陶 勇,樊泽恒
(1.南京航空航天大学 党政办公室,江苏 南京 210016;2.南京航空航天大学 科学技术协会,江苏 南京 210016)
我国已进入高质量发展阶段,高等教育高质量发展是当下我国高等教育改革发展的中心任务。作为高等教育高质量发展主体的大学要推进高质量发展,必须要营造大学高质量发展的生态环境。因此,大学高质量发展的环境治理迫在眉睫。然而,大学发展环境治理的关键取决于大学治理能力,无论从大学治理的本身还是从大学高质量发展的需要来看,大学治理能力现代化已成为现代大学管理改革的目标和大学高质量发展的关键要素。因此,人们自然将目光和期盼投向大学治理,寄希望通过大学治理来破解大学办学过程中存在的诸多问题,以有效推进大学高质量发展。然而,能不能有效地开展大学治理关键在于大学治理能力的高低,它是推进大学治理现代化的标准之一。
高质量发展一开始是从经济层面提出的。作为政策概念或术语,“高质量发展”最初源于对经济发展阶段的描述,区别于“经济的高速增长”;“高质量发展”既体现为经济发展方式的变化,也意味着经济发展目标的更新。[1]2017年10月,在党的十九大报告中提出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,在2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出“坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,坚持稳中求进工作总基调,以推动高质量发展为主题”[2]的发展战略。“我国已转向高质量发展阶段”[2]“是经济发展从‘有没有’转向‘好不好’”[3]。这为我们经济社会发展指明了理念、目标、方式。我们认为,“有没有”“好不好”揭示了高质量发展中“有”与“好”的关系,也即“数量”与“质量”的关系。“好”是在“有”的基础上的“好”,没有“有”就谈不上“好”,也就是说,高质量发展是在优化“量”的基础上,实现“质”的提升。“高质量发展本质是规模数量基础上的品质提升。”[4]高质量发展不仅仅限于经济发展,而是作为国家经济社会发展的总体指导方针。因此,新发展理念、高质量发展已成为国家经济社会方方面面发展的实践指南。
高等教育已从社会边缘走向社会中心,是推动国家经济社会发展重要力量,是“一头连着国家社会的发展,另一头连着千千万万个家庭和孩子的未来,是功在当代、利在千秋的事业。”[5]2021年4月,习近平总书记在清华大学考察时指出:“我国高等教育要立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,心怀‘国之大者’,把握大势,敢于担当,善于作为,为服务国家富强、民族复兴、人民幸福贡献力量。”[6]高等教育为了更好地承担起伟大的历史责任,为了更好地适应和服务经济社会的高质量发展,高等教育必须也必然地进入高质量发展阶段,这也是对高等教育规律的遵循。因此,必须坚定不移贯彻新发展理念,打破旧的发展范式,探索大学高质量发展之路。中共中央已明确提出了“建设高质量教育体系。全面贯彻党的教育方针,坚持立德树人,加强师德师风建设,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”[2]这也为作为教育体系的重要组织部分的高等教育体系建设和未来发展提供指引。
推进高等教育高质量发展是当前高等教育理论和实践界探讨的热点问题。然而,实施高等教育高质量发展的核心主体是实体的大学,“高质量高等教育体系建设的实质即是高质量大学的建设”[7]10。因此,这里我们将大学作为具体分析对象。要有效实施大学高质量发展,首先要深入认识和把握大学高质量发展的内涵。我们认为可从以下三个方面来认识。
