论基层协作治理的逻辑、不足及法治保障

吕子奇，张建

(1.中国人民公安大学，北京 100038；2.常州大学史良法学院，江苏 常州 213164)

一、问题的提出

新时代社会主要矛盾发生变化，以及经济社会环境从低度复杂性、不确定性向高度复杂性、不确定性转变，使得城乡基层社会治理面临着巨大的压力，“条块分工”的治理体系在面对各类新型、新兴和突发事件时，表现出的失敏、失灵、失效的现象越来越显现，越来越普遍。正如韩沙所言，“当下组织间信息融合度依然不是很高，地方政府之间和政府各个部门之间的协作也缺乏标准化流程，导致各项事务处置协同不足，基层权责关系的模糊进一步加剧了浑水摸鱼和投机推诿的情况，严重影响基层治理效果”①。

为了更好地满足新时代人民群众对基层社会治理的要求，党的十八届三中全会提出：“要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求。”十九届四中全会提出，要“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，并着重强调在构建基层社会治理新格局过程中，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制。习近平法治思想又提出，要“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。“纵观党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化系列战略部署及其实践，制度之治是推进中国国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。”②所以，不仅要重视对新时代基层治理创新的总结，还要注重法治化地固化基层治理创新中的有益经验。

值得追问的问题是：基层社会治理取得较好的治理成效的运作机理是什么？相较于理想型的基层治理模式，当前基层社会治理又存在哪些不足？按照“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，应该如何为基层社会治理提供法治保障？

二、“条块分工”治理体系失敏失灵

“网格化社会治理”③就是将治理辖区划分为若干个网格，利用“大数据+网格化+铁脚板”的运行机制，将治理资源不断向基层治理一线下沉，以回应和满足基层社会治理需求。为了丰富“网格化社会治理”中的资源，不断推进的“三官一律(法官、检察官、警官和律师)进网格化”活动，取得了较好的治理成效。当然，“网格化社会治理”创生之前，基层社会也有相应的治理体系，既有的治理体系遵循职能分化、各管一方的“条块分工”治理模式。“职能分化”指的是基层社会治理主体遵循社会分工模式，只负责制度所规定的职责；“各管一方”指的是基层社会治理主体只负责处理自身职责分内的事务，一旦超出分内职责，就予以终结并不再将事务往下推进。

“条块分工”的治理体系是经济社会不断发展进程中社会分工不断细化的结果。在对社会分工何以可能的问题进行研究时，涂尔干发现，“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大”④。又指出，“随着社会容量和社会密度的增加，劳动逐渐产生了分化，这并不是因为外界环境发生了更多的变化，而是因为人类的生存竞争变得更加残酷了”⑤。显然，从传统社会“皇权不下县”“诸法合体，刑民不分”的混沌型的治理模式到当下基层社会“条块分工”治理体系的生成，客观上都是因应社会治理需求而不断分化的结果。从理论逻辑的角度看，“条块分工”治理体系符合社会分工不断分化、细化的演进逻辑。

但符合理论逻辑的治理体系为何在当前基层治理实践中表现出失敏、失灵的趋势呢？也就是说，不能简单地用理论的逻辑来替代实践的逻辑，一如布迪厄所言，“理论谬误在于把对实践的理论的看法当做与实践的实践关系，更确切地说，是把人们为解释实践而建构的模型当做实践的根由”⑥。这提醒我们，应该重视真实的基层治理实践。“条块分工”治理体系失敏、失灵的原因有二：一是从治理体系前提假设看，要真正实现职能分化、各管一方的“条块分工”治理体系所欲实现的目标，必然要求“条块分工”治理体系足够庞大，能够回应社会方方面面的治理需求。从客观实际角度看，由于经济社会的不断发展，定然不可能存在不断分化、无所不包的治理体系，此时就会产生治理缝隙、治理不能等问题。二是从治理实践效果看，治理体系所面对的社会关系犹如布满人体的毛细血管一样是互联互通的，也是一堵而百堵的。当治理主体基于职责而终结某个不属于自身职责的问题时，受制于纠纷当事人意识、认识和治理体系不完备等原因，可能就会产生无法寻找到合适的治理主体的后果，此时先前的问题就会淤积在社会之中，甚至会如同“滚雪球”一样越来越放大。“条块分工”治理体系也可称之为官僚制，而“官僚制组织的实践是发生在社会的低度复杂性和低度不确定性条件下的，官僚制理论所包含的最为深刻的隐喻也正是社会的低度复杂性和低度不确定性这一基层的社会背景”⑦。所以说，面对高度复杂性和不确定性的后工业社会，基层社会治理体系只有作出相应的变革，才能真正满足基层治理实践的需求。

