姜文玉,兰 江
(1. 西华师范大学 历史文化学院,四川 南充 637009;2.西南民族大学 旅游与历史文化学院,四川 成都 610041)
2021年1月20日,拜登入主白宫,继续施行前任政府的“印太战略”,将四方安全合作视为“印太战略”的重要基础,并急切推进其升级进程,以实现围堵或遏制中国和平崛起的战略目的。但四方安全合作的未来走向面临很大不确定性,他们围堵打压中国春秋大梦也不可能实现。
在“印太战略”框架下,美日印澳四国不断加强战略互动,进一步推动四方安全合作,四国会晤等级提高和四国联合军演定期化,表明四方安全合作已逐步机制化。2021年3月12日,美日印澳首次举行领导人会晤,这标志着四方安全合作在高官会晤层面由部长级会晤升级为国家领导人级会晤。迄今为止,四国领导人已举行了4次会晤,成立6个工作小组。此外,2021年8月26日,四国在关岛海域举行马拉巴尔2021联合军演。这是四国自马拉巴尔2020联合海军演习以来,第二次举行四国联合海军演习,并强调四方安全合作在全球治理领域的安全合作属性,试图将压制中国的战略目标分解到多个合作议题之中。现阶段,已成立QUAD 疫苗合作伙伴关系、应对气候变化、关键技术及新兴技术、QUAD网络安全伙伴关系、QUAD基础设施协调、人道主义援助和救灾 (HADR) 机制等6个工作小组,以推动四方在安全领域的合作。此外,日本、印度及澳大利亚已明确表示加入美国提出的印太经济框架(IPEF)。因此,四方安全合作可能成为推进此框架的重要平台。美国试图拉拢更多国家参与四方安全合作框架下的议题合作,以提高QUAD的影响范围。尽管部分学者认为现阶段四方安全合作已经进入同盟行为体阶段[1-3],但QUAD面临的局限性及由此产生的内部路线差异却与这种构想相悖。近期,美国主导建立美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS),美澳进一步战略绑定。AUKUS侧重军事安全领域,QUAD侧重敏感性较弱的、更广泛的全球治理领域。日本和印度实施不同程度的对冲战略及俄乌冲突对QUAD会产生较大影响。四方安全合作面临的局限性及内部的路线差异致使其未来走向存在不确定性。本文将运用各国官方文件、智库报告及权威媒体报道等资料,探析拜登上台后美日印澳四方安全合作局限及四方安全合作的内部路线差异,为中国应对四方安全合作提供参考。
拜登上台后,继续推进四方安全合作机制化,加强四国在安全领域合作、拓展合作领域,拉拢相关印太国家参与QUAD框架下的议题合作。但四方安全合作仍存在局限性:制衡中国单一目标无法掩盖四国间利益冲突;过度针对中国导致自身利益受损;在全球治理领域合作进程缓慢。尽管四方安全合作不断推进,但仍有很大的局限性。
四方安全合作针对中国崛起的单一目标无法掩盖四国利益分歧,四国难以结成更紧密的合作关系。拜登上台后,继续推动四方安全合作,在安全及全球治理领域对中国进行威胁及压制。四方安全合作更加聚焦中国,但四国没有能够共同分享的、一致的关键性国家利益。美日印澳既有相同的制衡中国的需求,同时又有各自的利益和战略考量。2021年8月14日,日本防卫大臣河野太郎在接受《日本经济新闻》采访时表示,日本很愿意扩大与“五眼联盟”情报共享合作[4]。同年8月26日,澳大利亚东亚论坛网站文章称美国和英国前情报官员认为日本加入“五眼联盟”很困难,因为日本的语言和文化与其不同。这表明日本在美国印太联盟体系中相比于盎格鲁-撒克逊国家始终处于边缘位置。2021年4月7日,美国海军第七舰队以本国未加入的《联合国海洋法公约》为依据,明目张胆进入印度专属经济区,还特别在声明中写明“没有征求印度同意”。