首先,大学高质量发展是贯彻党中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的发展。习近平总书记特别强调:“高质量发展就是体现新发展理念的发展。”[3]党中央强调指出,“贯彻新发展理念是关系我国发展全局的一场深刻变革”“必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展”[8]。因此,我们必须坚定不移贯彻新发展理念。这就要求大学在人才培养、科学研究、社会服务等方面及其整个办学活动过程中都要贯穿新发展理念,建构大学新发展格局,破除制约大学高质量发展障碍,切实转变大学的发展方式,“推动质量变革、效率变革、动力变革,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”[2]。
其次,大学高质量发展是追求目标最优化和结果最大化的发展。从修辞学上看,当发展作名词时,高质量发展意蕴是指向目标和结果,从这种意义上说,大学高质量发展强调的则是大学发展的结果和目标。人才培养、科学研究和社会服务是为世人所共识的大学办学活动最基本的三大职能,大学适应、引领和服务国家经济社会的发展主要是依赖这三大职能的实现和发挥。在新时代、高质量发展阶段,培养什么样的人,创造什么样的科技成果,如何最好服务社会等都是各所大学要好好谋划设计的核心内容。只有大学发展目标和发展结果能契合和满足国家经济社会高质量发展需要,满足广大人民公平公正地受教育需要,并且体现大学自身发展时,才能充分体现大学发展的高质量。
宏观上,国家已有一系列政策出台。2019年的《政府工作报告》提出,“要发展更加公平更有质量的教育”。2021年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“建设高质量教育体系”中就“提高高等教育质量”,明确提出了建设高质量高等教育体系,实现高等教育高质量发展的相关政策目标和具体内容和举措。我们国家的高等教育系统是个多元结构体系,高等教育高质量发展最终是要落脚到高等教育主体的各所大学。因此,微观上,各所大学要以国家高等教育发展的政策目标为指引,根据自身的特点、特色、优势和潜力,最大程度地实现自身发展目标最优化、发展结果最大化。
第三,大学高质量发展是追求过程最优化、最健康的发展。在高质量发展的过程中,人们探求最多的应是如何实现“高质量地发展”,而这实际上是高质量发展的过程中的实践问题。高质量发展就是能够反映创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念,体现出投入少、成本低、效率高以及效益好的发展[9],是一种健康的发展。更多学者是从过程要素入手来诠释高质量发展的。有学者指出,高等教育高质量发展就是高等教育系统内外部各种要素和机制的优化与协调发展,其最突出的特征是从以往注重高等教育“量”的增长转向“质”的提升。[10]有学者认为,高质量发展则以关注内部结构要素为主,倾向于内部结构的优化与调整,追求系统升级和结构优化,是通过优化和协调影响高等教育系统、高校组织和学科组织的要素和机制的方式提升高等教育整体质量的过程。[11]高等教育高质量发展是应对未来挑战的战略选择,高等教育高质量发展应关注多样发展、创新发展、开放发展、集群发展和智能发展。[12]具体到大学办学过程,主要从办学目标、办学模式、学科结构、大学制度、师资队伍、资本结构、大学治理等方面打造和谐协调的办学生态系统。
综上所述,我们认为,大学高质量发展的高质量,既是发展过程的高质量又是发展结果的高质量,即高质量发展不仅体现在大学发展过程中各种影响要素、手段和方式的优化组合,形成和谐协调的发展生态系统的高质量,而且体现在发展目标制订和达成上的高质量。即,不仅追求大学办学活动过程的高质量,而且要追求大学发展目标制订与达成的高质量,是一种健康的高质量。或者说是追求大学发展目标最优化和过程最优化的发展。
加强大学治理现代化建设仍是当下大学治理体系改革的热点问题,而提高大学治理能力则是重中之中。要解决这一问题首先要厘清大学治理能力的涵义。但撇开大学二字,关于治理能力已有学者从公共管理和政府治理等视角来诠释治理能力。这里我们从分析大学治理发展过程入手来领悟大学治理能力。
大学治理源于何时,近现代的高等教育管理是不是一种治理模式呢?之所以提出这个问题,“无疑是大学治理研究中最基本的问题,当然也是大学管理实践中最为人们所关心的问题之一”[13]25,更是研究大学治理能力的前提。
