发展，随着实践的进步而不断完善”[9]。

综上所述，赋予市级地方党委党内法规制定权有其充分的现实必要性。正因为如此有学者在论及赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权时乐观预言：“市级党内法规终将成为党内法规体系的新层级。”[10]

(二)赋予市级地方党委党内法规制定权的可行性 在市级地方党委党内法规制定权的问题上，学界否定省级以下地方党委党内法规制定权还有一个重要的依据，那就是《条例》只规定了省级地方党委党内法规制定权，因此赋予市级地方党委以党内法规制定权与现行党内法规制定体制不相容，因而也就失去了其可行性。关于赋予市级地方党委党内法规制定权与现行《条例》不兼容问题，本文认为，应该从以下两个方面进行来认识。

(1)赋予市级地方党委党内法规制定权与中央立规权下放的精神相符合。2016年12月中共中央印发的《意见》明确提出“要探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。这一要求被普遍认为表达了中央关于党内法规制定权下放的精神。诚然，在2019年9月《条例》出台后，并没有将地方党内法规制定权扩大到省级以下党委，但这并不意味着中央关于立规权下放的精神的中止，其理由有以下两点。

第一，2016年出台的《意见》是我党当前乃至今后相当长一段时间指导党内法规制度建设的重要的纲领性规范性文件，也是我党关于党内法规制度建设的党内法规制度的组成部分，其提出的探索党内法规制定权下放的有关精神仍然具有指导作用。根据《意见》要求，2018年中央在7个副省级城市和省会城市展开了党内法规制定试点工作并取得了良好的成效。虽然《条例》出台后并没有将试点工作成果纳入其中，但也没有废止与该条例有关规定不一致的其他党内法规制度的相关条款。

第二，2019年修订的《条例》新增的有关条款，可以视为党中央关于立规权下放的精神在《条例》中的延续。这在《条例》中两处规定中得到体现：一是《条例》的第十条第二款规定，有关中央国家机关部门党委经党中央批准可以就特定事项制定党内法规；二是《条例》的第十二条规定，就应当制定中央党内法规的有关事项，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委根据党中央授权，可以先行制定党内法规。本文认为，这两条规定都是《条例》修订时对党内法规制定权下放作出的一种制度安排，前者是一种实质性的党内法规制定权下放；后者可视为一种过渡性的党内法规制定权下放。

既然中央关于下放党内法规制定权的精神依然存在，就不能以《条例》修订时没有赋予省级以下地方党委党内法规制定权来否定赋予市级地方党内法规制定权的可能性。同时，我们还应该看到，赋予市级地方党委党内法规制定权不仅在形式上符合中央下放党内法规制定权的精神，也符合中央下放党内法规制定权精神的意图。

根据中央党规部门对《条例》下放立规权的上述有关条款的解读， 中央下放立规权精神的意图在于：一是为了使有关管党治党主体更好地履职尽责，二是为了为制定成熟的党内法规积累经验[11]。这两点对于地级市而言也是完全适用的。就履职尽责而言，包括市级党委在内的地方党委对于本地区在坚持党的领导和全面从严治党方面同样负有重要责任，赋予其党内法规制定权同样有利于其更好地从地区实际出发、针对地方性问题制定具有针对性的党内法规，从而更好地履行地区领导职责；就为制定成熟的党内法规积累经验来看，中央党内法规的制定需要中央纪委、省级地方党委先试先行，省级地方党委乃至中央要制定成熟的党内法规同样离不开省级以下地方党委在管党治党中经验的积累。因此赋予市级地方党委党内法规制定权完全符合中央立规权下放的精神。

(2)赋予市级地方党委党内法规制定权与党和国家立规主体范围不断扩大的实践逻辑相吻合。从国家立法权来看，立法主体不断扩容的演进过程非常明显。在1986年以前只有省级地方人大和政府才具有地方立法权和规章制定权，1986年《地方组织法》修改后开始将地方立法权扩大到省会城市和较大的市，到2015年《立法法》修改地方立法主体又增加了所有设区的市(包括自治州)，由此开始形成较为完善的国家立法体制。

