吉林省突发事件应急管理的新特征及对策研究

董本云，朱 丹

(吉林工商学院，吉林 长春 130507)

近年来，我国的自然灾害和公共卫生事件等突发公共事件频发，例如2003年的非典、2008 年的南方雪灾和汶川大地震、2009年的甲型H1N1流感、2020年的新冠疫情等，这些突发公共事件使国家和人民遭受了巨大的损失。吉林省的突发公共事件应急管理在近几年出现新特征，而突发公共事件发生后，如何快速有效地找到正确的应对措施和方法，是吉林省突发公共事件应急管理需要解决的重大问题。

一、突发公共事件概述

突发公共事件是指突然对社会造成或者可能造成严重危害、需要采取相应处置措施以有效应对的事件。从产生原因来看，突发公共事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发公共事件具有无前兆性、复杂性、潜在次生性、危害巨大、用常规手段难以解决等特点。2020年9月，习近平总书记作了关于突发公共事件应急管理的重要讲话，提出“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击”，并指出，在未来相当长的一段时间内，我国所处的经济、政治形势十分复杂，社会环境和自然灾害都会对城市产生严重影响，但是，为了我国“两个一百年”奋斗目标顺利实现，我们应提前做好预防工作，接受新的社会挑战，做好接受挑战的准备。突发公共事件应急管理就是在现有的法律框架下，调动各种社会资源有效应对突发公共事件，其根本目的是防患于未然，以最快的反应速度应对突发公共事件，有效减少人民群众的生命、财产损失。突发公共事件应急管理还包括事件处置后的系统总结与反思、对应急反应管理的流程进行复盘。

二、吉林省突发公共事件应急管理的新特征

近年来，吉林省出现了影响力较大的突发公共事件，如2018年的吉林市化工厂爆燃事件及2020年初的新冠疫情等。为有效地应对突发公共事件，减轻突发公共事件产生的后果，吉林省对突发公共事件应急管理工作进行了系统改革，突发公共事件应急管理出现了“一案三制”新组织架构、分级预警通告新机制和“平战”结合常态化运行新机制等新特征。

(一)“一案三制”新组织架构

吉林省政府高度重视突发公共事件的应急管理工作，于2018年成立了应急管理厅，在组织机构上打破了原来的固有模式，在内设机构上重新定义应急管理，通过“一案三制”的模式将应急预案制订、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制等结合在一起，产生了良好的效果。应急管理厅下设应急指挥中心、风险监测和综合减灾处、救援协调和预案管理处、火灾防治指导处、防汛抗旱指导处、地震和地质灾害救援指导处、危险化学品安全监督管理处、安全生产综合协调指导处、救灾和物资保障处、调查评估和统计处、煤矿安全监督管理处等，还设有吉林省安全科学技术研究院、吉林省安全生产应急救援指挥中心、吉林省减灾备灾中心和吉林省防汛机动抢险队等直属单位。

(二)分级预警通告新机制

目前，吉林省构建了突发公共事件预警机制，根据预测的危害后果，结合事件的紧急程度和发展势态，将该预警机制分为四级。其中，一级为“特别严重”，二级为“严重”，三级为“比较严重”，四级为“一般严重”，并分别对应红、橙、黄、蓝4种颜色。相关部门按照灾害的破坏性、紧急程度和发展趋势进行综合评定和分级预警，在吉林省自然灾害预测平台中进行信息共享。预警事件通过公共媒体发布预告，预告的具体内容包括突发公共事件的类型、起始时间、警示事项、可能影响的范围、预警级别和应采取的应对措施等。

(三)“平战”结合常态化运行新机制

“平战”结合常态化运行新机制能够使日常监测预警与突发应急有效衔接，在突发公共事件发生时，按照突发公共事件的处置流程开展相关工作，能迅速启动应急响应机制，快速精准地调配各种应急力量和资源，快速指导各部门采取应急行动。突发公共事件发生后，往往会有一定程度的舆情风险，如果不能有效应对舆情，其危害和后果会不亚于突发公共事件本身。因此，相关部门需要及时关注舆情，有效应对和引导，全面提升突发公共事件应急管理水平。

