以旅馆式管理模式推进基层打非综合治理

陈光普

[摘 要]上海金山区探索形成的旅馆式监管无证行医的做法与模式，做到以房管人，形成严密的排查网络，有效解决了农村出租房屋无证行医治理难题，具有可复制可推广的实践应用价值。

[关键词]基层治理;无证行医;农村出租房屋

农村出租房屋安全隐患多、外来人口管理难一直是上海郊区流动社会治理中的难点，特别是农村出租房屋中的非法行医。非法无证行医严重扰乱正常的医疗秩序，危害群众生命健康安全，并且对社会平安构成隐患。为把防范和打击无证行医工作做实做细，金山区探索建立“政府主导、卫生牵头、部门协作、属地管理”综合治理机制，紧紧围绕“发现（排摸）、查处、防范”三个环节，牢牢把控“属地化、智慧化、融合化”三个方向，积极探索防范和打击无证行医精准监管工作机制，将防范和打击无证行医接轨到农村出租房屋旅馆式管理工作中，做到以房管人，织牢织密基层无证行医排查网络，从源头上建立长效管理机制，有效解决农村自建出租房的无证行医管理难题，为精准发现、精准排查无证行医增添“砝码”。

一、旅馆式管理探索的背景

（一）区位状况及人口特点

根据2020年人口普查数据，金山区常住人口约82.28万，其中，户籍人口51.28万，外来常住人口31万。金山区下辖1个街道、1个工业区、9个镇，124个行政村和104个居民区。金山区地处杭州湾畔，是上海市的西南门户，与嘉兴、平湖相邻。外来人口流动频繁，来金工作的外来人口主要在劳动密集型企业工作，收入相对不高，给无证行医提供了生存的空间。

（二）无证行医形势

经过多年不懈努力，辖区无证行医生存空间不断被压缩，数量不断减少，已由2005年的150余个降到现在的不足20个，缩减量近90%。目前，无证行医隐蔽性越来越高，内科“黑诊所”仍然散点存在，灵活多变的“上门服务”屡见不鲜。这些无证行医者往往扎根于外来人口聚集地，深藏在环境错综复杂的农村自建房出租屋，并通过“隐姓埋名”“打一枪换一个地方”的形式规避执法。由于农村自建房管理上的不足，给无证行医者带来可乘之机，也给卫生监督执法工作带来了新的挑战与困难。

（三）农村出租房屋治理新模式

自2019年以来，为进一步探索基层社会治理新模式，金山区以亭林镇为试点，按照“消除安全隐患，加强以房管人”的总体思路，参照旅馆“租前审批、人来登记、人走注销”的管理模式，出台《宅基地出租房屋管理办法（试行）》，并探索出农村出租房屋旅馆式服务管理工作模式，即把一个村的出租房信息整合成一个虚拟的大旅馆，在村委会设立“旅馆总台”，功能相当于“免费中介”，可以帮助发布房源信息，还承担了服务和管理的职能，即对租客的身份核验、入住登记、离房注销实行统一管理，准确掌握流动人口信息。此模式2020年以来已在全区进行推广，这也为深化农村出租房屋的无证行医管理打开了崭新的“一扇门”。

二、旅馆式管理模式打击非法行医的主要做法及成 效

（一）领导重视，综合治理，完善机制

“长效机制”，力促融合。为顺利地将防范和打击无证行医工作纳入宅基地房屋租赁管理办法的调整范畴，以及农村出租房屋旅馆式服务管理工作的排查项目，金山区卫健委监督所积极与各街镇（工业区）对接，确保达成合作共赢局面。一方面，依托将“防范和打击无证行医活动”列入平安金山建设实事项目建立的工作机制（即“政府主导，卫生牵头，部门协作，属地管理”）加以推进。另一方面，借力全区各街镇（工业区）“打非办公室”平台，深度搭建“区-街镇-村居”立体化的打非组织管理网络框架。在各方共同努力下，初步形成了无证行医旅馆式管理机制，“里程碑式”地开启了农村出租屋无证行医整治的崭新格局。

走访调研，夯实责任。为进一步推进基层无证行医排摸工作与农村出租房屋旅馆式服务管理工作的有机融合，2020年，区卫健委等有关部门领导带队逐一走访各街鎮（工业区），座谈调研防范和打击无证行医行为，加强与街镇（工业区）“打非办公室”的沟通，了解街镇实际工作情况，并沟通打非工作的困惑和难点，不断理顺“区-街镇-村居”组织管理框架，落实街镇无证行医属地“发现、防范”职能，形成重视防范和打击无证行医的良好共识。目前，全区开展出租房屋旅馆式管理的村已达124个，已全部将无证行医排摸工作镶嵌到“旅馆”日常管理中。