三、网格化社会治理本质是协作治理

面对基层社会治理实践的要求，既有的“条块分工”治理体系必须作出变革。“条块分工”治理体系作为现代官僚制的具体体现，是一种普遍的现象，产生的问题及缘由也具有普遍性。以西方发达资本主义国家为例，在20世纪70年代之后，美国、英国、法国都纷纷开展新公共管理运动、新公共行政运动，以解决官僚制带来的人员臃肿、效率低下等问题。新公共管理运动主要批评了公共行政管理效率低下的问题，提出应该引入“竞争机制”“企业家精神”等；新公共行政运动侧重于反思官僚制所提出的“价值中立”“非人格化”等问题，认为应该强化行政管理面向社会的回应性。作为普遍性的经验，两场运动所提出的经验都曾被我国基层社会治理实践加以镜鉴。进入21世纪后，为了解决基层治理人手短缺、专业不够、效率低下等问题，我国曾一度提倡并践行“引入第三方”的购买服务运动，实践证明效果未能如愿。出现问题的原因主要有二：一是社会组织等第三方的引进虽然能够强化基层社会治理能力，但本质上没有改变基层社会“条块分工”的治理体系，在此背景下，“条块分工”治理体系所固有的短板不仅未能克服，反而进一步强化了；二是我国基层社会还未能真正成熟起来，长期以来形成的“有事找政府”的惯习仍然顽强地存在并被强有力地践行着，社会组织等第三方作为外来的嵌入经济社会中的力量，并未能获得社会的普遍承认。李瑜青曾指出，“真正的法制不是靠引导建立得起来的，它归根到底是社会的需要。不成熟的社会，它的法制也不可能是成熟的”⑧。进言之，不成熟的社会也不可能依靠自主性构建起自洽的治理体系。

面对社会主要矛盾的变化，具有高度复杂性、不确定性的经济社会环境的到来，以及社会民众所长期形成的“有事找政府”的治理惯习，迫切需要构建能够回应并满足基层社会治理需求的治理体系。在基层社会治理创新中，“网格化社会治理”以其治理成效逐渐获得普遍认同。认同的原因有三：一是网格化社会治理遵循“党委领导、政府主导”原则，由党委政法委具体牵头运作，代表的是党委、政府，能够满足社会关于国家职能的想象；二是网格化社会治理通过网格化管理和资源下沉，能够覆盖整个经济社会，解决了“条块分工”治理体系带来的治理缝隙、治理不能等问题；三是网格化社会治理实现了“社会协同、公众参与”的目的，让尽可能多的主体融入网格治理体系之中，使网格化社会治理所具有的能量急剧放大。

网格化社会治理作为能够满足现代基层社会治理需求的治理机制，实质就是协作治理的具体体现，是充分应用社会网络理论的典范。社会网络理论中，伯特提出的“结构洞”理论认为，在社会关系网络中，某些个体之间存在无直接联系或关系断裂的情况，从网络整体看，就好像网络结构中出现了洞穴，故而“所谓结构洞是指两个关系人之间的非重复关系”⑨。 此时，将无直接联系的两者连接起来的第三者就拥有了信息优势和控制优势。格兰诺维特提出的“弱关系”理论认为，“当信息传递是透过弱连带而非强连带时，这意味着不管什么样的传播都能触及更多的人，以及穿过更大的社会距离”⑩。网格化社会治理能够满足基层治理需要的逻辑机理在于其充分发挥了“结构洞”“弱关系”的作用。具言之，将基层社会分割成若干个网格单元并配置以网格员、网格长等，此时网格员、网格长等就占据着“结构洞”的位置，使得他们具有了信息和控制优势，并且层级越高优势越明显，这为科学有效地决策奠定了基础。尽可能地将更多的资源融进网格之中，使得本不具有关系的主体之间形成弱连接、弱关系，典型的如城市社区业主的QQ群、微信群，实现了信息效用的放大效应。从“结构洞”“弱关系”社会网络原理可看到，无论是处于“结构洞”位置，还是位于“弱关系”交汇处，都需要相应的主体发挥积极性和能动性，基层协作治理也不例外。网格化社会治理之所以能够取得实效，满足基层社会治理需要，内在机理有二：一是充分发挥各个层次网格化社会治理中心、网格中每个个体尤其是网格员、法官、警官等占据着的“结构洞”位置的作用，使得社会治理“需求—回应”能够不断相互耦合，直至良善状态；二是网格化社会治理充分利用“弱关系”，不断以治理之名将各种资源聚集到治理体系之中，客观上起到了扩大治理体系覆盖面和提升治理回应能力的效果。