无论是长期以来我们实施的大学管理,还是当前热点的大学治理,其目的都是想如何有效、高效地达成办学目标,这一点是毋庸置疑的。但随着社会的发展,传统的大学管理在面对现代大学发展变化所出现的新矛盾而显得苍白无力时,人们开始寻找一种能替代传统大学管理的方法和工具使大学目标更有效实现,由此治理便进入了大学的视野。大学治理是大学管理的目标追求,它是大学管理达到内在和谐后的一种状态,故而它仍然从属于大学管理范畴,只不过它是大学管理的高级阶段。[14]由此,我们考察国外发达国家高等教育发展历程,特别是其治理结构模式,从中就不难领悟到大学治理能力的含义。
西方发达国家是最早迈进现代大学门槛的,经过长期的发展形成了具有代表性的治理结构模式。美国是以市场为导向的社会参与型模式的代表,其大学治理特征是共同治理。它不仅提高了教师、学生、学术专业人员等利益相关者对于大学教育发展、教学计划、科学研究、职称评定等方面的决策权力,同时,也为大学管理提供了良好的决策、制衡和咨询机制,创造了良好的学术环境和工作环境。[15]德国大学治理特征是内部实施学术自治和教授治校,外部实行国家控制。英国是以专业团体为中介的专业中介型模式的代表。在英国,大学管理体制保留了更多的传统特征,大学自治传统受到的影响较小,政府仍然不直接介入大学事务,但政府对大学治理表现出浓厚的兴趣,它往往通过建立专业委员会的方式来间接地影响大学。[13]27
人们在讨论大学治理问题时,目光总是聚焦在治理结构上。之所以这样,是因为任何一个系统的功能实现都需要相应的结构来支持,有什么样的结构就会体现出什么的功能。美国著名社会学家塔尔科特·帕森斯认为,任何社会体系都必须满足四种关系着自身生存与延续的功能[16],即:①适应性功能,②目标达成功能,③整合功能,④潜在模式维持功能。因此,为了实现大学治理的某些功能,人们自然会从结构入手,依据“结构—功能”主义原理进行研究与实践。仔细分析大学治理结构体系特征,不难发现大学治理的功能主要就是使大学适应和引导社会发展;确保大学目标的达成;协调整合大学办学的各种主体行为和多元办学力量;通过制度等工具来维持大学的理念和价值观;等等。而这些正好也与高等教育高质量发展的过程意蕴类同。
沿着“结构—功能”逻辑思考,我们认为,西方发达国家大学治理结构实际上是以治理功能为目的而形成的,不同的治理结构模式对应着不同的治理功能特征,有什么样的结构就会显现出什么样的功能。然而通过结构来实现功能不是结构本身就能完成的,而是要通过一种力量,这种力量是以治理结构为载体发挥并呈现出来的。我们认为这种力量就是大学治理能力。可见,大学治理结构隐含大学治理的能力,先进的大学治理结构是彰显大学治理能力先进性的载体。不同的大学治理结构其所体现的能力要素是不尽相同的,美国大学治理能力的核心要素体现在多主体协调共治能力;德国大学治理结构映射出的治理能力的核心要素是学术自治和教授治校的能力;中国大学治理结构很大程度上是一种行政化的科层治理结构,行政权力主宰大学办学活动,大学治理能力演变成行政能力。
上述的分析仅限于大学治理结构本身,而大学治理结构如何有效构建,也是大学治理能力的一个重要要素。有学者认为,“大学的治理能力是关于大学内部治理结构诸要素在治理过程中的工作效能表现,尤其是反映大学治理者能否充分发挥大学组织诸要素作用的效能概念。”[7]10-11综合以上分析,我们认为,大学治理能力主要由大学目标识别与定位能力、大学治理结构创新设计能力、制度创新与执行能力、资源配置能力,主体协调能力、权力分配与制衡能力等要素构成。因此,推进大学治理能力现代化建设应从这些要素入手。如果整合这些要素并上升到理性高度来概括,我们认为,大学治理能力就是大学在办学活动过程中,通过创新设计适切的治理结构的制度体系,统筹和协调相关治理主体关系,形成有效的权力分配和制衡机制以及制度执行力,实现大学治理的战略目标,提高大学办学水平与质量的能量及其作用的总称。大学治理能力现代化就是指不断适应现代大学发展的需要,增强依据法律、按照制度、开展民主治校理政的本领,把各方面制度优势转化为治理大学的能力和水平。
从以上对大学高质量发展和大学治理能力的内涵分析,不难看出两者之间有着本质的联系。提高大学治理能力的本质就是提高大学治理水平和治理效能,进而多快好省地实现大学办学目标。在高质量发展背景下,提升大学治理能力正好契合大学高质量发展的需要。因而,大学治理能力与大学高质量发展之间自然具有了逻辑关系及其研究意义。