（二）强化属地，夯实基础，织密网络

双管齐下，拓展“末梢”。目前，124个开展出租屋旅馆式服务管理的村为防范和打击无证行医工作增设了124个“关卡”，加上2013年起在全区243个村居综治（群众）服务工作站挂牌成立的“防范非法（无证）行医工作室”，形成了双管齐下的局面。依托“旅馆总台”的“定位审查”及“工作室三支队伍”（村委会干部、综治社保队员、人口协管员等）“末端巡查”，添置了无证行医“过滤网”，进一步提升了无证行医的排查效能，有效压缩无证行医者的生存空间。2020年，通过旅馆式管理平台推送并最终查处了2名无证行医者，无证行医旅馆式管理机制初见成效。

悉心指导，提升能力。为有效提升“旅馆总台”及“防范非法（无证）行医工作室”工作人员对无证行医的排查能力，区卫健委监督所主动走进街镇村居“第一线”，对接相应工作人员加强业务指导，提高村居工作人员对无证行医的认知水平，提升其对无证行医的识别能力。同时，加强信息互通，定期将动态梳理的无证行医“黑名单”抄告至各村居，使得村居工作人员有档可查、有的放矢，更好地落实“信息识别”功能。

细化考核，落实责任。为督促各街镇通过村居出租屋旅馆式管理、“打非工作室”等方式落实无证行医排摸工作，区卫健委监督所每年制定并下发《金山区街镇（工业区）防范和打击无证行医工作要求》《金山区街镇（工业区）防范和打击无证行医工作考核表》，明确工作要求、任务及考核标准，通过加强考核，推进街镇属地管理并提升工作效能;区综治办将开展防范和打击无证行医工作纳入社会治安综合治理目标管理责任制考核范畴，与基层平安创建工作相结合，切实压实基层管理责任。

（三）精准监管，因应施策，提升效能

完善制度，明确标准。制定出台《农村宅基地房屋租赁安全验收标准》和《农村宅基地房屋租赁禁租规定》，对出租屋人均使用面积、电气线路装置、消防设施、监控设施、来沪人员信息登记、出租户与承租户基本信息等方面情况作了详细规定。

动态管理，精准把控。根据辖区无证行医投诉举报及查处情况梳理出无证行医可疑点（地址），将无证行医点的风险级别进行分类（高、中、低）梳理，进一步明确街镇排摸、整治重点，并与出租屋旅馆式管理的“紅黄绿”三色分级管理全面衔接，有效约束房屋出租行医，引导房屋出租者远离无证行医。另外，充分发挥“卫生监督协管员集中办公统一管理”的模式，集中优势促排查，点面结合扫盲点。在对无证行医者“钉子户”的管理中，坚持信息共享，积极与属地街镇“打非办公室”和派出所协调、沟通，充分发挥治安视频监控作用，掌控无证行医活动轨迹，实施精准查处。

重点人群，精准宣教。在宣传教育方面，区卫健委监督所一方面借助农村出租屋“旅馆总台”平台，通过发放《房屋出租告知书》和《规范房屋出租告知书》的形式，加强对房东的宣传教育，不断做实“房东告知-教育”工作措施。另一方面，借助“一月一镇一主题”、962223宣传周、微信公众号等途径，加强对大众的宣传教育，在外来人口聚集地、工业区、大型商场等地开展集中宣传，通过悬挂横幅、发放宣传册、播放视频、金山电视台《平安金山》“打击防范涉民生类犯罪专题”及《FM105.1 法在金山》电台访谈开展防范和打击无证行医工作宣传。

未来，金山区将通过综合监管、联防联控、精准打击等措施，不断形成全方位、全天候防范和打击无证行医治理网络，在长三角地区打响防范和打击无证行医属地化管理“特色品牌”，特别是街镇“打非办公室”、无证行医旅馆式管理等工作模式，形成品牌效应，逐步拓展影响力，营造威慑力，给无证行医者戴上“精神枷锁”，切实维护好辖区医疗市场秩序、保障人民群众健康权益，进一步提升基层群众的安全感、获得感和幸福感。

