衰落与解体：晚清中央政府基层统治力的流变

王楚潼， 王 圣

(新疆大学 政治与公共管理学院 新疆 乌鲁木齐 830046)

马克思·韦伯提出了传统型、克里斯马型和法理型三种权威类型[1]。克里斯马型权威重在体现某一个体的超凡魅力。清朝是中国历史上最后一个王朝，它前中期的统治权威结合了克里斯马型和传统型：首先，清朝前中期的政治生态表现为以皇帝为核心的中央政府高度集权；其次，这一历史时期的几位皇帝都以其超凡的文治武功，获得了当时社会舆论的高度肯定，所以清朝的克里斯马型权威主要凭借清朝前中期的统治者得以体现。而晚清时期或称之为中国晚期帝制时代的统治权威则主要以传统型权威为主，即清廷凭借对于传统的神圣性的虔诚信仰来巩固统治。

在晚清阶段(学界通常以1840的鸦片战争为起点至1912年清帝逊位为终点，时间跨度共计72年)，中国呈现出纷繁复杂的社会现象，包括但不限于：第一，逐步卷入资本主义世界市场，以家庭为生产单位的农业社会开始缓慢变革；第二，专制君主制度逐渐弱化，以皇帝和皇权为核心的中央政府被动分权；第三，西方国家造成的军事压力、政治胁迫、经济剥削、文化输入，给中国的社会生态带来了全方位的强力冲击，一系列连锁反应催化了日渐激烈的社会矛盾。

晚清以其鲜明的时代特点在中国近现代社会转型中居于特殊地位，中央政府在基层统治方面表现出整合力弱化、控制力弱化的现象，清朝前中期所构建的基层统治制度开始出现危机并逐步恶化，这一政治现象与清王朝政权最终的崩溃有着密切的联系。笔者以传统型权威为切入点，考察清朝晚期中央政府传统型权威的嬗变过程，梳理这一现象背后的深层次成因，辨析晚清中央政府的传统型权威变化及其对基层统治的内在张力，以求证传统型权威的衰变与基层统治制度危机的密切关系。

一 相关概念的界定及范畴

清代基层政治统治制度包含了两个向度：其一是针对基层区域的统治；其二是针对基层人员的统治。基层区域强调的是对基层进行政治统治活动时的空间性，也是实现基层统治不可缺少的物质基础。基层人员则强调人的社会性，因为人是一切社会关系的总和，政治关系被容纳于社会关系之中，因此要重视被统治对象的人格性及其政治属性，进一步，要从社会分层的角度，厘清被统治对象的身份、职业、社会地位等重要内容。

(一)基层区域向度

从对基层区域的统治这一向度切入，国内学术界有一个长期的关注点，即温铁军所提出的“皇权不下县”论断[2]。这一论断背后的学理逻辑是：历史上中国长期处于农业社会，农民在人口比重中占比最大，农业生产率低下，初级农产品剩余价值小，但农民却是封建国家财税制度的主要承担者，农村也成了以土地税为重要税种的国家税收制度的基本面。由于农村以及农民的数量较大且分布在辽阔的地域内，要加深对于农村基层社会的控制所需付出的时间成本、经济成本、人力成本等，对处于生产力相对落后的农业社会中的封建国家的中央政府而言，是无力承担的。因此最低一级的政权机构下放到县，而县以下的更为广阔的基层则被允许保持一定程度的自治，实际上是处于政权的真空状态。当然，许多学者对这一论断表示了反对，如秦晖认为“皇权不下县”的说法过于单薄，缺乏对于社会复杂系统的描绘。他认为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治。自治靠伦理，伦理造乡绅。”[3]24秦晖这一论断的完善性要胜过简单的“皇权不下县”。但是过于宏大和抽象的概括导致它的准确性不足，大量的史实能够证伪这一论断，由此他进一步提出“国责不下县”的论断，意思是政府应当履行政治职责的范围未能扩散到县以下的基层，但权力仍在通过各种渠道拓宽自身的辐射范围，进而下沉到基层社会当中[3]25。尽管如此，他的论断也没能完全动摇“皇权不下县”的理论根基。另一学者胡恒强调对“皇权”二字进行概念界定的重要性。他认为，就狭义而言，皇权专指“国家正式委派的职官和行政机构”，而“广义的皇权及其衍生物是无所不在的”[4]。笔者认为，温铁军的论断体现了一种简化性，但并非首创，因为在此之前已有诸多相似观点，如费孝通在其著作《基层行政的僵化》、《再论双轨政治》中展现了政治社会学的分析视角，他认为中国古代社会长期存在一种双轨制，即“我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中”[5]。其中一轨是自上而下的皇权的狭义范畴，另一轨则是自下而上的宗族血缘及士绅精英阶层的力量。