印度外交部发言人在声明中对此表达了不满及无奈,印度政府就《联合国海洋法公约》表明的立场是:该公约不授权其他国家在专属经济区和大陆架上进行军事演习,特别是那些涉及未经沿海国同意,使用武器或爆炸物[5]。在对中国进行围堵和打压这一共同目标的前提下,美国仍毫无忌惮地对印度周边海域实施“航行自由”。此外,美印在人权问题上也存在分歧。2022年4月11日,布林肯在美印“2+2”会谈后举行的联合新闻发布会上指责印度的人权事务:美国正在关注印度境内一些事情的发展,一些政府、警察和监狱官员侵犯人权的现象正在增加。作为回应,印度外交部部长苏杰生表示美国本身也存在严重的侵犯人权行为,并暗示布林肯此番言论是受到某些利益集团、游说集团和票仓的蛊惑和驱动[6]。因此,制衡中国的单一目标无法掩盖美印利益冲突。
美日印澳四国在经济领域存在利益冲突。近年来中澳贸易关系恶化,且澳大利亚态度较为强硬。2021年7月22日,澳大利亚贸易部部长特汉表示:如果我们必须为此(与中国关系恶化)付出经济代价,那是我们准备付出的代价,并强调他正在与拜登会面,试图找出如何反击中国的措施[7]。2021年5月14日,布林肯称,面对中国的“经济胁迫”,美国不会让澳大利亚在球场上孤军奋战。虽然美国信誓旦旦地表示站在澳大利亚一边,但实际行动与其公开承诺却大相径庭。美国的葡萄酒、牛肉、棉花、木材和煤炭等出口产品在中国的市场份额有所增长,填补了中国对澳大利亚商品征收惩罚性关税造成的市场空缺。中国海关总署统计数据显示:2021年4月,美澳分别对华出口价值6 800万和8 000万美元的冷冻牛肉,而同年5月这一数额发生逆转,美国向中国出口价值9 000万美元的冷冻牛肉,几乎是澳大利对华出口4 700万美元牛肉的两倍。美国冷冻牛肉对华出口价值上涨2 200万美元,而澳大利亚下降3 300万美元。美澳出口中国煤炭数量也发生变化。2021年4月中国从美国进口97.4万吨炼焦煤,高于2021年1月的27.9万吨,而澳大利亚对中国的煤炭出口几乎为零。澳大利亚出口商抱怨美国利用他们的困境,并希望缓和与中国经济关系:“拜登保证不会让澳大利亚独自面对中国的‘经济胁迫’听起来很空洞。因为更多的美国商品进入中国……希望澳大利亚与中国修补关系”[8]。2022年6月11日,澳大利亚贸易部部长法瑞尔向中国喊话,希望与中国恢复贸易关系,表明美澳经济利益存在矛盾,由此可见,四国内部存在经济利益冲突导致四方安全合作很难有实质性内容。
美日印澳四国为妄图通过四方安全合作制衡中国而采取的一系列恶劣行径,导致中国与四方合作当事国及周边国家的关系复杂化。2021年3月12日,在外交部例行记者会上,美国彭博社记者提出如何看待四国领导人线上峰会讨论应对中国军事及经济影响力的问题时,发言人赵立坚回答:“国家间的交往合作应有助于增进地区国家间的相互理解与信任,而不应针对第三方或损害第三方利益。我们希望有关国家秉持开放、包容、共赢理念,不要搞封闭排他的‘小圈子’,多做有利于地区和平、稳定与繁荣的事”[9]。这表明,中国对四方安全合作的本质已有清醒的认识和坚定明确的应对主张。
日本积极推动四方安全合作并提及台湾问题引起中国不满。日本对推进四方安全合作进程表现出积极态度,并在此背景下企图在中日敏感问题上试探中国底线。2021年4月16日,拜登和菅义伟在美日领导人峰会上强调台海和平与稳定的重要性,并提出和平解决两岸问题,这是1972年中日邦交正常化以来,罕见在美日领导人的联合声明中提及台湾问题。这种严重干涉中国内政的行为致使中日关系陷入的低谷。此后,包括岸田文雄在内的日本高官多次借台湾问题无端干涉中国内政。2022年6月12日,中国国务委员兼部长魏凤和在第19届香格里拉对话会上就“中国对地区秩序的愿景”议题作大会发言,在提及台湾问题时,他强调:“台湾是中国的台湾,台湾问题是中国的内政,祖国统一是绝对要实现的,搞‘台独’分裂是绝对没有好下场的,外部势力干涉是绝对不会得逞的。和平统一是中国人民最大的愿望,我们愿付出最大的努力,但如果有人胆敢把台湾分裂出去,我们一定会不惜一战、不惜代价,任何人都不要低估中国军队的决心意志和强大能力。”[10]台湾问题是中国的底线,日本及其他国家继续干涉中国内政将导致与中国关系持续恶化。