四、基层协作治理实践中的不足

习近平总书记指出：“创新社会治理体制，要坚持完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的体制机制。”对于基层治理中协同治理的评价，可以从协同治理的动力机制、结构性和制度设置三个维度出发。客观而言，当前基层治理中存在协同治理的动力不足、结构不稳和制度不足的问题，具体如下：

第一，基层治理中协作的动力不足。动力是产生行动的前提条件，动力一般不外乎价值、利益和声誉三类。在协同治理的过程中，至少涉及政府、民众和社会组织三类主体。就政府来说，由于当前社会主要矛盾的变化以及高度复杂性、不确定性状态的到来，使得科层制政府及其工作人员既有的按照制度章程办事情、做决策的行动模式趋于失效，现时代所面临的社会形势需要他们在不确定、高度复杂的状态下进行决策、行动并获得平衡，这显然超出了他们的认知和能力范围。面对可能存在的“多做多错”的局面，对于政府及其工作人员来说，最优的策略就是选择懈怠，只在不得已的情境下才进行被动的决策和消极应对。就社会民众来说，长期形成的“有事找政府”的认知和行动习惯，导致他们缺乏自主行动的动力和能力，也使得他们形成了依赖政府而不独立承担责任的思维方式。总体上，从“政府—社会”二分及其逻辑角度来说，“有事找政府”并没有问题，毕竟政府是建立在民众授权基础之上并为民众服务的，但具体地看，政府、社会应该有其各自的边界，在私领域就应该由民众个体进行自我决策和后果承担。过分的“有事找政府”，最终只会导致民众的自主性不够，也会由于政府未能全面满足民众需求而出现信任危机。就社会组织来说，由于我国社会组织发展还不够成熟，导致它们还不具备独立行动的可能，它们更多选择嵌入政府内部或协助政府开展治理。

第二，基层治理中协同的结构不稳。我国的基层社会治理是一种目标治理，“这就要求处理好党、政府以及社会组织和个人在协同治理中的等级、位置与关系，即政府与市场之间的关系，构建一种高效能、高效力的协同治理结构”。具而言之，按照“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的要求，构建协同治理结构，既要充分地发挥党和政府在协同治理中的领导优势，又要保障其他参与主体的合法权益，更要在党委、政府、社会组织和公众等主体间形成良好的信任关系和集体意识。要实现协同治理的稳定，至少要具备目标一致和分工合理两个基本要素。就当前我国基层治理中协同治理的目标来说，则存在目标多元的问题，即党委、政府的协同治理目标与其他参与各方的协同目的不一致问题，不同部门协同治理目标不一致的问题，甚至作为组织的党委、政府与其工作人员就参与协同治理也会存在目标不一致的问题。与此同时，由于基层协同治理的目标是在高度复杂、具有不确定性的情景中生成、转换与变化的，治理目标决定了治理主体的参与范围、参与深度和职责分工，客观上使得治理主体的职责分工始终处于不确定的动态之中，进言之，这需要不同的协同主体不断地调试自己的认识和行动以适应变动中的岗位职责。动力不足与职责不定双重不足的叠加，所带来的后果就是协同治理的结构处于不稳定的状态。

