英国的南极立法实践及其对中国的启示

张蜜琳，曾馥菡，程文静

(广东外语外贸大学南国商学院 国际合作与交流中心，广东 广州 510545)

20世纪初，英国开始在南极航行探险，是全球在南极活动最早的国家。随着在南极活动的不断深入，英国在南极事务中的话语权也逐渐增强。作为《南极条约》的原始缔约国，英国早在1962年便开始制定关于南极的法律法规，发展至今其法律体系已经相当完备，澳大利亚等国家则是在英国南极立法的基础上，修改完善了本国的南极立法。作为参与南极治理历史较长的传统大国，英国的南极法律政策较为完善，在国际上有一定的影响力。

以“英国南极法律”为主题，通过对万方数据库以及中国期刊全文数据库等数据库中的论文进行文献检索，相关研究成果仅有16篇。这些文章的研究内容大致分为以下3个方面：比较研究英国与其他国家的南极发展战略；围绕各国签订的有关南极条约或公约，分析探讨其作用并总结其对中国的影响和启示；借鉴英国南极法律政策，为我国南极法律政策提出建议。现有文献对英国南极法律政策所追求的战略目的和国家利益讨论不多，对通过何种方式达到此种目的的分析更是涉及较少，有待进一步加强。为此，笔者梳理了英国的南极相关法律政策，希望对中国制定南极相关的法律政策有所启示，为提升我国在国际南极事务方面的话语权、参与南极开发治理提供借鉴。

一、英国南极立法的演进与发展

1772年，英国皇室指派詹姆斯·库克开始第一次南极航行探险； 1900—1912年，英国探险家罗伯特·斯科特两次带领探险队前往南极地区，为英国在南极更大规模的探险活动积累了经验。多年坚持不懈的探索为英国提出南极“主权”要求提供了早期“依据”。随着对南极的认识不断加深，南极本身丰富的政治、经济和科研资源推动了英国对南极进一步的开发。1959年12月1日，英国在华盛顿签署了《南极条约》，该条约确立了各国在南极活动中应遵循的科学研究自由、和平利用、非军事化以及无核化等基本原则。随着在南极研究活动的深入，英方越来越重视对“英属南极领土”的保护，制定并且完善了英国的南极法律政策。通过对英国南极主要法律政策的研究，笔者将其分为基础立法与其他法律文件2个部分。

(一)主要基础立法

1.《1967年南极条约法》

《1967年南极条约法》(AntarcticTreatyAct1967)是英国第一部正式的国内南极立法， 1967年由英国议会制定，旨在履行英国在1959年《南极条约》及1964年《南极动植物养护协议措施》南极动植物养护的国际义务[1]。 《1967年南极条约法》将《南极条约》中的规定具体化和进一步明确[2]。

为了更全面细化英国南极法律制度的主要内容，英国议会在1989年颁布了《1989年南极条约法(修订)令》[TheAntarcticTreaty(Amendment)Order1989]。该法令对1967年前非议会制定的关于英国南极的法律进行修订，主要包括对官员职位的修改以及加大对违法行为的处罚力度[3]。

2.《1989年南极矿产法》

《1989年南极矿产法》(AntarcticMineralAct1989)是英国议会在1989年通过的国内法。该法是以矿产探勘许可为主、其他规定和补充内容为辅的英国国内的南极矿产法律。根据推测，该法是英国为了配合1989年《南极矿产资源活动管理公约》(ConventionontheRegulationofAntarcticMineralResourcesActivities，简称CRAMRA)制定的国内法。随着该公约的夭折，《1989年南极矿产法》也名存实亡。

即便如此，英国多年来仍致力于维护自身对南极矿产资源的勘探权。作为未完全开发的区域，南极的矿产资源对世界许多国家来说具有极大的吸引力，如果对其开采不加以管制，可能造成无法想象的混乱局面。因此，在矿产勘探方面英国规定，除特殊情况外，所有英国公民、苏格兰公司和根据英国任一地区的法律创设的实体，都不得在南极从事矿产勘探或与之相关的活动。

