GIS技术支持下秦岭农村生态环境建设法律问题研究

王潇雅

（商洛学院，陕西 商洛 726000）

秦岭是横亘在我国腹地的重要生态安全屏障，是维持我国自然生态环境生物多样性的“基因库”，同时也是中华文明历史记忆中的重要精神象征。自党的十八大以来，我国政府多次对秦岭地区违建别墅、生态破坏等问题进行批示，国家对秦岭农村生态环境保护工作重视程度越来越高。地理信息系统（Geographic Information System，以下简称GIS）可以对整个或部分空间信息进行分析和处理，可以在环境管理、环境监测、环境规划等方面为生态环境建设工作提供技术支持。本文基于GIS、大数据技术，对秦岭农村生态环境保护现状进行分析，从法律视角入手对当前秦岭农村生态环境保护现状和问题进行总结，以部分西方发达国家和地区在农村生态环境法律保护方面的经验为突破口，提出了部分完善和优化秦岭农村生态环境法律保护的建议，旨在为陕西秦岭地区自然环境保护提供法律制度建设方面的帮助。

1 陕西秦岭农村生态环境保护现状

1.1 研究区域概况

秦岭有华夏文明“龙脉”的美誉。秦岭地区野生动植物资源极为丰富，大熊猫、羚牛、金丝猴、鬣羚等珍稀野生动物资源以及串果藤、报春花、冷地卫矛等珍稀植物资源均极为丰富。狭义上的秦岭指的是陕西省西南部、渭河与汉江流域附近的山地，东延伸至灞河流域以及丹江河谷附近，西则至于嘉陵江；广义上的秦岭则指的是西起昆仑，经陇南、陕南，东至鄂豫皖-大别山以及蚌埠附近的张八岭。本文进行研究的地区位于陕西西南部，属于狭义上秦岭的中段，从行政区域划分来看主要包括宝鸡市、西安市以及渭南市等地。

1.2 保护现状

1.2.1 法理视角

2007年11月，省十届人大常委会第34次会议通过的《陕西省秦岭生态环境保护条例》，成为我国首部为一座山脉所进行的地方立法，对于促进秦岭地区生态环境保护和人与自然和谐起到了重要作用。2013年《西安市秦岭生态环境保护条例》正式施行。2017年3月1日，新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》（以下简称“新《条例》”）正式施行。新《条例》体现了我国生态文明建设新格局下的新要求，为秦岭地区生态保护提供了更加全面的制度保障[1]。至今，新《条例》已经正式实施四年多时间，整体而言秦岭地区的生态环境保护情况有很大好转。例如：2018年，有关部门针对“秦岭北麓违建别墅”开展专项整治，2018年7月该违建项目终于被全部拆除，相关责任人也受到依法判处。可见，从法理视角来看秦岭地区在新《条例》的指引下生态环境保护情况在逐渐好转。

1.2.2 GIS视角

GIS技术作为一个输入、编辑、存储、分析以及表达空间信息的计算机工具，在生态学领域中的应用由来已久[2]。本文利用GIS技术、大数据技术，对秦岭地区生态环境系统中的生物和水资源子系统、土地资源子系统保护现状进行分析，如图1所示。

图1 秦岭农村生态环境系统

2 陕西秦岭农村生态环境法律保护SWOT分析

2.1 优势（S）

秦岭是我国极为重要的生态安全屏障，自2007年以来有关部门陆续颁布了多项法律法规用于保障陕西秦岭农村生态环境。据本文统计，仅陕西省制定的有关秦岭生态环境保障的法律性文件至少有近20部。可见，现有的法律体系从条款框架建设和数量上已经达到了以陕西省省级地方性法律为主，以其他省市为辅的基本法律保障体系。

2.2 劣势（W）

尽管陕西秦岭地区为保护当地农村生态环境所制定并颁布了诸多法律法规，但是即便在新《条例》颁布以后，仍然出现了诸如“秦岭违章别墅”等事件。可见，完整的法律法规体系与陕西秦岭地区完善的执法体系之间并没有形成合力，各项法规由于存在定位不精准、规定不明晰以及责任不完整等问题，无法在陕西秦岭地区开展各项开发活动、勘探行为等时进行合理的处罚和约束，最高额度200万元的罚款也完全无法充分对破坏秦岭生态环境的行为形成威慑。总之，秦岭农村生态环境法律保障体系中，执法阶段的体制不健全、协调机构缺失以及执法主体不明确等问题，已经成为阻碍该地区生态环境法律机制建设的重要阻碍。