从党内法规制定权来看，其主体范围扩大的发展趋势尽管不是非常明晰，但是还是可以梳理出其演进脉络。1990年中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)开始明确将省、自治区、直辖市党委确立为党内法规的制定的主体；2013年5月公布的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)尽管对立规权主体范围的规定没有变化，但开始将省、自治区、直辖市党委制定党内法规的活动纳入了《制定条例》的适用范围，改变了《暂行条例》对于地方党委制定党内法规的规定过于模糊带来的不足③，此后省级地方党委才有实质性的立规活动；2016年《意见》提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权；2019年修订后的《条例》赋予有关中央国家机关部门党委经党中央批准可以就特定事项制定党内法规的立规权。

国家立法权主体和党内法规立规主体范围不断扩大的实践发展，其背后的逻辑在于：任何规范在创建过程中都要坚持民主集中制，一方面要充分考虑各地方各部门各群体的特殊情形，以此来充分发挥地方的积极性和创造性，以实现规范创制的民主性，另一方面都要从低层吸取经验和智慧以实现规范制定的科学性。国家立法权配置过程中要遵循这一规律，党内法规制定同样如此。

这是因为，虽然党内法规制定与国家立法在立规依据以及规范的适用范围、适用方式等方面有所不同，但党内法规制定同样要考虑各地方各部门在管党治党(特别是基层党建、党员的教育和管理等方面)过程中特殊需要，也要发挥各层级地方各部门党委充分运用其特殊的党建资源加强党的建设的积极性和创造性，高层级党规制定主体也需要注意从低层党规制定主体那里吸取立规经验和智慧；此外，当前党内法规已经纳入国家法治体系之中而成为法治体系的一个重要组成部分。

因此借鉴较为完善的国家立法体制来优化党内法规制定体制，在地方不同层级科学合理分配党规制定权，完全符合立规权主体范围不断扩大的实践逻辑。在加强党的全面领导的大背景下，随着我党在管党治党和治国理政过程中对民主和效率的要求不断凸显，建立两级多层的党内法规制定主体模式必将是党内法规权重新配置的改革方向。在《条例》当前没有将党内法规制定主体范围扩大到省级以下地方党委的情形下，赋权部分市级地方党委在党的建设方面先试先行，为以后赋予市级地方党委党内法规制定权积累经验是完全可行的。

总之，尽管市级地方党委在《条例》中没有规定其党内法规制定权的主体地位，但赋予市级地方党委党内法规制定权符合中央关于党内法规制定权下放的精神，也符合党和国家立规权不断下移的发展规律，这在一定程度上为赋予市级地方党委党内法规制定权提供了可行性依据。

三、赋予市级党委党内法规制定权的风险及其防范

赋予市级地方党委党内法规制定权有其现实的必要性，但同时也会带来一些潜在风险，正是因为这种潜在风险阻碍着人们对赋予市级地方党委立规权可行性的认同。为此，预判这些风险并进行相应的风险防范对解决市级地方党委党内法规制定权问题尤为必要，既为赋予市级地方党委党内法规制定权提供全面的依据支撑，也为赋予市级地方党委党内法规制定权后的立规工作提供保障。

(一)赋予市级地方党委党内法规制定权的潜在风险 根据立规实践经验以及党规制定权问题研究者的疑虑，本文认为，赋予市级地方党委党内法规制定权带来的潜在风险主要有两个。

一是地方层级过多的党内法规制定可能会危及中央权威和党内法规体系的统一性。根据党章规定，中国共产党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。因此统一性和整体性是党的基本特性。从这个意义上，党内法规的制定必须充分尊重并保障中央的绝对权威，必须保持中央意志的集中统一。在党内立规权向市级地方党委延伸后，如果市级地方党委在制定党内法规过程中，指导思想把握不严，如突破“四个意识”“四个自信”和“两个维护”的政治红线，漠视党章、党内基本大法和其他中央法规的根本规定，对中央统一意志有选择性取舍或任意肢解，那么其制定的党内法规必将损害中央的绝对权威，或者使党内法规体系的统一性遭到破坏。