3.《1994年南极法》

英国南极立法中效力最高的《1994年南极法》(AntarcticAct1994) 于1994年由英国议会通过，目的是针对1959年签署的《南极条约》、1991年签署的《南极条约环境保护议定书》和1980年签署的《南极海洋生物资源养护公约》，制定相应新的国内法案。

《1994年南极法》主要内容包括英国在南极的管辖范围、对南极环境保护的明确以及对违法行为的惩治。该法的第一部分明确了英国在南极的管辖范围；第二部分的环境保护内容是该法最重要的组成部分，其中包括对进入南极的人员、船只和飞机的规范以及对矿产资源、动植物群和历史遗址的保护；第三部分是英国公民适用的刑法；第四部分是补充内容，包括国际权益和附加条款[4]。

为了强化在南极的管辖权，英国于2013年颁布了《2013年南极法》(AntarcticAct2013)。该法对《1994年南极法》进行了修订，其中包括对管辖权的扩大、对南极动植物养护、对南极历史遗迹保护的强化。第一部分的环境保护内容仍然是该法律最重要的组成部分，第二部分则在第一部分的基础上增加了其他条款，包括矿产资源、渔业资源、动植物和历史遗迹等内容。另外，该法还新增了保护永久迁徙南极物种和带入土壤等规定，是英国国内南极相关法律中较新的立法修订[5]。

在本次修订中，英国对南极事务作出更加全面的定义，规定了南极环境的保护与紧急措施、南极矿产资源的保护、南极动物和植物的保护、适用于英国公民的法律与民事责任以及南极活动的许可证制度。修订后的该法涉及内容广泛，包括交通、渔业、环境、资金和历史等诸多方面，是由多个部门联合制定、英国政府统筹管理的法律，因此在英国南极立法中的管理范围大、效力层级高。

(二)其他法律文件

根据对英国政府网站相关内容的统计，除了以上所提到的英国主要普通公法以外，从开始南极探险至2021年，英国相继颁布了60部不同的关于南极的法律文件，涉及内容十分广泛，主要包括管辖范围、矿产、渔业、船只、海洋资源保护以及陆地动植物保护。其中法规20条、条例40条[6]。分析这些法律文件，可以发现英国对“英属南极领土”的重视程度极高，主要表现为通过了《1995年南极条例》(TheAntarcticRegulations1995)，并对该条例作出了延伸与修订，以及对《1967年南极条约法》和《1994年南极法》的延伸。

英国议会通过的《1995年南极条例》内容主要包括英国公民南极的活动的许可、英国南极法法庭、南极保护区和限制区的划定以及违法行为的处罚[7]。随后，英国在1998—2018年间对该条例作出10次修订，内容主要涉及对条款的细化、历史遗迹名称的相关修改以及新的限制区或保护区的增设等。

1967—1991年，英国在《1967年南极条约法》的基础上又颁布了16条法令，内容主要涉及“英属南极领地”、特别保护区、海峡群岛等问题。

自通过《1994年南极法》后，英国议会在1995年又通过了关于南极马恩岛、泽西岛、根西岛和“英属海外领土”的“南极法令”(包括《1994年南极法(马恩岛)令》《1994年南极法(泽西岛)令》《1994年南极法(根西岛)令》和《1994年南极法(海外领土)令》)，使其法令在相应岛屿生效且构成该岛辖区法律的一部分。随后又于2015年、2016年、2017年和2018年分别修订了这些法律，主要是将《1994年南极法》与《2013年南极法》延伸至相关辖区。