加强大学治理能力现代化建设,不仅是深化大学综合改革、推进大学高质量发展的需要,也是“加强国家治理体系和治理能力现代化建设”[2]的要求。价值诉求分析一方面剖析大学治理能力现代化建设的重要性和紧迫性,另一方面揭示大学治理中存在的一些矛盾。
十八大三中全会确立了我国进入了全面深化改革阶段。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。我国已进入高质量发展阶段,十九届五中全会强调“以推动高质量发展为主题”“加强国家治理体系和治理能力现代化建设”[2]。“教育改革作为全面深化改革的重要领域,一切改革的举措和行动,都要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求,完善科学规范的教育治理体系,形成高水平的教育治理能力。”[17]10“大学作为国之重器,必须率先实现治理现代化”[18],这是加强国家治理体系和治理能力现代化建设题中之义。大学实现了治理现代化,不仅起到引领和推动国家治理体系和治理能力现代化作用,而且还能为推进国家治理体系和治理能力现代化提供人才的重要来源。国家治理是一项系统工程,涉及面广,需要各个领域方方面面的共同协作和努力,需要有大智慧的人才和科学的举措。国家治理的系统工程特征要求防止出现以谋求局部利益而损伤国家整体利益,特别要防止利用利益集团化来谋取私利,要防止治理改革的局部化和治理制度的碎片化倾向。“所谓治理制度碎片化,就是指无论是在传统政府事务领域,还是在随着经济发展而出现的、新的政府职能范畴,多个机构之间、多种制度安排之间,出现的相互之间矛盾和冲突的局面。”[19]因此,大学要高质量发展,就必须全面深化改革,推进大学治理的现代化。首先必须围绕国家治理总目标,在为实现国家治理总目标服务的前提下谋求大学治理发展的最优化和成果的最大化,这是国家治理体系和治理能力现代化对大学治理的基本诉求,也是对大学治理体系和治理能力现代化的指引。“围绕教育治理体系建设、教育治理能力提高,深化教育领域综合改革;通过深化教育领域综合改革,实现教育事业科学发展;通过教育事业科学发展,更好地促进教育公平、优化教育结构、提高教育质量;通过促进公平、优化结构、提高质量,为国家经济社会高质量发展提供坚强有力的人才支撑和智力支持”[17]12这是教育全面深化改革的中心任务。
在我国进入高质量发展阶段的背景下,大学的高质量发展对国家高质量发展起着十分重要推动作用,具有重要的战略意义。而大学的高质量发展涉及的因素很多,既有大学外部政治、经济、社会等环境因素以及资源等因素,也有大学内部诸多的办学治校因素。在外部环境方面,国家层面就高质量高等教育体系建设提出了政策目标和举措,如“双一流建设”、破“五唯”评价等,在优化高等教育发展的外部生态环境方面做好文章。但在内部环境建设方面,主要取决于办学实体的各大学的作为程度。而在大学内部环境建设方面,起关键作用的乃是大学的(内部)治理体系和治理能力。正如有学者研究指出,“当来自大学系统外部的制度供给与资源供给问题得到有效改善,大学治理体系与治理能力的现代化就已经成为决定大学兴衰成败的关键要素”[20]“完善大学内部治理体系,加快大学治理能力现代化建设是实现大学高质量办学和高等教育内涵式发展的必然举措,是建设高等教育强国的基础。”[21]可见,大学治理能力在大学高质量发展中的核心作用。
从大学办学实践上看,推进高等教育高质量发展需要作为办学实体的各大学将行动落实到办学各环节上,因而在操作层面上讨论大学高质量发展的意义更大,也就是前文所分析的如何解决发展过程最优化问题。一所大学办学活动是作为一个实体的办学组织运行的。而大学不仅是一个社会职能多样且以智力劳动为基本属性的高度复杂的组织,而且还是一个涉及诸多利益相关者组织。[7]11作为这样一种复杂组织要实现高质量发展就必须形成一套自身有效运行的组织制度和机制。根据组织理论和治理理论,不难认识到,大学只有致力其治理体系和结构改革,提高大学治理能力水平,不断提高大学组织治理效能,才能保障大学高质量发展。进一步说,通过大学治理,保障大学高质量发展有效落脚在大学办学过程各具体环节行动上,只有办学过程各环节有高效率、高公平、高水平、高共享等高质量行为,才能实现大学高质量发展。