二是层级过低的市级地方党委制定的党内法规的质量难以得到保证。关于党内法规的质量，根据《意见》中 “制定党内法规必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”的要求以及有关学者的观点④，本文认为其主要包括方向正确(即保障中央权威和党内法规的统一性)、程序规范、表述准确、针对性强、务实管用等要素。这些质量要求的实现既要正确的指导思想引领，又要有较高的立规技术支撑。就后者而言，对于市级地方党委特别是一般设区的市和自治州党委而言，其立规技术的不足，很容易造成市级地方党委在立规过程中程序不规范、制定的法规规则表述不准确、可适用性和可操作不强或者只是简单地重复上级党委制定的党规条款导致其失去针对性等问题，从而引发市级地方党委制定党内法规的质量得不到保证的潜在风险。

(二)对赋予市级地方党委党内法规制定权的潜在风险的防控 赋予市级地方党委党内法规制定权带来的潜在风险既是客观存在的，也是可防可控的。针对上述两类风险，可以从严格落实《条例》的有关规定、加强中央和省级党委的指导与审查两个方面进行防控。

首先，市级党内法规制定主体必须严格落实《条例》的有关立规规定，以确保党中央权威和党内法规体系的统一性。正如有学者指出的那样， 2019年出台的《条例》中关于立规权限划分的规定体现的是“坚决维护党中央权威和集中统一领导的政治逻辑”[3]。为了坚决维护党中央权威和集中统一领导以及党内法规体系的统一性，《条例》对党内法规制定的指导思想、原则、权限和程序上都作出了严格的规范和要求。在下放地方党委党内法规制定权后，这些规范和要求必须在市级地方党委制定党内法规过程中得到严格落实，以防范市级地方党内法规危及党中央权威和集中统一领导以及党内法规体系的统一性。具体来说要做到以下三点。

第一，市级地方党委必须严格遵循《条例》关于党内法规制定必须遵循的指导思想和坚持正确政治方向的原则的规定。《条例》第二条明确规定：“党内法规制定工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。”在制定原则上明确要求党内法规制定要“坚持正确政治方向，增强‘四个意识’、坚定 ‘四个自信’、做到‘两个维护’”“坚持以党章为根本”“坚持维护党的集中统一”等原则。赋予市级地方党委以党内法规制定权后，市级党委在制定党内法规过程中必须坚守《条例》规定的指导思想和确保政治方向正确的原则“红线”，坚决杜绝在制定党内法规过程中指导思想把握不严的问题，以使其制定的党内法规始终坚决维护中央的绝对权威和党的意志的高度集中统一。

第二，市级地方党委必须严格遵循《条例》关于立规权限中对中央立规保留权力及配套法规制定的规定。在立规权限上，《条例》一方面明确规定了中央党内法规制定的保留事项，并规定“凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。”另一方面，为了防止下级立规主体侵害上级主体的立规权，《条例》还对下级主体制定配套法规行为进行了规范，要求“制定配套党内法规时，上位党内法规明确要求制定配套党内法规的下级主体才能制定；没有要求的一般不再制定。”并规定“配套法规不得超出上位党内法规规定的范围”。 赋予市级地方党委立规权后，《条例》的上述规定也必须得到严格地遵循，坚决杜绝越权立规、无据立规，从而维护中央党内法规的权威、保证党内法规体系的统一性。

第三，市级地方党委及其上级党委必须严格遵循《条例》关于党规制定程序中严格政治性审核的有关规定。为了保障中央权威和党内法规的统一性，《条例》在党规制定程序中，规定了审议批准机关前置审核的程序及审核的内容，其中包括审核是否符合增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”、是否同党章、党的理论和路线方针政策相抵触、是否同上位党内法规和规范性文件相抵触等政治性审核的内容和要求。在赋予市级党委立规权后，市级地方党委在制定党内法规时也必须严格遵守相关规定，守住前置审核的这道关口，确保其制定的党内法规不会违背党的统一意志和上位党内法规，从而确保其法规制定不会危及中央权威和党内法规的统一性。此外，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，在市级地方党委制定党内法规后，其制定的党内法规同样要向省级地方党委报备接受审查，省级地方党委也必须对市级党内法规在是否与党中央重大决策部署相符合、是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触等政治性审查方面严格把关。