2.3 机遇（O）

首先，新《条例》中明确规定，在陕西秦岭等地的核心生态保护区、重点保护区内开展能源、交通等重大基础设施建设，应当依法对周边环境以及对秦岭整体环境的影响进行分析，并将分析结果呈报省政府进行审定以后方可进行[3]。在新《条例》的约束下，国家从立法角度规定了生态环境损害赔偿制度，进一步夯实了环境保护的法律责任。其次，陕西省发布了《陕西省人民检察院关于充分发挥检察职能为秦岭生态环境保护提供司法服务和保障的意见》和《陕西省人民检察院、陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室关于加强协作配合共同保护秦岭生态环境的意见》，强调落实严格责任，加强秦岭生态系统整体保护，严厉打击违法违规搭建、小水电站清退、尾矿库治理、重金属矿产开发污染、违规“农家乐”等行为。越发强化的协作配合制度，对于尾矿库治理、历史遗留矿山修复、南水北调水源地保护、碳达峰碳中和等工作上形成了合力，极大地强化了陕西秦岭地区的执法力度。

2.4 威胁（T）

一方面，秦岭覆盖地域极广，甘肃、河南、陕西、四川等6个省份20余市区都在其范围内[4]。尽管陕西省在近年来陆续出台了诸多保障秦岭农村生态环境的制度、办法等，但是其他省份对秦岭生态环境的法律保障仍然多停留在较为间接的层次，多将秦岭生态保护纳入一般的宏观生态保护法律体系范畴中。这样一种缺乏针对性或者仅是地方性法律法规保护的策略与陕西当地严明、清晰的秦岭生态保护法律体系形成了鲜明对比，不同层次、不同角度的立法为秦岭生态提供的保护力度和保护侧重点也有较大差异。因此，陕西秦岭地区的生态环境保护法律需要长期受到秦岭其他覆盖省份的影响。

另一方面，秦岭生态保护包含了生物、水资源、土壤以及社会经济等系统，在实际的立法、执法环节往往需要涉及众多国家部门或社会产业的配合，除了地方政府在立法、执法角度开展秦岭生态保护以外，农业、林业、矿产、旅游业也需要积极配合秦岭生态环境的法律保护。然而，由于当前我国多方联动机制的缺失，造成了当前秦岭农村生态环境法律保障体系中执法权限、执法范围、执法手段等的多方面不协调，使秦岭农村地区生态环境保护存在交叉或空缺，严重削弱了多方共同协作下的执法效力。

3 农村生态环境法律保护方面经验借鉴

3.1 欧美视角

欧美发达国家的工业化时间较早，大多数地区城镇化水平较高而农业人口在总人口中的占比普遍较低。在农村环境法律保护方面，欧美等国制定了非常完善的且操作性较强的法律法规。美国在早期移民时期进行大范围土地拓荒时期，就发现这种土地的大面积开垦会对农村地区生态环境造成极大的破坏，自那时起便不断加强对土壤侵蚀、水资源污染等方面的法律约束。欧美等国的农村生态保护法主要具有几方面特点：首先，该地区较为深厚且普及的环境伦理思想对农村地区的生态环境保护法律法规的颁布与实施提供了思想上、道义上以及价值取向上的支持和认可；其次，欧美等国在农村生态环境立法方面的建设极为重视技术方面的可行性以及法律、生态与经济的合理性；再次，普遍都会采用多种手段用于保障制定的农村生态保护法律法规能顺利实施；最后，欧美等国的农村生态环境保护法律制度会充分保障当地居民参与环境治理、管理、监管等的权力，充分保证了环境政策、法律法规实施的民主化。

3.2 日韩视角

日韩两国土地资源均极为紧缺且人口密度较高，农村地区的经营模式多为小规模家庭经营模式，这与欧美等国之间有着明显差异。日韩等国在农村生态环境保护方面的经历与我国的相似度更高，均经历了工业化和大幅度城镇化建设带来的城乡不均衡状态，但在完成本国工业革命以后，两国在农村生态法律建设方面的转型均采用了持续、稳定的农村环境生态保护政策和补贴制度等。例如，韩国早在20世纪80年代便制定了农民科学种田，以直接的补贴保护农村生态环境的法律法规[5]；日本则同样制订了围绕农村生态环境建设补贴政策，对化肥、农药的减少利用，可再生农业资源的使用以及有机农业的发展等提供了明确的财政扶持政策。日韩等国同样尤其重视农民组织在实施农村生态环境法律法规以及保护农村生态环境中的作用，农业协会等组织是日本最重要的农业基层协会、组织，该组织在贯彻农村生态保护政策、抵御区域性农业灾害以及促进农业可持续发展等方面起到了十分重要的作用。