自1962年英国政府首次颁布相关南极法律，其后的历届政府都相当重视强调南极在英国的法律地位，对数(部)条英国南极法律法规进行了共18次修订。这些修订主要针对3个方面：第一是加大对违法行为的处罚力度，如《1989年南极条约法(修订)令》，将罚金由50镑增加至400镑；第二是增删文字，使其表述更准确严谨，如《1995年南极(修订)条例》中将“应在1995年11月1日生效”改为“在州务大臣通过该条例的指定日期生效，并可为各规定指定其相应日期”，《1998年南极(修订)条例》中在“英国船舶或英国飞机”之后加入“或英国气垫船”；第三是扩大英属南极领地限制区域范围，如《2004年南极(修订)条例》对南极半岛西布兰斯菲尔德海峡、南极洲东部威尔克斯地区的弗雷泽群岛和东达尔曼湾等多个区域进行限制，表明英国希望通过对英国南极法律的不断修订，推动自身南极法律体系的不断完善，持续巩固自身在南极事务上的话语权。

二、英国南极立法的战略利益

随着人类对南极认识的深入及南极可及性的提升，人类南极活动经历了从“南极探险”到“南极科考”再到“科学考察与商业利用并举”的漫长发展过程[8]。通过这些活动，英国较早确立了涉及南极的法律政策，因而在南极事务的政治舞台上占据了较重要的地位。英国对南极的探索始于资本主义扩张时期，受殖民主义的影响，这一时期的政府已经包藏了征服整片南极洲、使之成为自己殖民地的野心。虽然随着时代的进步和传统殖民主义退出历史舞台，英国政府逐渐淡化了征服整片南极洲的念头，但却一直没有放弃其对南极利益的追求，仍然在南极“主权”的维护上不断地扩大自身的影响力、维护自身的话语权。

南极地区的资源开发利用不可避免地涉及资源权属问题，资源权属又会直接关联南极的“主权”问题[9]。维护“英属南极领土”的“主权”是英国南极政策所要达到的重要战略目的，该目的在《1994年南极法》《1967年南极条约法》《1995年南极条例》以及英国各种与南极相关法律中都有非常明确、完善的规定，这些规定反映出英国在南极立法战略目的中的不同利益追求。

(一)政治利益

虽然南极地区的政治性较低，但英国在马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)主权(1)有关中国政府在马尔维纳斯群岛问题上的立场，见“马岛战争40年：中国为何支持阿根廷在马岛问题上的立场？”北京日报客户端2022年4月5日发布，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1729265214841559444&wfr=spider&for=pc。及其附属岛屿上与阿根廷的争端难免出现区域政治的影子。在第二次工业革命的推动下，资本主义完成了自由资本主义向垄断资本主义的过渡，进入帝国主义阶段。帝国主义国家为了实现本国利益最大化，掀起了瓜分世界的狂潮，也纷纷将目标锁定在南极。随着相关国家对南极重要性认识的不断加深，对南极的争夺日趋激烈。

冷战时期，英国与阿根廷在南极地区所宣布的本国南极领土有交叉重叠，都将南极半岛包纳入自己提出的南极领土范围之内。英国先后4次针对南极领土主权的问题向国际法院提出上诉，但遭到阿根廷的强烈反对，两国关系愈发紧张。1952年，英国考察船队计划登陆南极半岛，但遭遇阿根廷武装士兵，阿方不但鸣枪示警，还向英国发出警告信“不许擅自进入阿根廷的土地”，两国关系由此剑拔弩张。1959年的《南极条约》(1961年生效)规定“南极洲只能用于和平目的，并禁止任何军事措施”。阿根廷坚持英国在南极地区对阿根廷构成军事威胁，这是因为马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)及其附属岛屿距离阿根廷本土距离较近，不能排除双方矛盾升级时英国使用武力的可能性。最后通过国际调解，英国和阿根廷才缓和了越来越紧张的双边关系。

英国本土虽处大洋彼岸，却仍可牵制阿根廷，这或许也是英国南极战略布局的一部分。2013年3月福克兰群岛举行的全民公投重申了福克兰的居民继续成为英国海外领土的决心，这增加了英国取得该领土主权的可能性[10](2)此为英国作者观点的译文，不代表本文作者的立场。。另外，积极参与和南极相关的法律法规的制定，有助于英国制定长远的南极战略并积极参与到全球治理当中，重拾其幻想中的昔日大英帝国的“风采”。