其次，中央和省级党委加强对市级地方党委立规的技术支持和备案审核，以消除市级地方党内法规的质量隐患。对于市级党内法规可能出现的方向性质量问题，可以通过严格落实《条例》关于党规制定的指导思想、制定原则和审核审查等有关规定来予以防控，加强中央和省级党委对市级立规主体的技术支持和备案审核，主要是防范市级党规制定的程序不规范、表述不准确、可适用性与可操作性不强等方面的质量问题。

在技术支持方面，其实对副省级城市和省会城市党委而言，法律赋予其立法权已30余年，其立法技术和经验的积累完全可以为其党委制定党内法规打下较好的技术和经验基础。但对于其它设区的市地方党委和自治州地方党委而言，由于其获得立法时间不长、立法事务非常有限因而立法实践不多，以至于其立规经验不足、技术短缺的问题较为突出。因此，在赋予市级地方党委党内法规制定权后，中央和省级党规部门要着重加强对一般设区的市党委和自治州党委立规机关工作人员展开立规知识和技能的培训，并提供坚强有力的组织领导和技术指导。

在备案审核方面，针对市级地方党委易于简单复制上级党规的规定导致其立规缺乏针对性和可操作性等质量问题，省级地方党委要强化市级地方党委立规的备案审查工作，加强合法合规性审查，其中包括审查市级党规是否遵循《条例》中对配套法规制定作出的“规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性。除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定”等有关规定。只要省级党委严守备案审查关，就可以确保市级立规主体做到非必要不立规，在制定市级党内法规过程中做到有的放矢、因地制宜、务实有效，使其制定党内法规具有现实针对性和操作可行性。

总之，只要市级地方党委确保坚持《条例》的规定，再加上中央和省级地方党委的技术指导以及政治性和规范性审查，赋予市级地方党委党内法规制定权的潜在风险是完全可以消解的。

四、赋予市级党内法规制定权的路径选择

赋予市级地方党委以党内法规制定权具有现实必要性和充分可行性只是解决了“要不要”“能不能”将立规权下放给市级地方党委的问题。对于包括立规权下放市级地方党委时的立规主体和立规权限的界定、下放的具体步骤和方式等“如何下放”的问题还得具体研究。

综合考虑现行党内法规的立规体制、《意见》的精神以及循序渐进的原则等多种因素，本文认为下放市级地方党委党内法规制定权可从以下三个方面进行。

1.在赋权的主体上，循序赋权。副省级市和省会市行使地方立法权三十余年，其立法技术和经验相当成熟并为党委制定党内法规打下了坚实基础，而且从2018年七个城市立规试点工作来看效果良好，“党内法规制定试点工作顺利推进，为抓好基层党建、作风建设提供有力的制度保障，把各试点市在基层作风建设实践中探索形成的一些创新做法和成功经验，用制度规范起来、固化下来，形成能推广的样本，为全国提供了可复制可推广的经验。”[12]因此在赋予市级地方党委党内法规立法权时，可以分两步走：首先对副省级市和省会市的市级地方党委予以赋权；对一般的设区的市和自治州地方党委，待其自身经验和技术条件成熟后再择机赋权。