印度在经贸领域没有能力围堵和打压中国。自2020年加勒万河谷冲突事件后,印度政府大力推动经济“去中国化”,试图在经济上与中国脱钩,借助四方安全合作把中国排除在全球价值链和产业链之外,进而取代中国在世界经济中的重要地位。然而,印度的经济“去中国化”政策不但未取得预期效果,反而给其自身经济带来严重影响。作为世界上最大的仿制药出口国,2019年印度68%原料药进口自中国,进口额达到24.1亿美元。加勒万河谷冲突事件后,中印关系恶化。2020年8月1日印度《经济时报》报道称,印度政府考虑将原料药进口关税从10%提高至20%~25%。印度试图提高原料药进口关税以促进本土原料药生产,以减轻对中国原料药的依赖,减少中国原料药进口对印度制药供应链产生不利影响。印度制药行业利益相关者抱怨:我们国内原料药生产无法与中国相比,我们的原料药生产成本更高,反过来会阻碍成品药的出口竞争力[11]。这表明印度经济去“中国化”的政策只能损害其自身利益。
澳大利亚针对中国施行不友好政策,导致中澳贸易关系严重受损。2021年5月6日,中国国家发展改革委员会官网发布关于无限期暂停中澳战略经济对话机制下一切活动的声明。中澳战略经济对话机制的无限期暂停立刻引发了澳大利亚市场负面反应。澳元对美元汇率急跌,跌幅达0.4%。《悉尼先驱晨报》网站援引澳中工商业委员会主席奥尔森的话称:“中澳战略经济对话机制无限期暂停标志两国关系陷入低谷新低。这是企业界深为忧虑的问题。”[12]2022年6月12日,澳大利亚国防部长马勒斯在中澳国防部部长会晤时表示,中国仍是澳大利亚最大的贸易伙伴,两国经济息息相关,工党政府将寻求与中国合作的途径[13]。澳大利亚商界对中澳战略经济对话无限期暂停的强烈反应表明其在中澳贸易冲突中损失巨大。澳大利亚对中国的不友好行为已经伤及本国商业利益。
美日印澳在印太地区的战略目标不同,诉求也存在差异,对合作领域的优先事项存在分歧。因此,四方安全合作不但在安全领域受阻,且在全球治理领域进展缓慢。四方目标表面上的趋同无法掩盖四国安全合作内在的脆弱性。
四方安全合作向全球治理领域拓展,但各方力量和诉求差异使得四国内部协调难度加大,利益难以调和。2021年3月12日,四国领袖线上峰会就新冠疫苗生产问题达成一致意见,四国发挥各自优势建立新冠疫苗生产供应链。随着印度疫情肆虐,美日澳三国不仅没有给予有效援助,还与印度划清界限以求自保。2021年4月28日,日本外务省海外安全网站发布声明称日本将加强对来自美国、秘鲁及印度旅客的边境管制,以防止新冠肺炎变异毒株的传播。同年4月27日,澳政府宣布将暂停来自印度的航班,另据5月1日澳大利亚卫生部声明,自5月3日起,任何过去14天内有印度旅居史者都被禁止进入澳大利亚,违反者将面临最高5年有期徒刑或66 000澳元罚款,甚至二者并罚。《印度斯坦时报》社论称:“危难时刻,朋友很重要。当朋友没有本能地伸出援手并提供帮助时,这是令人失望的。”[14]不仅如此,2021年3月2日,拜登依据《国防生产法》支持加速美国疫苗开发,并因此限制口罩、PPE、空气净化器等医疗资源及疫苗生产所需培养基、医疗塑料导管等材料的出口。在四国试图建立的疫苗生产链中印度主要负责生产环节。美国此举直接导致印度国内最主要的两家疫苗生产企业无法扩大产能。美国这种近乎于落井下石的做法让印度疫情雪上加霜。