3.3 经验借鉴

从欧美、日韩等农村生态环境法律建设和实施经验来看，法律法规制度的可操作性、合理性，法律法规实施的保障手段以及农民参与农村生态环境法律建设等举措，是这些国家顺利开展农村生态环境法律体系建设中的共通点。与我国秦岭农村生态环境建设法律SWOT分析结果进行对比，我国恰恰在法律制度的实施、农民参与农村生态环境法律建设配合度不高以及法律制度中存在权力交叉或空缺等问题高度契合。因此，秦岭农村生态环境法律体系建设可以充分吸收欧美、日韩等国有关经验，对现有法律体系进行完善。

4 秦岭农村生态环境法律体系建设优化

4.1 制定多地一体化环境保护规划，将陕西秦岭地区生态环境法律制度向周边延伸

秦岭农村生态环境的改善并不是孤立事件。由前文GIS分析中可知，陕西秦岭地区覆盖面积极为广泛，某些存在水资源、土壤资源问题的地域最终会因为生态、气象等的因素而影响到整个秦岭地区。因此，单纯依靠陕西等地制定完善、全面的法律法规体系，显然不能从秦岭整体视角对农村生态环境进行充分保障。陕西以外的甘肃、四川等地也应该对秦岭地区生态保护制定针对性的法律法规等，与陕西形成合力充分对秦岭这一重要的自然生态环境进行保护。

4.2 充分发挥并落实法律法规的强制约束作用

秦岭一带农村地区的环保基础制度建设十分薄弱，围绕秦岭农村生态环境开展的法律监管体系建设缺失现象也非常普遍。因此，秦岭农村生态环境法律体系优化的第二步，是必须充分发挥和落实秦岭一带生态环境法律法规的强制约束作用，以可行性较强的法律体系在与秦岭当地农业及其他各项产业协同发展为基础，落实低本高效的秦岭农村地区生态环境治理模式，将经济发展对秦岭地区生态环境的损害降至最低。

4.3 紧抓国家财政政策机遇，加大秦岭农村环保补贴力度

对于秦岭地区农业产业中的有机农业、可持续农业等有利于生态环境建设的产业应通过法律、法规等措施落实相关补贴。在未来若干年中，通过配合国家关于生态农业建设的财政政策，增加秦岭各省份在生态环保领域的投入。为此建议，中央应以秦岭农村环保专项资金的支持力度，尽快帮助秦岭地区完善基础法规政策体系的建设，例如关于降低化肥农业使用量的补贴，秸秆、家禽粪便等的可持续循环利用等方面的法规政策以及补贴措施，充分完善秦岭地区农村生态环境保护考核机制，防止秦岭农村生态保护法律法规成为一纸空文，避免出现“秦岭违规别墅”类似事件。

4.4 强化秦岭地区农村居民生态环保主体作用，落实由下至上的监管制度

环保参与权是农村居民参与生态环保事业的重要保障。我国秦岭地区的生态环保事业开展以及各项法律法规的落实，一方面高度依赖政府相关部门的决策，另一方面当地农村居民对环保政策的认可和支持态度，也是决定各项环保法律法规能否落实到位的关键。因此，在今后的秦岭地区农村居民生态环境保护法律体系中，要不断加强当地农民的生态环保主体作用，以农民为最基本的环保政策落实者、监管者，推进秦岭地区生态环保的民主化，防止出现“权力寻租”等行为，避免政府等主体不当行为或违法行为对秦岭农村地区生态环境造成的破坏。

5 结束语

秦岭农村生态环境保护，对于我国整体生态文明建设以及秦岭地区农业、林业等产业的发展均具有重要价值。文章基于GIS技术对秦岭地区生态环境现状进行分析，借鉴了欧美、日韩等国家或地区关于农村生态环境法律保障方面的经验，提供了有价值的建议，可以进一步优化秦岭农村生态环境法律体系建设。