2.在赋权的权限上，有限配置。在确定市级地方党委的立规权限范围问题上，可借鉴《意见》对副省级城市和省会城市党委的赋权范围的规定，即把立规权限限定为“基层党建、作风建设等方面”。对于具体范围，本文同意有关学者对《意见》关于这一立规权限范围的表述的看法⑤，因此，在赋予市级地方党委党内法规制定权时，将其立规权限限定在基层党建和作风建设两个方面，不宜再予以扩大。其具体立规领域包括：基层党建方式方法；基层党组织工作、活动的监督、考核；基层党员的教育、管理、监督等。之所以将其立规权限限定于基层党建和作风建设两个方面，一是因为不同区域内党的组织建设和作风建设与政治建设、思想建设、纪律建设等不同，其存在问题的地方性强、建设资源也存在很大的差异，因此客观存在着市级地方党委根据地域特点制定这两个方面的党规去解决地方特殊性问题的立规需求；二是因为市级地方党委作为较低层级的立规主体，其“立规能力有限，赋予全部的立规权会导致权力行使不当、降低党内法规质量、损害党内法规权威的风险。”[13]此外，在党的建设工作中，市级地方党委在基层组织建设和作风建设方面的实践和经验也更为丰富，其制定相应的党规所需的经验和能力相对较为容易满足。

3.在赋权的方式上，授权获取。为了防止市级地方党委无需立规，以提高市级党委制定地方党内法规的实效性，也为了消除立规权下延到市级地方党委可能带来的危及中央权威和党内法规统一性的风险，在赋予市级地方党委党内法规制定权时应该采取授权立规作为赋权的方式。具体说来，在《条例》十二条中扩大授权立规的适用范围，即增加“根据省、自治区、直辖市党委的授权，市级地方党委在基层党建和作风建设等方面可以制定党内法规”的规定；在此基础上，省级党委再制定具体的授权规则，对授权的具体事项、程序制定出相应的省级党内法规予以明确规定，从而实现授予市级地方党委党内法规制定权的规范化。

赋予市级地方党委党内法规制定权，不仅有其现实的必要性，而且只要在赋权后进行严密的风险防控，以及做好路径设计，完全是可行的。因此，建议党内法规部门尽早将此提上议事日程，以不断完善党内法规制定体制，增强党内法规管党治党的针对性和有效性。

--------------------

注释：

①有学者把党内法规制定体制界定为“党内法规制定体制是关于党内立规权主体范围、党内立规权限划分和党内立规权行使等制度的总称”。陈光《论党内立规体制：主体与权限》(《贵州省委党校学报》，2018年第5期)

②副省级城市和省会城市党委在党内法规制度及其研究中往往作为一个单独的主体或对象。本文之所以将其归入市级地方党委，原因有二：一是在《党章》“第四章地方组织”中，只有省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区党的代表大会和委员会的有关规定；二是在1995年中央机构编制委员会印发《关于副省级市若干问题的意见》的通知(中编发〔1995〕5号)中，明确将16个市定为“副省级市” (1997年重庆升为直辖市，减少为15个)，但它们仍为省辖市，由所在省的省委、省政府领导。因此，尽管副省级市和省会城市党委在党内法规制定权在有些方面与一般设区的市和自治州党委有所不同，但不改变其市级地方党委的地位。

③《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二十九条规定：“各省、自治区、直辖市党委制定党内法规的活动，依照本条例的基本精神进行。”这在一定程度上导致了实践中省、自治区、直辖市党委无权制定党内法的现象。

④秦前红、庞慧洁认为：“地方党内法规的质量是对地方党内法规所进行的客观评价，是对其体系性、规范性、精确性、可适用性等进行的评价，即审查其体系是否完整，制定程序是否符合规范性要求，不同层级的法规之间是否协调一致，立规语言是否规范、精确，以及对实际工作中的适用情况，以检验其可适用性与可操作性。”秦前红、庞慧洁《地方党内法规制定质量研究——以制定程序为中心的考察》(《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2020年第1期)

⑤周叶婷认为：“即使在列明事项后加了‘等’字，也不能误读为完全的党内法规制定权，而将所有党内关系的调整规范都纳入其制定权限范围内。”(周叶婷《论主体扩容视角下党内法规制定的规范性》(《学习与实践》2019年第11期)张晓燕认为：“副省级城市和省会城市党委只能在基层党建和党的作风建设等方面进行探索创新，不可超出这一范围。”(张晓燕《论党内法规制定主体制度的规范化》(《湖湘论坛》2018第3期)