国外学者对这一现象的探讨也早有先例，如费正清在《剑桥中国晚清史》一书中认为晚清政府的统治活动可以分为两类，一类是以国家行政框架下的官僚制为具体表现形式，具有更高的正统性以及合法性；另一类则是为国家政权所默许存在于全国各地的“缙绅之家”进行“领导和施加影响的非正规的网状系统的活动”[6]。又如吉尔伯托·罗兹曼在其著作《中国的现代化》一书中表示，中国古代“农村并没有显示出有关一级政府一般假设的某些特征”，所以，“农村不是上至中央政权的链条中的一环”[7]。孔飞力也在其《中国现代国家的起源》一书中强调满人政权搭建起的行政系统在富有效率的同时，仍存在一个内在矛盾，即“它对于县以下——亦即它本身在地方社会的财政基础——的控制却是脆弱的”[8]。马克思·韦伯也注意到了这个现象，在《儒教与道教》一书中他强调中国国土疆域和官僚人员的比例不相协调，这就导致有大面积的管理空白出现，即“正式的皇家行政，事实上只限于市区和市辖区的行政……一出城墙，皇家行政的威力就一落千丈，无所作为了”[9]。

以上种种论断可被视为对中国自秦朝实行郡县制以来所产生的一种普遍现象的高度简化性概述，如果框定在具体的历史范畴下，清朝的行政区划分为省、道、府(州)、县四级，除此之外在县以下有相当规模的基层区域存在。对于官僚制度覆盖范围外的基层区域如何界定至关重要。有学人将县以下行政区划界定为“里甲、保甲等法定社区与乡、都等传统自然社区”[10]，还有学人从“将州县佐贰、典吏、巡检辖地作为一个独立问题讨论”[11]的角度出发，也就是将主要官员外的低级别官员和传统语境下的吏员所管理的区域作为基层区域加以看待。笔者借用前一种观点，原因在于尽管晚清中国已经开启了缓慢的现代化进程，少量的工业得以发展，但仍然不能改变农业社会的大背景，以土地为核心的税源仍然是国家财政的关键支柱，税区不能简单等于低级官吏的辖区，从这个角度出发能够也便于理解为何将基层社会看作是法定社区和传统自然社区的结合。

(二)基层人员向度

阶级社会必然划分出统治阶级和被统治阶级。清朝社会的权力体系是标准的金字塔形式，以皇帝为核心的满族统治集团高居塔顶，作为国家和社会的最高统治阶级。其中，“皇权”与“国权”相统一，皇帝是国家的人格化象征，“君主国权，由一而散于万”[12]。皇权凭借等级森严的官僚制度和行政架构伸向帝国境内的各个角落并统治着占人口绝对多数的“士、农、工、商”。

“士、农、工、商”是中国传统的社会分层方法，即“四民分业”。“四民分业”在诞生之初，并没有包含明确的等级和次第排序的社会意识，但在后来的历史发展过程中，逐步把人的职业身份与社会地位相挂钩。在四民中，“士”的地位最为特殊，学术界围绕“士”的解释至今仍然争论颇多。在古代的工具书中，如《说文解字》将“士”解释为“士，事也；数始于一终于十，从一从十。孔子曰：‘推十合一为士。’”[13]；《康熙字典》则强调“四民士为首”。这都说明中国古代社会对“士”的认知存在共识，即都认为“士”正当地享有一定的特殊地位和身份。由此可见，从广义的范畴去理解“士”这一概念，应当将其判定为介于统治阶级和被统治阶级之间的存在，是二者的交集或相互纠缠的部分。正如精英主义代表人物帕累托所言，即便是精英分子，仍可以从其中区分出统治分子和非统治分子。

