民航旅客黑名单进入标准和退出机制研究——基于中航协公布的十六批411名不文明行为人为分析样本

高志宏

（南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

一、问题的提出

民航旅客不文明行为伴随着民航业的快速发展而日渐增多，严重扰乱了民航运输运营秩序，亦给民航安全管理带来了严重挑战。在民航安全管理新常态下，如何从法律角度拘束旅客不文明行为成为一个亟待破解的难题。正是在这一背景下，我国民航旅客黑名单应运而生，部分航空公司称其为“暂无能力提供服务名单”，中国航空运输协会（以下简称“中航协”）称其为“民航旅客不文明行为记录”，中国民用航空局（以下简称“民航局”）则称其为“民航限制乘坐民用航空器严重失信人名单”。然而，无论是民航局出台的《加强民航法治建设若干意见》，抑或是中航协发布的《民航旅客不文明行为记录管理办法》，还是国家发改委、民航局、最高人民法院等八部委联合发布的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器推动社会信用体系建设的意见》，都没有明确规定健全而完善的民航旅客黑名单的进入标准和退出机制，这也是我国民航旅客黑名单制度广遭诟病的主要原因之一。换言之，标准客观明确、程序公开透明是法治建设的应然要求，也是法律制度得以贯彻实施的基础前提。［1］法律制度的这一特征体现在民航旅客黑名单方面，就是要明确旅客有可能因哪些行为而被列入黑名单，出现哪些情形可以退出黑名单。只有明确民航旅客的进入标准和退出条件，才能告知旅客哪些行为可以为，哪些行为不能为，哪些行为禁止为，以及如何退出黑名单，从而推动民航旅客黑名单制度规范化、法治化，有效平衡航空公司、旅客、社会公众等各方利益。

基于此，本文在借鉴西方发达国家“No Fly List”（禁飞名单）制度基础上，着眼于我国民航旅客黑名单法治实践，总结旅客不轨行为的表现类型，重点研究依据哪些标准制定民航旅客黑名单，即哪些对象可以被纳入民航旅客黑名单；依据什么程序制定民航旅客黑名单，即民航旅客黑名单的进入程序和退出程序是什么；最后从法治角度，提出完善民航旅客黑名单制度进入标准和退出机制的对策建议。需要说明的是，虽然我国在法律文件中多使用“旅客不文明行为”概念，但囿于“不文明”一词更多属于道德范畴，难以从法律角度做出准确判断，因此本文采用“旅客不轨行为”这一概念。

二、现有民航旅客黑名单进入标准之省思

民航旅客黑名单作为确保航空安全的事前预防措施，渊源于美国、加大拿等西方发达国家的“No Fly List”（禁飞名单），也是其他行政管理领域黑名单制度在民航运输行业的借鉴使用。然而，黑名单效用之发挥毕竟是建立在限制乃至剥夺旅客出行自由基础之上的，若运用不当则极有可能形成新的法律障碍，即侵犯旅客作为公民/消费者所享有的自由选择权、人格尊严权、知情权、隐私权等权利，也违反了航空公司作为公共运输承运人应当履行强制缔约义务之法律规定。因此，如何平衡航空公司、旅客、社会公众等民航运输社会关系各方主体利益则成为设计民航旅客黑名单制度的出发点和落脚点，对此可以从实体制度和程序制度两个角度着手。但无论如何，最为关键的一环在于，设定民航旅客被列入黑名单的进入条件和退出情形，即应当明确民航旅客在何种情形下将被列入黑名单以及在何种情形下可以退出黑名单，这样可以避免黑名单制定主体随意设置旅客黑名单，防止公民私权利被国家公权力侵犯。

1.民航旅客黑名单进入标准的立法规定

理论上的旅客不轨行为有广义和狭义之分。狭义的旅客不轨行为，特指旅客做出的影响航空运输秩序、可能危害民航安全但尚未达到犯罪程度的违法违规行为，即旅客未能遵守机场、航空器内的行为规则或者未遵循机场、机组人员的指示，并由此扰乱航空运输良好秩序的行为。［2］广义的旅客不轨行为，是指除了上述狭义的旅客不轨行为外，还包括《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》《北京公约》等国际航空安保公约规定的劫持航空器等犯罪行为。