三、吉林省突发公共事件应急管理运行机制存在的问题

吉林省政府在对以往的突发公共事件管理进行分析和总结的基础上，制定了一系列恢复性建设措施，对突发公共事件的产生原因、伤亡情况、紧急处置和涉及单位等情况进行调查，尽量及时调拨物资，为受灾群众和受害群众提供心理咨询以及法律救援等服务，取得了一定的效果。但是，近几年突发公共事件不断凸显出新的特点，尤其是新冠疫情的出现，使现有的应急预案不足以应对全部突发问题。吉林省突发公共事件应急管理运行机制还存在一定的问题。

(一)应急预案的时效性和适应性不足

应急预案是有效开展应急管理工作的重要基础，相关部门进行应急培训、应急演练和准备应急物资等都是围绕应急预案展开的。因此，应急预案的内容必须详细，流程必须周密，整个预案必须具有时效性、适应性和针对性。应急预案涉及的内容必须应根据实际需要不断修订和完善，以保证其成效。在常态化应急管理过程中，需要相关部门根据风险级别的变化而不断优化风险处置流程。目前，对于突发公共事件应急管理，吉林省仍然采用分级管理模式，救援及抢修需层层上报，而吉林省政府内部层级较多，各部门之间的信息沟通不够顺畅，导致应急预案的时效性和适应性不足。

(二)协同决策指挥能力不足

吉林省政府在处理突发公共事件的过程中暴露了决策上和指挥上的问题。首先，吉林省政府应急管理办公室和其指挥部门之间衔接不顺畅。吉林省应急管理办公室的主要作用为搜集各种突发公共事件应急信息，而指挥部门的工作为对应急事件进行监控，二者属于上下级关系，但二者有时缺少必要的信息交流。如，2022年3月的吉林省新冠疫情防控工作中，在分区域管控初期，管控标准不够明确，部分区域和部门管控指令不明晰，标准不统一，极易引发舆情。突发公共事件具有不确定性和复杂性，不可控性因素较多，如果信息不对称，会导致管理和协调的难度加大，而各部门指挥管理的效率不高，容易出现权责不分、权限受阻等问题，只能通过更高责任人主持大局，因此降低了突发公共事件应急管理的效率，极大地浪费了社会公共资源及政府行政资源。从监管负责人方面看，很多政府工作人员身兼数职，对危机事件的规律和特征没有深入了解，而一些突发公共事件由政府临时抽取的专家组进行帮扶决策，专家组调动较为频繁，导致很多应急预案的政策缺乏连续性。可见，吉林省的突发公共事件应急管理渠道建设依然不够完善。

(三)信息平台共享功能有待完善

当前，吉林省已经构建了突发公共事件沟通协调机制，但该沟通协调机制尚不完善。首先，该沟通协调机制形式较为单一，发布预警信息和相关通告时没有实现信息共享，因此各部门之间的信息联动困难较大。其次，应急管理信息共享平台缺乏互动性，政府信息进行单向传输，沟通效率较低，同时缺少应对舆情的专业网站回复人员，导致应急管理信息共享平台管理效果欠佳。

(四)缺少应急事后评估体系

每次出现重大应急管理事件后，政府部门应对突发公共事件应急管理的结果进行分析和复盘，而目前吉林省政府对突发公共事件的形成原因、特征属性、造成的影响还没有深入分析和评估的团队，突发公共事件的分析和总结工作做得不够理想，这导致再次发生类似事件时，还会出现类似错误。笔者在调研中时发现，吉林省突发公共事件应急管理中的人员配备、技术方法、组织结构和人才队伍建设还存在着不足。因此，吉林省构建突发公共事件应急管理事后评估体系是十分有必要的。

四、完善吉林省突发公共事件应急管理运行机制的对策

(一)坚持以人为本，保证预案内容的科学性、时效性和准确性

服务型政府的核心是“以人为本”。“以人为本”就是指在公共事件应急管理中将社会公众权益与人民的生命财产安全放在首位，其他因素都不能凌驾于生命价值之上，充分体现了现代政府的核心价值观，也体现了政府对公众知情权的维护、政府对信息公开的重视及灾后的心理疏导。