(二)经济利益

南极领土“主权”问题关系到英国南极地区科研经费的调度以及在南极地区的经济利益。在“英属南极领土”中，马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)下属的3块分离领土格拉汉姆地、南奥克尼群岛和南设得兰群岛与阿根廷(阿根廷南极属地)和智利(智利南极省)在南极洲声称拥有的领土互相重叠。虽然英国很早就被迫放弃了占领整个南极洲的野心，但仍不遗余力地与阿根廷和智利争夺马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)及其附属岛屿的主权。在领土问题上，财政拨款优先于政治争端，然而因为英国和阿根廷在马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)的主权问题上持续陷入僵局，导致官方不愿向该地区提供发展援助，致使这些岛屿的发展受到主权争端的影响，尽管双方都提到了这些岛屿的近海资源潜力，但这些岛屿仍然遭受经济和人口下降的打击。财政问题已经进一步影响英国南极考察队，导致其研究方案的缩减以及人员的裁减，这直接导致英国在南极地区考察活动的减少[11]。在当地经济发展方面，英国通过了5年内约3 000万～3 500万英镑的支出方案，目的是促进岛屿经济发展。为此，英国采取了多种措施，例如：提出了促使以羊毛为中心的单一经济发展模式多样化的建议、加强岛民对经济问题的参与、改善岛外和岛内的交流以及岛内经济和社会基础设施等。对于英国来说，放弃或者无法取得马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)及其附属岛屿的完整主权，其经济投入将如同竹篮打水，变成无效支出，其南极战略中的经济利益也势必“受损”。

随着不同国家对南极探索的不断深入，南极已经不仅仅是相关国家开展科学研究的场所，其也逐渐成为旅游目的地之一。2019—2020年在南极洲登陆的游客超过55 100人，南极旅游者总数(包括只参与邮轮活动、空中旅游和陆上活动的游客)超过73 000人[12]。南极洲的旅游业发展也是英国在南极政策上正在追求的经济利益。目前，在南极条约体系中，对于旅游业而言，最重要的法律文书是《南极条约环境保护议定书》。因此，有必要单独制定更加详细的南极旅游国际规范性条约，明确区分科研活动与旅游活动，以便更好地管理与南极洲的相关旅游活动。发展旅游业等服务行业是发达国际经济发展的重要支柱之一，更加明确且长期的南极旅游发展战略和更加详细具体的南极旅游法可以促进旅游企业作出重大投资决定，从而推进其旅游业的发展，进一步促进国内经济的增长。

此外，《南极矿产法》和《1989年南极矿产法案》禁止在南极洲进行任何矿物开采活动，除非获得英国政府或《南极条约》另一缔约方批准。这项禁令适用于英国国民、苏格兰公司和根据英国任何地方的法律成立的团体，也适用于扩展至根据海峡群岛、马恩岛或任何殖民地的法律成立的团体。运用这些条约除了能够保护南极矿产等资源，还可合理取得南极研究的相关数据，而对南极矿产的控制对英国国内经济极具重要性，从南极矿产中提取的金属矿产、非金属矿产和可燃有机物能进一步推动英国现代矿产业发展，为英国的经济发展作出巨大贡献。

(三)科研利益

英国对于南极“主权”的维护，对其南极科考的开展具有重要意义。整个南极洲都具有极高的科考价值，特别是对于推动人类扭转全球气候变暖的趋势而言具有无可替代的作用。凯瑟琳·亨德利等人认为，强烈的气候变化使我们有机会研究和了解海洋如何对气候变化作出反应并反作用于气候变化，从而了解起作用的关键机制，这些机制可能适用于整个南大洋[13]，而气候变化和人类的生存新模式正在给整个南极洲和南大洋带来新的治理挑战和机遇。