从我国现有立法来看，《刑法》从惩罚犯罪的角度对最严重的旅客不轨行为作出了规定，涉及的罪名主要包括劫持航空器罪等七个，相应的，旅客不轨行为表现为劫持航空器等七种。《治安处罚法》从治安处罚角度规定了四种危害民用航空安全行为。1996年国务院发布的《民航安全保卫条例》在第16条规定了机场内禁止的七种行为，在第25条规定了航空器内禁止的五种行为，但其中与旅客不轨行为相关的有八种。2017年交通运输部发布的《飞行安全保卫规则》在49条对相关术语进行了界定，同时使用了“非法干扰行为”以及“扰乱行为”等概念，把“非法干扰行为”界定为“指诸如劫持航空器、扣留人质、散布虚假信息等危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为”，有七种表现形式；而把“扰乱行为”界定为“指在航空器上不遵守行为规范，或不听从机组人员指示，从而扰乱航空器上良好秩序和纪律的行为”，有九种表现形式。可见，《飞行安全保卫规则》中的“非法干扰行为”类似于狭义的“旅客不轨行为”即犯罪行为，与《飞行安全保卫规则》中的“扰乱行为”一同构成了广义的“旅客不轨行为”（具体见表1）。

表1 法律法规层面关于禁止旅客行为的相关规定

这四部法律法规都直接或间接地规定了旅客不轨行为，但效力层次和侧重点不同。《刑法》和《治安处罚法》属于法律，效力最高，但是从惩罚航空犯罪和维护民航治安角度而言的，并未直接规定民航旅客黑名单。《民航安全保卫条例》由国务院制定，属于行政法规；《飞行安全保卫规则》由交通运输部制定，属于部门规章，二者是从保卫民航（飞行）安全角度对旅客不轨行为作出的规定。尤其是《飞行安全保卫规则》不仅把旅客不轨行为作了广义和狭义区分，而且作出了内涵式界定以及外延式列举。

2016年2月1日起实施的《民航旅客不文明行为记录管理办法》（试行）（以下简称“《办法》”）规定了将被列入不文明行为记录的十一种行为。2018年5月1日起实施的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器推动社会信用体系建设的意见》（以下简称“385号文”）则把旅客在机场或航空器内实施的被公安机关处以行政处罚或被追究刑事责任九种行为视为不轨行为。《办法》和“385号文”是直接规定“旅客黑名单”的法律规范，内容比较详细具体。尤其需要注意的是，“385号文”把被公安机关处以行政处罚或被追究刑事责任作为列入民航旅客黑名单的前置条件（具体见表2）。

表2 规章/规范性文件层面直接关于旅客不轨行为的规定

另外，部分航空公司通过运输总条件设置了黑名单条款。譬如，春秋航空在《春秋航空股份有限公司旅客、行李国内运输总条件》第五条“拒绝运输”中规定，“春秋航空出于安全原因或根据合理的判断，可以拒绝承运旅客和其行李。由于下列一种或多种原因，春秋航空有权拒绝承运旅客和/或其行李：……（十二）旅客曾有航班上的不良行为纪录，并且春秋航空有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生。”由此可以得出两点结论：其一，“拒绝运输”不等同于“被列入黑名单”，前者的范围要远远广于后者。换言之，旅客被拒绝运输，有可能是因为曾经的不轨行为（并且有理由相信这种不轨行为有可能再次发生），也有可能是因为旅客乘机当天的违法违规行为（譬如拒绝接受安全检查），也有可能是因为旅客的违约行为（譬如未支付适用的票价、费用），还有可能是因为旅客自身身体的原因（譬如旅客年龄、精神或身体状况不适合航空旅行）。其二，航空公司关于“被列入黑名单”的具体原因即黑名单的进入条件的规定不甚明确，享有较大的自主决定权，也存在滥用黑名单的重大风险。［3］

2.民航旅客黑名单进入标准的实践类型

随着我国经济社会的飞速发展以及人民生活水平的大幅提高，越来越多旅客选择乘机出行，然而，与此相伴的是发生在航班或机场的游客不文明事件明显增多。譬如，“中国游客大闹亚航航班”“热水泼空姐扬言炸飞机”“新婚夫妇大闹机场”“大陆游客大闹桃园机场”“因座椅调整问题中国乘客在瑞士航班上互殴”……这些行为，对于旅客而言，造成了心理恐慌和出行时间耽搁；对于航空公司而言，造成了巨大经济损失；而对于不轨旅客而言，则有可能触犯了法律底线，被列入黑名单。