总的来说,大学治理体系与治理能力的现代化与大学的高质量发展有着本质联系,大学治理体系与治理能力对大学能否高质量发展具有决定性作用。[7]10因此,大学治理能力现代化建设是大学高质量发展的核心诉求。
改革开放以来,中国高等教育发生了天翻地覆的变化,无论在发展的外延上,还是在发展的内涵上都进入了一个崭新的发展历史时期,正在实现着从计划性、单一化发展向市场性、多元化发展的实质性转变。当前,随着社会经济深入改革与发展,特别是在高等教育规模大发展后,人们对高等教育的需求和评价理念也在发生变化,从关注能不能上大学向能不能上好大学转变,更加重视高等教育质量和水平;从关注分数标准向关注个体能力提升转变,更加重视对高等教育个性化的诉求和个体能力的发展;等等。日新月异的现代社会呈现的多元化发展,社会需求的多样化需要有多样化的人才。大学是培养人才的摇篮,培养满足社会发展所需要的人才是大学发展的基本宗旨。因此,大学必须走多元化发展路,才能满足社会多层面的需要。考察世界各国特别是发达国家的高等教育,可以发现现代大学均呈现出组织的巨型化与复杂化、结构的多样化、水平的差异化、权益的多样化、主体多样性、利益相关者多元性和人才诉求的多层次性等特征。发达国家高等教育发展的成功经验告诉我们,没有一个特色鲜明的多元化的高等教育结构体系,没有大学多元分类发展,大学就不能全方位为社会发展和个体发展提供优质的服务。因此,大学的多元化分类发展是现代大学发展的最显性的特征。
我国大学发展也是如此。20世90年代以来,我国高等教育规模有了快速发展,目前已经进入中等程度大众化阶段。高等教育规模的大扩张不仅体现在其数量快速增长,而且更重要的是体现在高等教育组织体系起来越复杂化。事实上,无论是社会发展需要、个体成长,还是大学自身需要,大学也不应该是千校一面的,而必须是特色各异,自由发展的。不同的大学各司其职,各有特色,并且相互沟通,相互联系,在不断的学习与比较中追求超越。如此多元特色,才能真正促进中国高等教育高质量发展,更好地为我国的现代化建设服务。
在市场经济背景下和复杂的现代社会环境中,具有复杂性、多元化发展特征的现代大学在推进高质量发展过程中必然会产生诸多问题和矛盾,这就要求解决大学高质量发展中出现的新问题新矛盾就必须有新方法新举措。传统的“管理”思维和模式已不能适应我国现代高等教育高质量发展需要。“现实情况要求我国要从高等教育管理向高等教育治理转变,要由微观管理转向宏观管理,由直接管理转向间接管理,由办教育转向管教育,由管理转向服务。过去,我们也认识到管理能力不足的问题,今天我们更应认识到治理能力不足和治理能力不够现代化的问题。也就是说,不只是从上到下管理的能力不足,而且是多元、平等、协调的治理能力不足。”[22]
我国大学经过数量扩张后进入内涵发展时期,特别是进入高质量发展阶段,尤其是“双一流建设”凸显我国高等教育发展方式实质性转变。要有效推进大学高质量发展,我们认为首先必须培育高质量发展的良好环境。然而,我国大学长期发展中所累积诸多问题制约着大学高质量发展,特别是长期以来形成的行政化管控模式,过强的行政化管理使得大学发展偏离了它的根本,官僚化、长官意志、官本位、等级制等官僚行政化制度阻碍了现代大学的发展。具体来说,从大学外部来看,政府、大学、社会之间的关系仍没有理顺。政府的权力过大,掌握着诸多的决策和审批权,资源配置的计划力量依旧较强等等,在很大程度上政府仍统治着大学办学,大学自主办学权仍有待进一步落实;正是由于政府干预过多,管控过死,使得社会办学力量难以进入,社会办学主体难有作为,形成了大学与社会之间关系的游离现象;教育评价的“破”与“立”关系有待进一步理顺,适合新发展理念的新教育评价体系还不完善,制约着大学高质量发展,急迫需要建设切合新发展理念、科学的新评价体系。从大学内部来看,大学是一个特殊复杂的组织系统,是一个政治权力、行政权力与学术权力多元权力博弈的场域,长期以来形成的行政化管理模式,不断强化政治和行政权力,使得大学的重要权力极——学术权力较弱,用行政化逻辑取代学术自由的逻辑来办学,容易出现违背学术自身发展的学术权力行政化倾向,行政关系取代了法律、制度关系,行政权力主宰着大学的办学理念、办学方向、办学路径,导致大学办学过程责权利不清,压抑着大学办学活力的激发,阻碍着大学高质量发展之根的创造性人才培养,影响着大学高质量发展之本的学术繁荣,迫使大学偏离大学自身发展的航道,制约大学“高质量地发展”。
