助力临港新片区更开放更便利更自由

李晓冉

临  港新片区立法“特殊”在哪里？亮点、突破在哪里？如何体现深层次、全方位、高水平开放？通过一次次的调研、讨论、修改，为临港新片区定制的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》（以下简称《条例》）终于在2月18日经市十五届人大常委会第三十九次会议表决通过。

打好“特色牌”，找准立法定位

2019年8月，市政府曾出台《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法》，以政府规章的形式，衔接国家授权改革措施，为新片区顺利运作提供法治保障。

这部专门为临港新片区制定的地方性法规应当如何定位？“《中国（上海）自由贸易试验区条例》与临港新片区条例是什么关系？” “将已有的政府规章、《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（简称《总体方案》）落地的政策制度上升为地方性法规也是可以，但如何体现临港新片区的制度创新亮点和特色？” “新片区要对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区、自由贸易港，就应当把RCEP、CPTPP、DEPA等国际经贸规则引入新片区。”在临港新片区立法双组长召开的专家座谈会上，刘晓红、贺小勇等几位沪上自贸区领域的研究专家发表了自己的看法。

2021年3月，市人大常委会和市政府成立了由肖贵玉副主任、陈寅常务副市长任双组长的起草工作领导小组，正式启动了《条例》的起草工作。由临港新片区管委会、市发改委、市商务委、市司法局、市人大财经委、市人大常委会法工委等部门组成的起草组认真吸纳各方提出的意见，先后论证过几个版本的《条例》草案框架，认为还是要把起草思路统一到中央、市委对临港新片区建设的要求上来，只有提高站位才能体现出新片区的特殊性、差异性。新片区肩负着特殊的使命，不是自贸试验区空间的简单扩大和现有政策平移，而是更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放。就此而言，起草组认为，新片区的立法定位不是制定一部大而全的有关新片区实行的各项制度的集合性规定，而是要突出新片区的战略定位，以习近平总书记“五个重要”指示要求为统领，聚焦“五自由一便利”，构筑开放型经济的制度新优势，为打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区提供重要法治保障。

打好“改革牌”，发挥战略叠加优势

2021年7月，中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，为临港新片区发展和建设注入新的动能。

《条例》如何体现浦东引领区和新片区两大国家战略的叠加优势？立法调研中出现了不同的意见，有的意见认为，“应当将《条例》定位为浦东新区法规，这样就可以‘特中加特’，增加制度创新的‘含金量’”。还有的意见认为，“临港新片区和浦东新区的地理空间不完全一致，《条例》既要兼顾到新片区的浦东区域，也要兼顾到新片区的非浦东区域”。起草组就浦东新区法规的适用范围、《条例》的法规属性等问题进行专题研究，并请示了全国人大常委会法工委后明确，作为国家授权本市制定浦东新区法规后的一项重要立法，《条例》属于地方性法规，需要在不突破上位法的前提下统筹衔接好新片区与浦东新区法规的关系，在临港新片区的浦东新区范围内可以适用本市制定的浦东新区法规和管理措施，最大限度地发挥出两大国家战略的叠加、放大效应。

打好“开放牌”，加快先行先试

在立法调研中，新片区的企业反映了不少需要政策突破才能实现的市场需求。

达飞海运集团提出，“希望能够让外资航运企业参与沿海捎带业务，降低企业成本”。自贸联发公司提出，“希望为离岸贸易提供更加便利的结算服务”。这些政策突破有的涉及国家事权，有的需要寻找地方立法制度创新空间。

在加紧起草《条例》的同时，临港新片区管委会按照《总体方案》提出的“新片区的各项改革开放举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后实施”，积极会同有关部门研究需要向全国人大、国务院调法调规的领域。去年11月，国务院批复同意在临港新片区暂时调整实施《中华人民共和国国际海运条例》《国内水路运输管理条例》的有关规定。这是国家层面首次针对新片区的调法调规，解决了政策突破瓶颈问题，有助于新片区打造与特殊经济功能区建设相适应的制度新高地。对于企业反映的贸易、资金等自由便利需求，上海海关、人民银行上海总部等中央在沪单位都给予了最大限度的支持，通过增加“根据国家规定” “根据国家主管部门授权”等表述，體现临港新片区正在推进国家原则上支持的探索创新内容，为下一步改革突破预留制度空间，给市场主体带来更长远的预期。

打好“人才牌”，加速人才集聚

临港新片区的发展离不开人才支撑。近年来，临港新片区出台了一系列“高含金量”的人才政策，加大了人才引进力度。如何让国内人才“留得住”、海外人才“进得来”？起草组通过走访、座谈等方式，梳理了国内人才、海外人才、用人单位等方面的不同需求。

在立法调研座谈会上，市侨商会副会长王闽说，“外国人永久居留证件不被自助设备识别，使用很不方便”，“外国人来华从业限制希望进一步放宽”。临港新片区要努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地，境外人才的参与必不可少。《条例》允许具有境外职业资格的金融、建筑、规划、设计等领域符合条件的专业人才经备案后在新片区提供服务;推动外国人永久居留证件在新片区便利化应用，为外籍人员出入境、停居留、工作创业提供便利。针对国内人才关心的落户、住房保障等问题，《条例》明确对符合条件的非上海生源普通高校应届毕业生、符合条件的国内人才、留学回国人员在申办常住户口时给予政策倾斜，实施差异化住房政策等。为了更好地让企业根据需求自由选才，《条例》将人才认定权力部分下放给企业，用人单位引进的急需紧缺人才可以直接落户。这些规定都为新片区集聚海内外人才提供了坚强有力的保障。

打好“产业牌”，激发发展新动能

去年11月，市人大常委会主任蒋卓庆率常委会组成人员赴临港新片区开展会前集中视察活动，实地调研了上海临港智能网联汽车综合测试示范区、滴水湖金融湾。在试车基地，不管是智能重卡，还是智慧公交，抑或智能网联商用车、乘用车等都可以在丰富的测试场景下进行相关测试。

据了解，新片区已经集聚了特斯拉、上汽集团、博郡汽车等整车企业，以及科大讯飞、地平线等人工智能企业，智能网联汽车产业链初具规模。“高精地图绘制是有条件自动驾驶系统不可或缺的重要支撑技术，也是难点之一”，上研智联智能出行科技（上海）有限公司介绍道，“车企希望能够扩大智能网联汽车道路测试范围，开展高精地图绘制试点”。高精度地图的绘制必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位来承担，并不是每家企业都有地图测绘的资格。目前获得我国甲级导航电子地图制作资质的单位只有10余家。《条例》需要在促进前沿产业发展与现行的法律规定间寻求平衡，规定“经国家行业主管部门批准，……探索在临港新片区特定区域开展高精地图绘制试点”。

新片区还集聚了集成电路、生物医药、氢燃料电池等前沿产业，也有很多具体的产业发展实际需求，为此《条例》设置前沿产业发展专章，聚焦前沿产业领域的核心环节，以促进产业发展、科技创新为核心进行制度设计，推动自主布局建设人工智能算力平台，允许临港新片区内符合条件的医疗机构可以进口境外已上市药品和第二类第三类医疗器械，在符合条件的特定区域布局建设与氢燃料电池应用相关的制氢项目等，为新片区前沿产业发展注入新动能。

这部为新片区制定的综合性法规将助力新片区更加开放、更加便利、更加自由。

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