《办法》自2016年2月1日开始实施以来，中航协从2016年4月8日 至2018年5月31日 公 布了十六批共411名民航旅客的不文明行为记录。这些旅客不轨行为涵盖了《办法》规定的九类表现形式，对于已造成严重社会不良影响但未受到行政处罚的，旅客不文明行为记录期限为一年；受到行政处罚的，旅客不文明行为记录期限为二年。

“385号文”自2018年5月1日实施以来，民航局从2018年6月开始通过官方网站公布“民航限制乘坐民用航空器严重失信人名单”，截至2021年9月共有7 454名旅客被列入“严重失信人名单”（黑名单）。这些“严重失信人”主要集中在以下三类不轨行为：一是随身携带或托运国家法律、法规规定的危险品、违禁品和管制物品；在随身携带或托运行李中故意藏匿国家规定以外属于民航禁止、限制运输物品。二是使用伪造、变造或冒用他人乘机身份证件、乘机凭证。三是妨碍或煽动他人妨碍机组、安检、值机等民航工作人员履行职责，实施或威胁实施人身攻击。另外需要注意的是，不轨旅客受到罚款或行政拘留等治安处罚以及刑事拘留等刑事处罚是被纳入黑名单的前提条件。换言之，不轨旅客被处以行政处罚或被追究刑事责任是旅客黑名单的前置程序。

从我国实践来看，民航旅客黑名单呈现出不断扩大趋势。仅从数量上看，中航协在26个月内一共公布了16批民航旅客不文明行为记录，共411名；而民航局则在40个月内公布了7 454名“严重失信人名单”，呈几何倍数增长。这一趋势与国外民航旅客黑名单实践相吻合。在国外，近年来民航旅客黑名单的数量也在呈爆发式增长，适用范围也从旅客扩展至机场工作人员。究其原因就在于，在当今恐怖主义活动“全球化”“信息化”“基地化”的时代背景下，民航安全管理压力不断增大。［4］然而，民航旅客黑名单的这一发展趋势值得警惕。民航旅客黑名单的泛化滥用，不仅极有可能侵犯旅客作为公民的基本权利以及作为消费者的重要权利，而且可能会导致政府公信力下降［5］，影响民航业的健康发展。

由于旅客与航空运输企业之间利益的不平衡性以及旅客的弱势地位，决定了民航旅客黑名单极易被泛化滥用，存在偏袒航空运输企业利益之倾向。尤其是在民航旅客黑名单进入条件不甚明了的情况下，民航旅客黑名单存在不公之嫌，这不利于民航旅客黑名单制度的功能发挥。法律规则内容的确定性与否直接决定了法律制度的稳定性与否，民航旅客制度同样如此。为此，迫切需要明确民航旅客黑名单的进入条件，并将其规范化、制度化、体系化。笔者认为，应当从旅客不轨行为的危害程度、再现概率以及旅客的主观恶性作为民航旅客是否被列入黑名单的主要标准，下文将围绕这三个方面展开研究论述。

3.中航协16批民航旅客不文明行为记录的具体分析

2016年2月1日《办法》开始实施，中航协从2016年4月8日公布首批民航旅客不文明行为记录，截至2018年5月31日公布了十六批共411名民航旅客的不文明行为记录。具体如图1所示。

图1 中航协16批民航旅客不文明行为记录分布图

从旅客不文明行为发生的环节来看，发生在航空器内的最多，占比约43%；发生在安检环节的次之，占比约25%。另外，发生在值机环节的占比约9%，发生在候登机环节的占比约8%，下机后环节的占比约2%。从公布的民航旅客不文明行为记录信息来看，还有占比约10%的无法判断发生环节，以及占比约3%的属于不乘坐飞机情形（比如谎称飞机上有炸弹）。

从具体原因来看，违反客舱安全规定，拒不执行机组人员指令的最多，共94例，占比约20%；其次是对民航工作人员实施人身攻击或威胁，共82例，占比约18%；再次是妨碍民航工作人员履行职责或者煽动旅客妨碍民航工作人员履行职责，共61例，占比约13%；第四是违反客舱安全规定，拒不执行机组人员指令，共52例，占比约11%；第五是在机场、航空器内打架斗殴、寻衅滋事共49例，占比约11%；第六是堵塞、强占、冲击值机柜台、安检通道及登机口（通道），共32例，占比约7%；第七是故意损坏机场、航空器内设施设备，共21例，占比约5%；第八是强行冲击驾驶舱、擅自打开应急舱门，共17例，占比约4%；第九是违反规定进入机坪、跑道和滑行道，共13例，占比约3%；第十是强行登（占）、拦截航空器，共3例，占比约1%最后是其他扰乱航空运输秩序、已造成严重社会不良影响或依据相关法律、法规、民航规章应予以处罚的行为，共33例，占比约11%。