第三，基层治理中协同的制度不够。有学者认为，“由于党的十八大之后，协同治理理念才逐渐推广开来，在这种背景下，协同制度首先应该当且能够解决的就是合法性问题，这是协同组织内部和协同组织外部在观念和关系方面实现协同的重要保障。”合法性可分为观念和行为合法性两种，周雪光认为：“合法性不仅仅指的是法律制度的作用，而且还包括文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对组织行为的影响。”“合法性机制指的是那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念的力量。”从应然的角度看，在推进基层协同治理的过程中，首先应该做好制度保障先行的工作，但由于在高度复杂性、不确定性的状态中寻求确定性逐渐成为实践的常态，使得制度的供给与需求之间形成紧张关系，如何构建快速有效的制度反馈成为当前基层协同治理亟需解决的问题。当前制度不足主要表现在两个方面：一是构筑在制度基础之上形成的关于基层协同治理的合法性观念未能深入且普遍地形成，如政府不同部门对为何频频被作为参与主体介入其他部门主导的治理不是特别理解，民众对为何要在政府主导的治理中发挥主体作用不甚理解，等等。二是作为不同主体职责界分、程序界定、机制设置等制度的供给不足。由于制度供给不足，使得政府部门不具备号召其他同级部门参与协同治理的行动能力，只能寄希望于传统的科层制方式予以协调，最终影响了协同治理的实效。

在当前基层协同治理取得较好实效的背景下，尤其是在新冠肺炎疫情防控过程中“网格化社会治理”发挥了巨大效能的情况下，更应该居安思危，更应该从治理体系和治理能力现代化的目标出发，从法治的角度审视其中存在的问题。有必要针对基层协同治理中的动力不足、结构不稳和制度不够的问题，提出有针对性的对策建议。

五、基层协作治理的法治优化

习近平法治思想提出，要“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。而“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障”。客观而言，由于基层协作治理是随着科技发展、经济社会转型和城市规模扩大带来的新生事物，是基层社会治理的最新表现形式，因此它还未能形成稳定的状态，离法治化要求还有一定的距离。而法治能够发挥好“固根本、稳预期、利长远”的功能，所以，必须要完善基层协作治理的法治保障体系，提升基层协作治理的法治实践能力。

第一，强化基层协作治理中的法治思维。在推动基层协作治理的过程中，应该坚持法治思维。所谓法治思维就是“主体在对规范(法律)与事实的认识和构建过程中利用法律解释、法律推理和法律论证等具体法律方法得出法律结果的思维过程”。法治思维具有价值判断和制度规范两层基本属性。之所以要坚持法治思维，原因有二：一是在创新基层社会治理，推动协作治理不断发展过程中，必然会面临诸多新的境况，这些境况有可能是超越现行有效法律体系的规定的，要不要对新的现象和问题予以治理、如何治理等都成为具体而现实的问题。在具体法律规范缺位的情况下，则需要从法治价值的视角进行判断，此时人民立场、公正、效率、秩序等都可能成为判断的前提。反之，不从法治价值立场出发，则可能会陷于立场先行的具体利益之争中，不能看到治理的法治价值维度。二是基层协作治理不单纯是基层治理体制、制度和机制的变革，更是整个国家治理体系变革的一部分，坚持法治思维尤其是法律规范思维，就是要求不同主体在参与协同治理的过程中，自觉地将基层协作治理置于整体治理之中，置于现行法律规范体系之中予以考量。

第二，完善基层协作治理中的法律体系。客观而言，区别于相对已经定型的“条块分工”的治理体制，以“网格化社会治理”为代表的基层协作治理还处于法律规范相对缺位的背景之中。在基层协作治理过程中不同治理主体职责、主体间协作机制、协作程序等究竟应该如何规范还处于探索阶段。但是在国家与社会关系之中，基层社会治理体系是国家连接社会最直接、最底层的装置，它能不能发挥作用、发挥的作用好不好直接决定了我国基层社会治理的实效。与此同时，基层社会治理又处于国家与社会的双重叠加要求之下，即：一方面基层社会治理会受到国家治理要求的总体性支配，国家对治理的要求最终都会传递到基层社会治理之中；另一方面基层社会治理又要直面基层社会治理需要，需要不断回应具体而现实的各类治理要求。在国家规范要求与基层具体需求之间，基层治理体系会处于较大的张力之中，不对基层协作治理中的主体职责、协作机制、协作程序、责任机制等进行规范，就可能出现单方面倾向国家要求或简单回应基层治理需求的情况，最终导致治理冒进、治理后退、治理缝隙、治理不能等后果。完善基层协作治理的法律体系，就是为协作治理的规范化、有序化提供基本的法律规范依据，就是为了确保基层协作治理结构能够处于稳定的状态中，确保基层协作治理始终能够在法治轨道上运作。