在晚清中国，“士”也具有符合这一阶段时代背景的历史性概念，其中表意最为广泛的是“士绅”这一概念。它泛指分布在全国范围内，在地方上具有一定的政治和经济资源，并合法享有某些特权的政治社会团体。士绅群体在晚清中国的基层政治结构中起着重要作用，依据其社会角色可以划分为两类三种：第一类，上层士绅群体，他们享有最多的政治和经济资源，即具有大面积土地作为经济基础，同时又具科甲功名的在野或致仕官员及其所在的宗族。这一部分士绅扮演了晚清中国的早期公民社会成员，承担了基层社会的公益性事业以及维持“礼治”等诸多功能；第二类，下层士绅群体，这个群体依照官方的偏好程度可划分为两种士绅，一种是未必被科层组织所信任，但却被偏好的士绅群体。这一群体所拥有的政治资源和经济资源相较第一类士绅群体要薄弱，多为尚未通过正规科举途径而具有功名身份的文人(如数量庞大的生员群体)以及通过向中央政府输送经济利益(如通过“捐纳制度”)换取某种社会身份的人士，此种士绅群体与科层政治中的官僚以及第一类士绅往往保持着友好的关系。作为封建官僚制度向基层社会延伸结构的一部分，此种绅士群体承担了政治权力在基层的社会治理功能，诸如收取税款、维持治安、息讼解纷、赈灾救济、兴塾办学、修桥铺路等。另一种士绅群体是“士”中的异类，恰如清翰林院编修陈鼎所言，“不过刁生劣监，与无业游民耳”，官方对其极不信任，偏好程度也较低。“士绅的双重性反映了王朝晚期中国多阶层社会的复杂性”[14]17。

依照“四民分业”法，除士绅群体和农民群体外，“工”(主要指手工业者)“商”(主要指商人)的活动范围集中于城镇当中，从人员数量和影响力强弱来看，这二者并不占有显著地位，真正在基层社会占据绝对数量的是农民群体。在基层社会的发展中，“农民这种极为保守的形象与农民作为革命力量的形象同时共存”[15]。而且，由于农民群体的局限性，在“整个帝制晚期，有序与无序、耕种与反叛这两种状态，一直都在全中国农民身上交替上演”[14]16。

以士绅群体和农民群体为主要组成的基层人员，同晚清政府在广阔的基层社会展开了一系列复杂的博弈与合作，其结果是改变了原有的同中央政府间的权力与权威的均势平衡关系，致使中央政府的权力与权威遭到了持续性打击，其维持基层统治制度稳定的凭借，即传统型权威瓦解殆尽，最终成为导致晚清帝制终结的一大重要诱因。“民弱国强，国弱民强”[17]。强与弱被用作对权力与权威这一对关键要素的外在度量，背后所指涉的核心问题是“国”“民”之间权力权威的比重关系，由此而呈现出的零和博弈现象，也成了中国封建社会的一种常态化的政治表现。

二 传统型权威强化基层统治制度稳定性的作用路径

就晚清时期而言，其传统型权威作为一种社会意识，主要通过三种路径，即“情境论”、意识形态的规训和物质性保障，对清代中央政府的基层统治制度加以作用，产生互为因果式的影响。

(一)“情境论”：政治心理学视角下的解释

政治心理学的研究路径在基本假设上就与理性主义有所不同。理性主义将行为体预设为“完全理性”，换言之，行为体掌握全部相关决策信息，可以计算所有选择的成本和收益，并做出符合效用最大化原则的选择，如“经济人”假设。而政治心理学的研究视角侧重于关注行为体自身的有限理性或非理性的成分，例如情感、信念等，并在此基础上做出“心理人”假设，即行为体不能完全掌握和处理所有的相关决策信息。由于行为体的信息处理能力是不完全的、有限的，因而在处理信息的过程中会使用各种“捷径”，其最终选择是“最满意”而非“最大效用”，尤其在面临外部压力时，行为体有可能做出非理性的选择。“情境论”认为这一外部压力就是强大的情境力量，即个体所处的客观环境会塑造个体的行为。

晚清政府延续了清朝前中期沿袭下来的严格管控的统治政策，通过舆论不间断地公开褒奖或公开惩罚某些人的某类行为，以维持以儒家礼教为核心的社会荣典体系的正常运转。晚清社会的荣典体系分为两大部分，一个是自上而下的部分，即中央政府提供的封赏制度，如爵位、诰命等，以及对于已故人士的追封和谥号；另一部分是自下而上，例如民间娱乐活动和公共舆论对于“忠义节烈”的推崇和宣传，以及某些行为得到了来自地方宗教团体、宗族以及文化团体的肯定和提倡。传统型权威的关键在于其传统性，在上述的由复杂的社会荣典体系所构成的强大情境组合下，传统型权威所依赖的传统的规范、文化、价值观都得以保存和宣传，并且成为一种集体意识，对全体社会成员产生了渗透式的影响。

(二)“天命”与正统：意识形态的规训

中国古代的“天命”哲学观依托于战国阴阳家邹衍的五德终始说，即金、木、水、火、土五种元素交替出现，周而复始地循环运转。每一王朝有其各自独特的“德”，这种“德”的轮替导致了王朝的兴衰变迁。在这种逻辑下，“清”代表的是水德。皇太极为了利用五德终始说来证明其取代明朝的政治合法性而将“后金”更易为“清”，象征着以水德取代“明”的火德。五德终始说充斥着唯心主义的色彩，“天命”实质上是对于政治使命或政治责任的玄学化称谓。但正如魏斐德所说，“这种朝代循环更替的观点，是中国最重要的政治概念。到帝制晚期，这个概念包含了三个相关因素：道德惩罚、宗教性的仪式和历史意志决定论”。