此外,在全球气候变化领域美日与澳印也存在利益分歧。解决气候危机是拜登政府的头等大事,日本表示愿同美国建立气候伙伴关系。但印度作为正在崛起的、具有庞大人口的发展中国家,为加快经济发展,有大量燃煤需求,因此,印度既没有宣布“净零”年,也没有按照《巴黎气候协定》每5年向联合国提交新的气候计划,更没有提高碳减排目标。印度认为不应期望它像发达国家那样进行深度碳减排,因为它仍在发展,仍在与贫困作斗争,因此不得不依赖化石燃料能源。可见,印度在全球气候变化领域与美日分歧之大。澳大利亚是世界上最大的煤炭和天然气出口国之一,这两种化石燃料的生产与消费对澳大利亚经济至关重要。2021年4月22日,莫里森在全球气候峰会上对减排问题虚与委蛇:对于澳大利亚来说,问题不在于是否或何时实现“净零”,而重要的是如何实现[15]。2021年4月28日,莫里森在化石燃料高管会议上明确表示:石油和天然气将“永远”成为澳大利亚繁荣的主要贡献者[16]。澳大利亚基于经济利益考量在全球气候变化领域表现消极,这表明四方安全合作并非铁板一块,在全球治理领域凝聚力不足,导致合作进展缓慢。
由于美日印澳四国政策优先事项和利益诉求存在分歧,所以,四方安全合作难以形成军事联盟。军事合作是四方安全合作的内核,在印太地区围堵中国是四方共同的战略目标。但由于四国地理位置不同,在军事安全领域关注点不同,其对中国的安全感知不同,针对中国的意愿也存在区别,因此,四国在具体安全问题上难以协调。QUAD内部推动力侧重点不同,具体表现为:美澳侧重四方安全合作向军事安全领域发展;印度侧重四方安全合作向全球治理领域发展,淡化军事安全色彩,特别是在生产和供应链领域;日本试图两者兼具,根据具体议题选择战略偏向。由于四国内部存在路线差异,四方安全合作在安全领域存在严重分歧,难以走向印太“小北约”。
美澳侧重四方安全合作向军事安全领域发展。“印太”的地缘概念横跨印度洋与西太平洋在战略空间上形成一个弧形地带,本质上是一个区域性的战略体系。美国清晰地认识到进一步加强与日本、澳大利亚和印度的军事安全合作,从地缘上可以将三国交汇的海域连接为“弧形轴心”,形成面对东亚大陆的战略伙伴网络。2022年2月12日,白宫发布《印太战略报告》,将提升印太安全作为其战略目标。该报告首次明确拜登政府在印太地区的五大战略目标,是重塑美国“印太战略”的基础性文件。美国将继续与澳大利亚、日本等盟国共同推进军事装备现代化;面向印度稳步推进主要“防务伙伴关系”,支持印度作为“净安全提供者”发挥作用。作为与美国战略绑定的可靠盟友,澳大利亚配合美国印太战略的实施不仅使其成为美国在印太地区的重要支撑,更有利于其国防战略的实施。2020年7月,澳大利亚发布《2020年国防战略更新》,认为中国的印太战略趋向更加强硬并意图在印太地区追求更大影响力,臆测中国可能在印太地区建立军事基地。此外,随着“一带一路”倡议持续推进,澳大利亚对中国在南太平洋地区影响力的上升感到恐慌和不安,视中国为地缘政治的“威胁”,担心中国进入南太平洋地区怀有战略目的甚至是军事目的。因此,澳大利亚试图加强与美国安全防务关系,推动四方安全合作向军事安全领域发展,以牵制中国、稳固其南太平洋地区霸主地位、提升在印太地区的影响力。澳大利亚加入AUKUS后,获得了攻击核潜艇和采购远程巡航导弹的合同,同时与英美共享多领域信息和军事技术,更加坚定了与美国战略绑定的决心,不断配合美国强化四方安全合作的军事色彩[17]。在保护国家安全上,与欧美强国的联合以寻求保护,是澳大利亚始终不变的安全政策:二战结束之前,依赖英国;二战结束后,全面追随和依赖美国。