1.要保证公众的知情权。公众作为应急管理的主体，应该受到政府重视，也应及时获取到突发公共事件发展的动态信息。如果政府部门对应急管理事件存有顾虑，不愿公开，公众在不知情下容易被社会上的非正规渠道所发的信息误导。因此，政府相关部门应该规范突发公共事件的信息公开流程，明确信息公开的范围和内容，让应急事件管理有章可循，按流程办事，从而保证大众的知情权。

2.要提高公众的参与度。应急事件管理信息流程不公开，会导致公众对应急事件管理的参与度不足，突发公共事件单纯依靠政府处理，会影响处理效率。因此，政府可以通过社区、企事业单位、社团、学校的力量协助自己调度应急资源，使公众积极参与，这也能成为政府处理突发公共事件的有力补充。公众通过自媒体等渠道发布信息，与官方政府渠道形成一致性，各种信息相互印证，消除信息壁垒，会大大提高政府的公信度，也会对安抚公众恐慌情绪起到积极作用。

3.要确保监督的透明度。突发公共事件发生后，公众关注度高，政府的处理措施会被迅速传播。因此，应由专门机构监督信息公开的内容，保证公开发布的信息的真实性、准确性。政府在出台应对措施之前先进行预评估，避免引起社会恐慌，同时对各种不当言论以及不实报追本溯源，追究刑事责任。

(二)明确决策指挥的权威性

很多发达国家的先进经验表明，在突发公共事件管理中，最重要、最核心的是拥有一个权威高效的指挥中心枢纽。指挥中心枢纽必须具有绝对的权威性，拥有强制执行的权力，这样才能保障突发公共事件应急管理高效。吉林省应急管理办公室为吉林省应急管理工作的中心枢纽，为提高办事效率，保障流程畅通，必须具有绝对的领导权和决策权，在职能管理中注重机构的设置、经费的管理、人员的编制等问题，将分散到各个职能部门指挥室下的应急管理部门剥离出来，组织机构建设和人员配备应统一划拨给吉林省应急管理办公室管理，这样不仅可以打破传统应急管理存在的组织机构的壁垒，而且可以在加强应急管理信息交流上避免浪费时间和行政资源，对提高工作效率、强化应急管理能力起到积极作用。

(三)完善综合应急管理服务平台

1.构建军事、政府、公安共同对接的综合性应急指挥平台。通过建立党、政、军、公安信息共享调度平台，以及线上会议连接、共享等机制，将应急管理与军备预警等功能结合在一起，同时注重各体系与各部门无缝对接；通过电子化的手段实现各部门间的共同合作，从而形成快速响应、联动联防的应急管理模式；应充分发挥指挥部门的应急管理作用，党、政、军、公安各部门都应有负责人专门管理应急指挥工作，做好衔接工作，保证决策顺畅执行。

2.强化平台信息共享功能。综合性应急指挥平台应包括预警系统和响应信息平台，通过大数据、云计算加强平台间的信息共享，以此强化吉林省应急管理办公室的指挥能力。政府应不断扩展应急信息管理平台的范围，让应急信息覆盖范围更广，共享性更强，通过构建全天候的应急平台，将省内各个区域连接在一起，使信息全面覆盖。

3.提高智库决策辅助功能。政府应加强网络的互动与沟通，建立应急管理智库，在发生突发公共事件后，及时咨询专家，充分发挥智库的决策辅助作用，让更多的主体参与到应急决策之中。政府还应建立专家咨询平台、应急研究库，为应急管理提供更多的帮助。

(四)构建应急管理事后评估体系

政府处理突发公共事件后，应综合评估应急管理的处理效果，从应急管理的组织机构运行、技术流程和人才培养等方面进行评估，构建评估体系时应强调党、政、军、公安各部门共同参与，保证评估体系的专业性和系统性。政府应建立应急管理事件基本数据库，做好应急管理记录、材料的整理等工作，以便为以后深入分析应急事件的形成原因和属性及优化应急事件的管理流程提供基础数据。

五、结语

积极应对突发公共事件，有效实现应急管理，是衡量政府治理能力的重要指标。在应对突发公共事件时，地方政府是突发公共事件应急管理的基层单位，也是应急管理的关键，完善的应急管理制度和体系对政府的应急管理具有重要意义。