在占据中国主导思想的儒家文化中，“天”被视为最高的意志，有其独立的行为。它的存在是通过儒家学说的本体论、认识论和方法论而具体表现出来的。承接了天命，自然也就能拥有正统的地位。所谓“正统”，是一个历史政治学词汇，意味着被历史意志所决定，因此在中国文化中“正统”概念象征着一种承认度最高的政治共识，它代表着最大的社会认同度和最强的社会整合度。

意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达方式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他的行为模式或方式[18]。清朝的“天命”与正统是同一个事物的两种表现，最终成为国家层面的意识形态。清政府长期利用这种意识形态来塑造其神圣性和道义性，并对统治范围内的全部对象予以漫长的规训，最终在国家和社会层面维持其传统型权威。

(三)物质性权力：传统型权威的保障

一个政权要维持其统治，一方面，需要凸显由于历史的惯性所赋予的传统型权威的价值，这就需要通过物质性财富来证明其政绩，进而通过政绩证明权威的价值；另一方面，不安分的基层被统治者对统治者权威的破坏，实际上就是对国家和社会秩序的破坏，会给政治统治的合法性带来挑战，这就要有足够的权力保证政治权威的不可破坏性。对于晚清政府来说，传统型权威最终得以形成并存在，原因之一在于清政府凭借强大的物质性权力所提供的必不可少的保障。清朝前中期，政权趋于稳定，国家幅员辽阔，物产丰富，全国的耕地面积大幅增长，人口日渐增多。至乾隆晚期，人口数已接近四亿，国家财政充沛，组建了规模庞大的军事力量，从综合国力的角度加以衡量，亚洲范围内没有可以与之相匹敌的国家。国土面积、人口、粮食产量和自然资源、军事实力构成了国家的物质基础，这为以皇帝为核心的中央政府和统治阶级维护有利于他们统治的传统型权威提供了物质性权力并一直延续下来。

三 传统型权威瓦解消亡的历史成因

清朝中央政府在基层的传统型权威在经历了数百年的延续之后，最终逐步瓦解，甚至走向消亡，究其原因，笔者将其概括为物质上的政绩缺失和意识形态上的西方文化入侵。

(一)政绩缺失诱发的合法性危机

政绩是中国专制君主能否维持威权统治的关键要素，决定其能否合格地承担政治责任。相较于清朝前中期，晚清时期中央及地方政府的政绩出现滑坡，反映出其统治效能的弱化。在这一时期，清政府遭到了国际政治和国内政治的双重打击，最终陷入从军事、政治到经济、文化等领域的全域性政绩缺失的局面。

第一，在1840年至1912年间，清政府经历了一连串的对内对外战争。在这些战争中，清政府付出了巨大的政治成本和军事成本，如归属于国内战争的太平天国运动和捻军起义，主要的组织和参与者都是社会底层的被压迫阶级，如农民群体，所以，尽管清政府在处理国内被压迫阶级组织的暴力活动中最终取得了军事上的胜利，但对于在社会结构中处于关键地位的农民群体则产生了巨大的负面政治效果，因为清政府对政绩的界定与农民群体的诉求具有根本的对立性，导致了政绩在这一基层群体中反而缺失。换言之，政绩越好，就越激起农民群体的反抗性和斗争性，致使国家的政治稳定性进一步弱化，进而增加了清政府的统治成本。同时，清政府在对外战争中的低劣表现，不仅严重损害了自己的统治形象和声誉，也被迫从居于主导地位的东亚朝贡体系进入到以西方国家为主导的条约体系当中。此外，对列强的战争赔款也给国家的财政带来了沉重的压力，国际地位和民族尊严大幅下降，由“天朝上国”沦落为“半殖民地国家”，导致中国的政治生态发生了根本改变，即政绩的缺失从最高形式的政治层面破坏了清政府意识形态的神圣性和道义性，使传统型权威陷入历史意志决定论当中的危机循环部分，即所谓“改朝换代”的前置阶段，同时也唤起了民众由模糊到逐渐清晰的对于所谓王朝“天命”将要终结的再认知。