印度致力于推动四方安全合作向全球治理领域发展,淡化军事色彩,一直被认为是四方安全合作走向同盟化最不确定的因素。印度在参与美日印澳马拉巴尔军演、参与四国领导人峰会的同时,对华仍留有转圜空间。2022年3月11日,中印第15轮军长级会谈同意保持西段地区一线的安全与稳定,并保持军事和外交渠道对话。2022年3月24日,中国国务委员兼外交部长王毅访问印度,这是自2020中印加勒万河谷冲突事件发生后,中印高层首次会面。此次会面后,两国达成“中印互不构成威胁,互为发展机遇”重要共识。印度在双方关系有所缓和后,更侧重推动四方安全合作向生产供应链等全球治理领域发展,试图淡化四国安全合作的军事色彩。
俄乌冲突中,印度的表现更加显现其与美日澳三国的路线差异。印度在美日澳不同程度的施压下多次仍明确拒绝谴责俄罗斯对乌克兰的“特别军事行动”,同时,在全球治理领域持续推动四方安全合作。2022年3月2日,美国负责南亚事务的助理国务卿唐纳德·卢在参议院小组委员会听证会上表示,美国一直在通过外交渠道与印度进行“激战”,以敦促其采取明确立场,即反对俄罗斯在乌克兰的行动[18]。四方安全合作成员中,除印度外,日本和澳大利亚在回应俄罗斯“入侵”乌克兰问题上态度非常强硬[19]。美国副国务卿纽兰在接受印度新德里电视台采访时称:“由于普京做出的选择,民主国家需要站在一起,改变他们对俄罗斯的立场。”[20]除了直接的外交施压,美国还在军事及人权问题上对印度侧面施压。2022年3月2日,美国负责南亚事务的助理国务卿唐纳德·卢声称就印度从俄罗斯购买S-400防空导弹系统实施制裁。2022年4月11日,美印举行“2+2”部长级对话,在会后联合记者会上,布林肯高调表示正在关注印度近期发生的一些令人忧心的人权问题事态,并直接罗列一些案例。这表明如果印度不在俄乌冲突问题上向拜登政府靠拢,美国将对印度实施军事制裁和人权干涉。
印度国内对美日澳的施压表示不满。印度军备长期依赖俄罗斯,需要俄罗斯持续提供先进军事设备满足其国防需求。印度担心一旦表态,俄罗斯会与作为印度主要竞争对手的中国和巴基斯坦加强合作以对其施压。与此同时,印度与日澳在全球治理领域继续推进合作。2022年3月19日,岸田文雄访问印度时承诺未来5年向印投资420亿美元,带动双边经贸合作和产业合作。双方共签署6项合作备忘录,主要集中于网络安全、可持续发展等领域。2022年3月21日,印澳举行第二届领导人线上峰会,双方承诺尽早缔结“临时全面经济合作协定”,并努力于2022年末签署“全面经济合作协定”,加强贸易和投资联系,深化印澳全面战略伙伴关系(CSP)。澳还宣布将在多个行业对印投资150亿卢比,这将是澳大利亚有史以来在印最大一笔投资。2022年4月2日,印澳签署一项临时贸易协定,澳贸易部长特汉表示,澳对印出口商品中85%以上的关税将被取消,而96%印度商品能免税入澳,这表明印度希望通过加强与日澳双边经贸关系,推动四方安全合作向全球治理领域发展。美国此前正是不满印度在军事安全领域的犹豫,才与盎格鲁-撒克逊盟友——英澳构建了更加侧重军事安全的AUKUS[21]。
日本试图在军事安全领域和全球治理领域间取得平衡,借助四方安全合作提高地区影响力,对中国形成战略威慑。日本通过对俄乌冲突表态,提升了在四方安全合作中的重要性。2022年3月3日,在美日印澳领导人视频会议上,岸田文雄强烈谴责俄罗斯对乌克兰展开的“特别军事行动”。2022年 3月19日,岸田文雄访问印度时,敦促印度就俄罗斯对乌克兰展开“特别军事行动”采取更强硬的立场:“俄罗斯的侵略行径是暴举,动摇包括亚洲在内的国际社会秩序的根基。我要求莫迪总理进一步提供合作,包括对普京总统的敦促工作,以维护自由开放的国际秩序”[22]。