通过科考先行掌握南极气候变化的规律，可大大提高英国在南极洲治理过程中的话语权，进而可提升在其全球治理体系中的话语权。对南极领土面积的控制权越广，英国在南极开展科学研究的自由度就越大。当英国科学家在“英属南极领土”进行科学研究时，只需取得英国政府的同意，而无需其他国家的授权，其活动相较于在南极洲其他地方更为方便和自由，大大提高了科考的效率。例如，1985年英国南极考察队在南极上空发现了臭氧层的空洞，进而在国际上开始了对臭氧层空洞的热烈讨论和研究[14]。关于臭氧层空洞的形成过程及原因、其对地球生物的影响以及与气候变化的关系成为国际科学界的讨论热点，对臭氧层空洞存在的确认以及对其国际性的讨论，无形之中增加了英国南极科研的可信度，提升了英国国家软实力的国际认可度。

以上英国国内现存的法律法规以及英国正积极推进的其他立法表明，英国在战略上相当重视南极。而想要更加有效地探索和开发“英属南极领土”，主权问题是不可绕开的。多年来，英国通过制定多部法律法规和政策来达到维护“英属南极领土主权”的战略目的，也希望对南极实施更加有效的控制，以实现自己在南极的经济利益、科研利益和政治利益。

三、英国南极立法对中国的启示

目前英国与南极相关的法律和规定大致可以分为3种：由声称拥有南极领土的政府制定的详备法律；其他更严格、更具体的法律；对特定探险的简单指示[15]。英国对南极的高度重视，对中国来说，在结合国家利益的基础上，可以从以下几个方面借鉴其南极法律政策以及南极事务的处理方式方法。

(一)增强参与意识，加强南极立法

《南极条约》明确赋予协商国充分行使其主权管辖、科学考察和资源开发利用等多项权利。作为《南极条约》原始缔约国之一，英国很早就在南极政治舞台上不遗余力地作出了许多努力。中国直至1985年才正式成为《南极条约》的协商国家，得到全面参与南极事务的权利。

从1986年至今，中国的南极立法仍处于初级阶段，缺乏统一性和法律政策上的连续性，且大多仅属于国家规范南极科考人员的内部文件，约束力较弱，责任条款有含糊之处，监督检查也难以有效落实。英国在1994年颁布的《南极法》中就确立了英国南极科考许可，中国直到2014年才由国家海洋局出台了《南极考察活动行政许可管理规定》。“我国已建立南极考察活动管理体系，为开展南极旅游、探险、科普等活动的环境管理奠定了基础。法规建设方面，国家海洋局对南极考察活动实施行政许可管理，制定颁布了《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》等，为推进南极活动的环保管理提供了法律借鉴。应急处置方面，国家海洋局颁布实施了《极地考察总体应急预案》。”[16]“2018年9日，国家海洋局发布《南极活动环境保护管理规定》，以期更好地保护南极环境和生态系统，保障和促进我国南极旅游等活动安全和有序发展。”[16]可以看到，相较于英国的全面、系统的南极法律政策，我国尚未有关于南极科考方面的立法。由于在南极科考上起步较晚，因此中国在维护、规范南极科考方面多以相关的管理制度形式予以体现。

随着全球化及南极地区形势的发展，为了更好地维护自身的发展权益和在南极事务中的相关权益，中国有必要结合国家利益和国际形势适时出台南极事务方面的立法。作为《南极条约》的缔约国，中国在利用好《南极条约》赋予中方的权利的同时，可以借鉴英国颁布的法律文件，颁布、出台适用范围广、效力层级高的南极事务相关法律法规，增强在南极事务中的话语权，以此优化对各类涉南极事务的监督管理，更高效地参与南极事务。加强涉南极事务的立法既是维护自身合法权益的必要举措，也是中国履行作为《南极条约》的缔约国规定的国家义务的具体制度体现。