三、旅馆式管理模式对基层社会治理的启示

党的十九届六中全会指出，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。旅馆式管理模式既是一种综合治理，也是一种源头治理。金山区在打击非法行医过程中探索形成的旅馆式管理模式，弥补了人口高流动性带来的信息“鸿沟”和管理“真空”，有利于从源头上减轻流动风险的不确定性，增强流动社会治理的预见性、预警性和防范能力。

一是贯彻以人民为中心的治理理念，精准对接群众诉求。以人民为中心是各项工作的核心价值理念，对于基层社会治理来说尤为如此。长期以来我国实行的是以单位制为主、街居制为辅的社会管理模式 ①。随着城镇化进程的加快，“熟人社会”被多元化和原子化的“陌生人社会”所取代，过去的社会管理模式已很难满足现代社区治理的需要 ②。面对基层群众多样化、多层次、多方面的治理诉求，特别是健康正规的医疗美容需求，上海金山区通过实践探索，形成了旅馆式管理模式，“瞄准”并精准对接基层群众对于安全正规医疗美容的需求和诉求，提升了基层群众的安全感、获得感和幸福 感。

二是创新基层社会治理方式，发挥智能治理优势。行之有效的治理方式是基层社会治理成败的关键，而对于农村出租房屋非法行医，合适有效的治理方式更是重中之重。当前多元治理的制度安排不完善，以行政控制为主的治理方式致使基层政府在社会治理过程中存在错位、缺位、越位的现象 ③。因此，需要创新平台载体，进一步健全基层社会治理工作的组织架构。智能化治理是基层社会治理工作组织架构创新的一个重要体现，有利于解决人口流动信息不对称造成的风险不确定性问题。鉴于此，金山区开发运行“农村宅基地房屋租赁平台”微信软件系统，在各村“旅馆总台”把一间间分散的出租房屋按照“一户一档”进行编号登记，设立一个人员身份查验和居住出租房屋服务点，指导建立身份审核、信息采集、居住登记、信息报送、房屋租赁、红黄绿牌安全验收“六位一体”的出租房屋管理中心，实时登记或注销流动人口信息，提升外来流动人口信息登记率、准确率;同时，积极推出“居住房屋租赁公共服务平台”系统应用，充分发挥租赁平台房源发布、网上挑选等应用功能，将绿牌居住出租房屋推介给外来流动人口，建立房东和租客信息沟通平台。旅馆式管理模式充分利用出租房屋旅馆式服务管理的信息平台和技术手段，最大限度地将区域内人员出入、治安、消防安全状况纳入基层社会治理“视线”，积极主动消除流动社会治理中的难点和盲区，让非法行医无处可藏。

三是健全基层社会治理机制，提升协同治理效能。治理机制是基层社会治理创新的重要保障和基石。农村出租房屋由于居住人员情况复杂、监管力量薄弱等特征，成为基层社会治理中的薄弱环节。因此，整合各种主体资源，发挥不同资源禀赋、不同主体功能作用，形成协同治理效能，是推进农村出租房屋非法行医治理的一个重要途径。旅馆式管理模式整合了镇、村两级平安网格员、外口协管员、派出所专职巡防等力量组建出租房屋服务管理队伍，将外来人口管理和出租房屋安全检查内容纳入日常管理，绿牌房屋每季度巡查1次，黄牌房屋每月巡查1次，红牌房屋至少每周巡查1次，加大督促力度，提升房东安全意识，做到安全隐患及时整改，出租房屋基础信息常采常新。旅馆式管理模式以整体性思维和系统性思维调动了流动人口、用工企业、社区、政府部门等多种主体力量之间的协同配合，尤其是将租赁户纳入监督巡查队伍，突出了流动人口在旅馆式管理中的主人翁地位，有利于实现多元主体之间的社会融合，打造共治共建共享的基层社会治理共同体。

注释：

①叶林、宋星洲、邵梓捷：《协同治理视角下的“互联网+”城市社区治理创新》，《中国行政管理》2018年第1期。

②李潇、王道勇：《城市社区治理中的网络参与问题分析——基于上海市X社区的个案研究》，《科学社会主义》2013年第4期。

③李德：《从“碎片化”到“整体性”：创新我国基层社会治理运行机制研究》，《吉林大学社会科学学报》2016年第5期。

作者系上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，中共上海市金山区委党校基层党建研究室主任，博士

（责任编辑 王 玉）

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