这表明日本重视四方安全合作,希望拉拢印度响应美日澳的对俄表态,并展示日本的独特影响力。2022年2月28日,日本防卫省官方智库日本防卫研究所召开有关俄乌冲突的紧急座谈会,与会学者认为:日本加大对俄制裁有利于向中国传递信号,即如果用强权单方面改变现状,其代价将是巨大的,从而在结果上对中国进行约束[23]。2022年4月7日,日本外相林芳正首次受邀出席北约外长会议,他表示,日本要为实现印太地区自由开放的目的而努力,以促进北约进一步参与印太地区的具体合作[24]。这表明日本试图以价值观为桥梁,在多边架构中塑造自身话语权,在军事上威慑中国。
尽管日本企图在军事安全领域“威慑”中国,但是其不愿在军事安全领域升级与中国的对抗。首先,日本在安全领域对中国存有顾虑。日本与中国是一衣带水的邻国,双方关系存在诸多紧张和不信任的因素,在对华安全议题上,日本采取有节制的牵制政策,避免过多谈论对中国的领土要求[25]。日本有关军事安全层面的表态更多是美国印太安全战略的延伸,因为日本的政策取向一旦与美国的战略相左,就难以维系美国给予日本的安全保障。AUKUS的建立使日本成为QUAD成员国中唯一没有进攻性武器的国家。因此,日本不愿对中国太过强硬。其次,日本正在紧锣密鼓地修改和平宪法,以期成为“正常国家”。其强化军力虽然表面看是象征性和非功能性的,但却暗藏玄机。日本与美澳印已有各自的军事合作框架,岸田文雄也虚伪地表示没有突破无核三原则的意愿。岸田文雄政府在印太地区大国角逐中,一方面,选择一种模糊的对冲战略[26],沿袭安倍政府外交路线,试图继续在中美之间保持相对平衡;另一方面,日本又在保持对冲战略的同时,试图追随美国强化四方安全合作的军事性质,逐步增强本国的军事实力。这种脚踩两只船的做法,可能导致其对冲战略难以为继,日本因此成为影响四方安全合作走向的巨大变量。
四方安全合作存在显著的路线差异,在安全领域难以走向军事联盟,可能朝向准联盟方向发展。四方安全合作对中国有很强的战略指向性,对中国安全构成严重威胁,给中国经济及其他领域带来一定挑战。中国应从四方安全合作内部路线差异入手,降低其在安全及其他领域带来的风险。在中美关系明显恶化的背景下,中国应守住底线,分化美国主导的形形色色的“小圈子”,粉碎美西方的重重围堵。澳大利亚2022年大选后,传统上对中国相对友好的澳大利亚工党成为执政党,中国应采取积极灵活的外交组合拳,争取澳朝野的对华友好力量,敦促澳政府改变对华错误政策,以经贸为杠杆,楔入澳与美死心塌地地战略绑定,缓解四方安全合作给中国带来的压力。日本岸田文雄政府采用对冲的外交策略,中国应充分利用其脚踏两只船的投机心态,在其不触碰中国底线的情况下,加强沟通与合作,促进两国经贸领域的良性互动,形成日本对中国市场的依赖,减缓其亦步亦趋追随美国的步伐,撕裂日本与其他反华国家的勾连,做好以内循环为主的国内国际双循环,迫使日本忌惮中国有理有节的强力反制。印度是影响四方安全合作发展的最大变量,在安全领域,针对历史遗留下来的边界划分问题,中国可以与印度在领土争端问题上加强对话协商,但应避免被印度在此问题上予取予求。此外,印度试图通过四方安全合作提高在全球供应链领域的地位取代中国,对此,中国可以加强中印在经贸领域的合作,促进两国经济良性互动,消除其对中国和平崛起的恐惧,利用其既想多边结盟左右逢源、又要保持大国独立自主以追求利益最大化的实用主义心理,处理好中俄印三边关系,钳制印度走向极端。 总之,四方安全合作的未来走向并非定数,中国应保持自身的战略定力,做好自己的事,走好自己的路,统筹好国内国际两个大局,以负责任的大国形象从容应对地区及全球性挑战,作多边主义的坚定捍卫者,早日实现中华民族的伟大复兴!