(二)加强南极科考力度，增强中国在南极事务中的话语权

目前，科学研究依然是参与南极治理和获得南极事务发言权的基础，也是各国在南极的最主要活动。中国应当加强南极科学考察力度，框定活动管辖区域，增强中国在南极事务中的话语权。近年来，由于南极气候、环境的变化对人类的影响逐步为更多国家所重视，相关国家在南极的活动日趋频繁，参与南极科学考察的人员数量不断增多，科考方式更加多样化。中国应充分利用已建成的南极长城站、南极中山站、南极昆仑站和南极泰山站，以及在建的第五个科考站南极罗斯海新站，加大在南极的科考力度。加强对南极的科学考察可以更全面地掌握南极地区的气候、环境的情况及其相关规律，而在科考方面的领先地位无疑将大大增强中国在南极事物上的话语权、强化中国在南极事务上的可信度、提升中国国家软实力和国际认可度。

(三)维护国家尊严，维护南极和平

作为极地研究大国，中国在处理南极事务和相关问题时秉持一贯的立场与态度，维护国家尊严与南极和平。阿根廷与英国的关系由于马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)及其附属岛屿上的领土问题经历过剧烈冲突，虽然经济实力与军事力量较英国有差距，但阿根廷坚决维护自身在事关主权和领土方面的利益，立场坚定，同时也是在维护其在南极地区的地位和利益。对中国来说，在南极事务中除了与他国和平共处、加强国际科学合作以外，也要坚定维护自身合法合理权益不受他国侵犯。

随着我国对南极国际治理机制认识的加深，我国的南极事业目标也应结合国家利益与南极的具体情况进行适时调整，使其变得更具体。一方面，要警惕某些不友好势力对中国参与南极事务的干扰活动；另一方面，也要秉持南极并不是某个国家或者多个国家的私有财产，而是全人类所拥有的共同财富的立场与相关国家加强合作。在面对有损国家尊严和利益的情况时，要充分利用现有法律法规来维护国家尊严和自身利益，并且同相关国家通力合作，保护南极这一方净土。

(四)积极参与国际合作，推动南极国际立法

中国要积极参与南极事务国际合作和治理，推动南极国际立法，体现负责任大国的囯际责任和担当。近年来，中国加大对极地考察事业的经费投入，科研水平得到很大提高，学术成果不断增多，已形成“五站两船”的考察体系，科考实力明显增强。中国需要从不断提高自身的科研水平入手，积极参与南极事务国际合作，在运用更新、更好的科研成果服务好自身南极事业的同时，鼓励和支持更多发展中国家参与南极事务，积极促进相关领域的南极国际立法，使南极真正成为全人类共同拥有的宝贵财富。

(五)以项目为载体，在南极事务中推动践行人类命运共同体理念

2017年, 中共中央总书记、国家主席习近平在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话中明确指出，“人类命运共同体，顾名思义，就是每个民族、每个国家的前途命运都紧紧联系在一起，应该风雨同舟，荣辱与共，努力把我们生于斯、长于斯的这个星球建成一个和睦的大家庭，把世界各国人民对美好生活的向往变成现实”[17]433。 “构建人类命运共同体，需要世界各国人民普遍参与。我们应该凝聚不同民族、不同信仰、不同文化、不同地域人民的共识，共襄构建人类命运共同体的伟业。”[17]435

全球化使人类赖以生存的星球变成了“地球村”，各国在南极的利益高度交融，不同国家都已经成为南极利益链条上的一环，任何一环出现问题，都可能导致人类的南极利益链中断。南极地理位置独特，该地区气候变化带来的世界性气候问题、相关国家涉南极的政治争端导致的安全危机以及南极地区国家由于资源冲突给世界经济带来的压力，使得任何国家都不可能独善其身。在这样的背景下，中国应当更积极地参与南极事务国际合作项目，通过在项目中推动践行人类命运共同体理念，向世界展现中国负责任大国的责任与担当，维护世界和平，促进各国共同发展。