当前,要破解大学高质量发展中的问题、破除制约高质量发展的障碍,关键是要跳出传统管理的框框,运用现代治理理念和模式。因此,大力推进大学治理能力现代化是当前大学发展的现实需要。
基于高质量发展的内涵分析和理念要求,大学治理能力主要体现在目标设计能力和目标达成过程的执行能力。目标设计能力实际上是大学战略规划的能力,而过程运行和执行能力对应前面内涵分析中的大学治理能力。大学高质量发展是一项系统工程,需要多元利益主体共建共治。然而,当前,大学治理结构和治理能力仍存在不完善的问题。大学治理的核心是简政放权,关键是依法办学、民主治校,大学治理涉及到大学办学过程中诸多环节和问题,如大学的办学理念、组织架构、管理体制、运行机制等一系列问题。因此,要有效开展大学治理则是一项系统工程。如果从某一视角或某一断面去研究、去实践大学治理,容易产生“本桶效应”现象。因此,就大学治理能力而言,应围绕治理要素系统、科学、全面地推进大学治理能力现代化建设。
党的十八大三中会提出了“国家治理体系与治理能力现代化”战略目标,十九届五中全会再次强调“加强国家治理体系与治理能力现代化建设”,提升国家治理效能。大学作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分,责无旁贷地推进大学治理体系和治理能力现代建设,实施现代大学的治理实践。大学要有效地实践治理活动,关键是有效提升大学治理能力。然而,大学治理最终是要靠人(治理者)来实施的,因此,要提升大学治理能力,首先要聚焦人的因素,提高治理人对大学治理的认知力和基本素养。
理念是行为向导,认知力是人们对事物的认识、判断和评价的能力。当前,我国已进入高质量发展阶段,因此在谋划新时代大学发展时,必须贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念,并以此来指导大学治理,以满足大学高质量发展需要。
“治理”与传统的“管理”仅一字之差,但体现出来的观念、理念、内容有着本质的区别。如:传统管理一般是为了达成组织的既定目标,治理不仅为了达成目标,还为了实现利益相关者责权利的平衡;传统管理一般是任务导向,而治理是战略导向;管理是自上而下的单向沟通,治理则是双向沟通。[23]从“管理”到“治理”的跨越是全面深化改革的“破题”之举,是重大的思想解放和理论创新,也是解放和发展生产力、解放和增强社会活力的利器[24]说明我国将在完善和发展中国特色社会主义制度方面,在推进国家治理体系和治理能力建设方面,采取具有革命性的变革,把中国带入改革开放的新阶段。[25]因此,大学治理也必须从这种战略高度来认识,转变观念,树立现代大学治理观。即要认识到我国特色社会主义现代大学治理是多元主体而不是单一主体,树立民主、参与式、互动式治理观,追求“善治”境界,要认识到现代大学治理是强调党委领导与多元主体参与办学决策的统一、法治与德治的统一、管理和服务的统一、常规管理与非常规管理的统一。
关于大学治理理念已有较多研究,综合学者们的观点,大学治理理念可分为德治、共治、善治、法治四种取向。在大学治理过程中究竟采取哪一种或综合几种治理理念和价值取向,主要取决于大学自身环境以及治理者的认知水平。只有树立了现代治理理念,提升大学治理的认知能力,才能在大学治理过程中保持思想、方法的先进性,才能跳出传统管理的思维束缚和模式羁绊,才能在大学治理过程少走弯路,保证大学治理的顺利有效开展。因此,应大力加强对治理者的治理认知力和治理素养的培训。