第三，构建基层协作治理中的激励机制。不仅要重视法律制度的构建完善，还应该重视法律制度的现实转化。在从“纸面上的法”向“行动中的法”转化的过程中，最为重要的则是法律制度之下的行动者。在基层协作治理中，党委、政府、社会组织及其工作人员、民众等就是受制于法律制度的行动者，他们的认识、能力和动力决定了法律制度实施效果的优劣。针对当前基层协作治理出现的动力不足的问题，除了制度化地规范基层协作治理中主体的职责外，还应构建相应的激励机制。一如上文所言，行动者的行动动力主要有价值、利益和声誉三种，故要充分综合地利用好三种激励机制，并针对不同的行动主体构建不同的激励机制。在基层协作治理中，对于党委、政府工作人员来说最为重要的是成绩得到肯定、错误得到包容，为此应该充分利用“结构洞”原理，对他们的工作尽可能地予以肯定，让他们占据更多的“结构洞”，同时，还应该构建容错纠错机制。对于社会组织来说，如何更为广泛、深入地参与基层社会治理是它们所希冀的，从“弱关系”的角度看，声誉对它们来说就极为重要，好的声誉能够让它们获得更多的“弱关系”，而“弱关系”越多越有助于它们参与社会治理。“民生问题乃民心所向、国运所系，是我党历来十分重视的问题。”对于个体民众来说，最重要的是解决具体而现实的问题，故应充分地利用利益手段，精准而快速地对他们的诉求予以回应。

总之，新时代的基层社会治理创新始终应该在法治化的轨道上，坚持人民立场，不断回应基层社会治理需求。当然，本文仅是利用社会网络理论中的“结构洞”与“弱关系”理论，对基层社会协作治理中的“协作治理”的机理与机制进行初步的解释和阐述，对其中存在的问题提供了相应的对策，但对以“网格化社会治理”为代表的基层社会协作治理中的诸多问题(如治理数字化、智能化等)还未能涉及，因而具有一定的局限性。

注释：

①韩沙：《基层治理数字化转型的迫切性、挑战性与突破点》，《领导科学》，2021年第12期，第29页。

②宋世民：《坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化》，《中国政法大学学报》，2021年第3期，第21页。

③对于“网格化社会治理”的缘起有两种说法：一种观点认为“网格化社会治理”2003年在上海孕育，当时上海市政府为了抗击“非典”，在既有的“两级政府、三级管理、四级网格”的城市管理体制基础之上，探索了网格化社会管理模式。与此同时，在《中共上海市委常委会2004年工作要点》中将“网格化管理”概念及其运作方式作为重要内容下发。另一种观点认为“网格化社会治理”起源于2005年北京市东城区万米单元网格化城市管理模式，直接背景是当时东城区为了迎接奥运会，在强化社会管理的基础上提出了“万米单元网格管理法”等口号。田毅鹏：《网格化管理形态转换与基层治理升级》，《学术月刊》，2021年第3期，第125-126页。

④⑤涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店，2000年，第219页，第223页。

⑥布迪厄：《实践感》，蒋梓骅译，译林出版社，2012年，第115页。

⑦张康之：《走向合作制组织：组织模式的重构》，《中国社会科学》，2020年第1期，第49-50页。

⑧李瑜青：《法治社会理论与实践探索》，上海人民出版社，2016年，第24页。

⑨罗纳德·伯特：《结构洞：竞争的社会结构》，任敏、李璐、林虹译，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第18页。

⑩格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，社会科学文献出版社，2007年，第75页。