第二，政府发生了严重的财政危机。晚清政府的财政来源主要依靠四个方面：首先是土地税。由于政府的税收系统覆盖范围有限且功能促狭，因而不得不将基层社会的实际控制和税收任务交办给下层士绅群体，但士绅群体对于政府税款的克扣行为极为普遍，并成为下层士绅群体的重要收入来源之一，因此造成政府很难提高土地税的税收。其次是关税和盐业垄断收益。关税是清政府被迫开放市场而与外国通商中形成的，但一方面清政府并不能对关税予以完全掌控，另一方面，连年战争导致的巨额军费开支和战争赔款，不仅给政府财政造成巨大压力，也基本耗尽了关税和盐业垄断收益，因而这两项税收并不能给清政府带来多少实际收入。最后，厘金一项较为稳定，是清政府比较可靠的财政收入，但在1909年后由于地方势力的阻挠，厘金也几近无法征收。

除政府财税体制的弊端外，有三项巨额开支给政府财政带来了沉重压力。其一是巨额军费开支和战争赔款；其二是官僚群体严重的贪污腐败行为，将政府财政资金肆意挥霍，用以满足个人利益，致使无法为发挥政府政治责任的公共性事业提供充裕的资金保障；其三是西方侵略势力对国民财富的掠夺。晚清中国仍是以贵金属为一般等价物的农业国，大量的贵金属外流，导致政府和民众的支付能力衰减，民众无力以货币支付税款。这样，不健康的财政状况从经济层面否定了晚清政府的政绩，同时也破坏了维持传统型权威所需的物质性权力。

第三，政府权力收放的不自如障碍。满族统治集团长期依赖的核心武装力量“八旗军”，至晚清时已经衰败，难堪大用。为满足战争需要，清政府鼓励地方武装发展，即鼓励地方士绅组织“团练”、“乡勇”以及允许地方高级别官员编练亲兵，此举可视为中央政府将武装权力的进一步下放。但由于晚清政府统治力的弱化，其权力收放呈现出不自如的状态，即权力下放以后未能在需要收回时完全收回。本来这一政策的意图在于尽快恢复社会稳定、减缓政府面对的军事压力，但最终造成了地方势力过度膨胀，尾大不掉，这样就对冲了其政绩效应，并进一步加剧了科层体系内的政治分裂局面。

(二)西方文化对基层人员的重塑性影响

从“冲击—回应”模型的角度来看，中国文化有其自身的独立性和完备性，基层统治制度所指涉的区域和人员，与中国阿波罗式的乡土社会高度重叠。所谓阿波罗式社会是指在这一文化下，人们认为世界的运行有一个完善的秩序，人人安于这个超越于人的秩序，并维持它的存续[19]。西方文明对中国社会的巨大冲击发生在第一次鸦片战争后，但在此之前，西方文明最具代表性的基督教，已经在中国发展了相当长的时间。例如，太平天国运动主要参与者的农民群体，在接受基督教和中国传统文化糅合所产生的“拜上帝教”的思想改造后，发动了一场持续十几年的农民战争。可以设想，即便没有基督教的影响，类似的农民运动仍然会发生，但太平天国运动证明了基督教对农民群体产生了不可忽视的影响。此外，如洋务运动也反映了西方工业文明对中国基层人员中占据影响力主体地位的士绅群体的强烈刺激，促使他们参与到向近代社会的转型当中。又如，维新变法运动和预备立宪运动基本上就是西方政治思想对中国传统政治架构的一次颠覆性冲击。

凡此种种，西方文化对基层人员的思想意识产生了根本性的重塑，这种重塑的深层逻辑是对传统型权威的破坏，甚至是瓦解。至清末，传统型权威所赖以生存的土壤，即清政府凭借长时间的努力围绕政治顺从所造就的一整套关于文化、规范和价值观以及相对稳定的受众，都在西方文化的冲击下陷入“失范”状态。

四 结论

晚清中央政府的传统型权威的衰变对基层统治制度的稳定性产生了正相关的影响，基层统治包含基层区域和基层人员两个向度，二者有机统一。基层人员的主体范畴是士绅群体和农民群体，所谓传统型权威对基层统治的影响，主要在于其对士绅群体和农民群体的影响，即中央政府通过构建强大的社会情境，持续地对“天命”和“正统”等关键意识形态的维护，并通过提供稳定的物质性权力来确保传统型权威的持续效用，最终达到统治士绅群体和农民群体的目的。但是，由于晚清政府的全域性政绩缺失以及前所未有的西方文化的冲击，破坏了其传统型权威赖以生存的土壤，破坏了基层统治制度的稳定性，最终造成了政治统治合法性的危机，自下而上地冲击了晚清社会的政治秩序，加速了清政府的政权瓦解。