大学治理结构一般分为大学外部治理结构和大学内部治理结构。完善大学治理结构就是要构建和处理好大学与政府、社会之间的关系;完善大学内部治理结构主要是要处理好行政和学术权力分配、权力制衡的关系,处理好学校、院系之间的关系。无论是大学外部治理结构还是大学内部治理结构,其核心是权力分配和权力边界界定问题以及权力制衡机制,关键是实现从行政权力主导到权力均衡配置的转变。在一定程度上说,大学应该具有良好的治理结构再造和完善的能力,具有良好的协调和制衡能力,这是关涉大学治理生态系统的建设。就大学外部治理结构而言,大学是公共组织,作为社会公共治理的重要组成部分,大学治理自然亦应强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。[26]要实现这种互动合作,关键是政府要简政放权,使大学能真正实现自主开放办学,真正让社会力量参与办学。
关于大学内部治理结构问题,已有不少研究成果。综观这些研究大多循着两条研究路径展开的,即问题—对策型和比较—借鉴型研究思路。问题—对策型研究主要是从大学办学过程实际出发,以横向和纵向两个角度分析大学治理结构及结构性矛盾。横向角度主要分析高校内部各种权力之间的矛盾与冲突;纵向角度主要分析大学内部校—院—系三级组织结构之间的权力关系。主要揭示大学内部治理结构中存在的诸如法律法规间的模糊与冲突、行政权力与学术权力的失衡、政治权力与行政权力的冲突、校院系三级责权利关系不顺,院系权力过小等问题[27-29]。比较—借鉴型研究,主要基于对国外发达国家(如美国、法国等)的大学内部治理结构的分析,提出构建中国大学治理结构的启示与建议。
就大学内部治理而言,一方面,大学是一种校-院-系的组织结构,存在简政放权问题。现代大学组织结构复杂,权力重心下移是必然趋势,让大学中下层的院系有自主办院(系)的权力,有吸入社会力量办院(系)的权力。因此,需要进行大学组织再造,构建小内耗绿色健康的大学治理生态系统,“积极推进大学治理重心向学院学系的下移即根本落实治理权力下放学术系统这一治理结构的改革调整,充分调动学院学系的治理积极性、主动性,让学院学系更多地决定和管理本单位的学术事务,释放他们在人才培养及知识创新方面的生机活力和创造性。”[7]12同时,还要关注权力下放后,学校如何监督学院学系公平公正使用好权力。
另一方面,大学是一种二元权力结构的组织,即行政权力和学术权力并行的组织结构形式,行政组织治理主体是行政管理者,学术组织治理的主体是教授(专家学者)。这两种主体如何协调,两种权力边界如何界定、如何形成制衡机制,直接关系着大学内部治理的成效。在大学行政权力泛化的情况下,主体合二为一,学术权力孱弱,这种治理结构明显不符合大学组织存在和发展的本质,因而受到众多质疑。因此,应根据大学自身的特点和各自的特色,不断创新或完善大学治理结构,解决好“大学行政利益主体与学术利益主体之间的权责关系及协调平衡组织结构、权力结构的合理配置问题,使学术权力与行政权力之间有效分离。”[7]12大学要还学术权力的本原,真正实行学术自由,教授治学,民主办学,等等。
总之,大学内部治理结构的核心是完善决策、执行、监督的机构设置和运行机制,最大限度地发挥、协调学术与行政的权力,使决策、执行和监督三者分开,并相互制约。[30]由此可见,适切的大学治理结构是大学有效开展治理的前提。
从治理结构来看,它强调的是各利益相关方有效参与大学重大事务的有关决策权分配,这自然就包含了“谁参与(治理主体)”“参与什么(权责划分)”和“参与多少(权力比重)”等关键性问题,因而必然包含治理主体、治理边界和治理权分配等核心要素。[31]重点要注重形成有效的办学主体间协调机制以及多元权力分配与制衡机制。只有形成了适合本校发展的良性的治理结构,形成了有利于大学治理活动开展的主体间协调和权力制衡机制,大学治理效能才能有效提高,才能把各方面制度优势转化为治理大学的能力和水平,才能建设满足大学高质量发展的大学治理生态系统。
主体间协调和权力制衡机制在实际运行过程中呈现出一种动态特性,而要保证这种动态不偏离轨道,则需要相应的静态的规范化的规则来约束。这种规则一般就是通常所说的制度。从大学制度发展历史和治理视角来看,现代大学制度的核心就是简政放权、市场介入、大学自治和学术自由,主要内容涉及到处理大学与政府、大学与社会、大学内部学术权利与行政权利关系的一系列规范化规则。伯顿·R·克拉克曾认为:学术系统如何分配权力和使权力合法化,这可能是最重要的方面,他引用阿什比的话说,“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”[32],这种权力的合法化和权力由谁控制需要由制度来规定。制度具有规范性和秩序性功能的特点,因而,现代大学制度具有规范大学治理过程中各种关系、权力分配、权力边界以及权力运行秩序的作用,只有创设与大学治理结构相匹配的现代大学制度才能保障大学治理结构功能的有效发挥。因此,大学应根据目前高等教育治理改革要求和各自的特点特色,以修改完善《大学章程》为核心,建立健全一系列现代大学制度,为实现大学自治提供制度保障。
大学治理的制度逻辑,不仅要关注大学制度本身的合理性和科学性,还要依赖于这种制度的执行和实施状况[33]。也就是说,制度规范和秩序功能的发挥是在制度执行过程中实现的,如果执行不力或执行不到位,则再好、再科学合理的制度都不能发挥它的功能。现实社会生活中存在的诸多问题,一方面有制度不合理不健全原因,另一方面就是有好的制度但执行不力因素。比如,当前教育评价制度的改革,就需要从这两方面下功夫,破旧立新。在破除“五唯”标准时,遵循新发展理念和现代治理观,及时确立和执行公平公正的新评价标准,让全体师生满意并共享改革成果。因此,提高制度的执行力是推进大学治理能力现代化的保证。大学制度的执行力主要是指人们执行大学制度的能力。要提升制度执行力可从以下方面考虑:①建立科学合理的制度。在制度设计制度上应充分遵循新发展理念,体现公平公正原则,让师生参与、共享,反映广大师生的愿望,关注广大师生的利益。②树立制度的神圣性。在制度面前人人平等,不管是什么人什么职务违反了制度规定都要受到处罚,权力再大也要关进制度的笼子里。③建全执法与监督机制。执法必严,违法必究,用制度约束执法者必须严格执法,否则执法者将承担责任,从而做到“越规者,规必惩之;逾矩者,矩必匡之”。[34]同时让广大师生监督制度的执行,并建立匿名评议制。切实提高制度执行力,为大学高质量发展保驾护航。
不同的组织其治理的逻辑是不同的,企业有企业的治理逻辑,大学有大学的治理逻辑。现代大学治理的目的就是要还原大学本源,让大学按照自己的内在的发展逻辑来发展,而不是受外界力量的干预而改变自身的发展逻辑。正如蔡元培所说,“大学者,研究高深学问也”“大学者,囊括大典网罗众家之学府也”。大学最根本的任务就是培养人才,这是大学起源与发展的逻辑起点,是大学之本源。随着大学的发展,尽管大学的功能有所拓展,但无论那一个功能的实现都绕不开人才培养这根筋线。因此,大学治理逻辑应该是建立在大学发展的逻辑之上的。
在大学发展过程中,人们为了加强大学按照自身的逻辑发展,提出许多发展理念,并形成了世界共认的大学核心精神:大学自治和学术自由。大学自治是指大学自主办学、自主管理。增强大学自主性和自治程度是“有利于大学按照自身逻辑而不是强加于大学之上的政治逻辑、经济逻辑来发展。”[35]6因此,大学自治作为一种理念和制度在世界各国特别是在西方发展国家的高等教育体系中得到确立。“当前全球大部分高等教育机构在其制度设定、组织安排、课程设置和资金管理等方面正享受着越来越多的自治。主权国家对高等教育机构的控制和管理正在逐渐强调非直接的、调控型的管理方式。”[36]这也是现代大学治理的关键点。
学术自由是现代大学制度的核心理念和价值。“在大学的千年发展史中,学术自由是大学所极力追求和维护的核心价值和信念,是大学处理与宗教教会、世俗王权、现代政府和市场、学术团体内部关系所遵循的基本准则,也是学者生命的真谛。”[35]6尽管学术自由在我国一波三折,但随社会的发展,人们认识的提高,学术自由越来越受到重视,其在现代大学制度中的地位越来越重要。我国在国家性文件《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中史无前例地提出了“尊重学术自由,营造宽松的学术环境”,把它作为高等学校改革和发展的一项重要内容,反映了学术自由对现代大学发展的重要性,这也为现代大学治理提供了政策指引。
当然,大学自治、学术自由的实现不是一蹴而就的,现代大学应该把怎么赋予大学自主权,怎样推进治学自由、教学自由、学习自由作为大学治理的切入点。因此,现代大学治理应按此逻辑来展开,这也是大学治理能力现代化建设的核心所在,是促进大学高质量发展之根。