从纳入黑名单的前置程序看，被行政拘留的共201例，占比约87%；被行政拘留并罚款的20例，占比约9%；被采取刑事强制措施（刑事拘留或逮捕）的共10例，占比4%。

进而，从被采取行政处罚角度分析，处以200元罚款的共118例，占比约66%；处以500元罚款的共29例，占比约29%；处以200元以下罚款的共4例，占比约2%；处以200-300元罚款的共3例，占比约2%；处以500元以上罚款的共2例，占比约1%；另外还有1例是行政调解。

从纳入黑名单的期限来看，禁飞期为一年的共180例，占比约44%；禁飞期为两年的共231例，占比约56%。

三、民航旅客不轨行为的危害程度

频繁曝光的中国游客在机场或航班上的不轨行为，引发了国人对文明出行的热烈讨论，也引发了学界对文明乘机的深入思考。黑名单作为预防旅客不轨行为的管理手段具有道义的正当性和现实的紧迫性，其所针对的不轨行为在外部上表现为一种违法违规行为，在内在本质上则是侵害公共利益、行业利益、企业利益和其他旅客个人利益的行为。［6］因此，应当把不轨行为的危害程度作为旅客是否被列入黑名单首要考虑的因素。

1.不轨行为

不轨行为，简而言之，即是旅客做出了违法违规的不当行为，其包括两层含义：一是旅客做出了某种行为，二是该行为具有法律上的否定性。

与道德、宗教等其他社会规范不同，法律规范属于行为规范，而非思想规范。法律不规范人的思想，任何人也不应因为思想受到惩罚。换言之，如果一个人仅有违法犯罪的想法，而未付诸行动，其不应当受到处罚。因为，人的内心思想如果不通过外在行为表现出来，就不具有危害性。［7］具体到民航运输领域，判定旅客是否被列入黑名单的依据首先在于“行为”，单纯的民航旅客思想状态不应被作为是否将其列入黑名单的认定基础，不能因为旅客的宗教信仰、价值取向而受到非难，被列入黑名单。

民航旅客被列入黑名单不仅仅是因为其所做出了某种行为，而且该行为具有法律上的否定性。民航旅客黑名单主要针对旅客的不文明行为，仅仅适用于不轨旅客。“不轨行为”“滋扰行为”“不当行为”“不文明行为”“违法违规行为”等表述虽有所差别，但都属于否定性评价行为，应当受到法律的非难性。不过，相对而言，“不轨行为”这一概念更具法律严谨性。因此，旅客做出了不轨行为是其被列入黑名单的重要依据。

民航旅客不轨行为表现形式多样，有的与恐怖主义活动有关，包括谎称航班有炸弹、有人要炸机场以及自身行李中有炸弹等；有的属于冲闯控制区、擅自打开或欲打开飞机安全门、擅自进入机坪等严重扰乱航空运输秩序。从发生的地点和环节看，民航旅客不轨行为，有的发生在安检环节，表现为扔砸安检行李筐、机场违例吸烟、辱骂或拒不配合安检人员检查以及与安检人员发生肢体冲突、谎称携带管制器具；有的发生在飞行中的客舱里，表现为在飞机上殴打他人、私自调换座位且不听劝阻、在飞机上使用手机、抢座位、大闹航班、不系安全带，对机组人员大声喊叫、言辞中带有辱骂字眼、扰乱客舱安全秩序等。相对而言，机上民航旅客不轨行为的危害更大，后果更严重，也因此成为黑名单的重点制裁对象。譬如，干扰机组人员工作甚至对机组人员进行攻击、破坏机上安全器材机上斗殴、性滋扰等。

2.危害程度

安全是民航旅客运输首要的价值目标。民航旅客黑名单制度的主要目的在于保障航空安全、维持民航秩序、维护公共安全。因此，应当将民航旅客不轨行为的危害程度即威胁或者可能威胁航空安全，作为被列入黑名单的重要依据。

从更广泛的行政黑名单视角看，其适用的对象都是对社会安全、健康、秩序等公共利益事项造成侵害或者存在潜在威胁的行为。民航旅客黑名单最初表现为美国、加大拿等国基于反恐需要的“No Fly List”（“禁飞名单”），后拓展至规制旅客不轨行为的航空公司黑名单。恐怖活动的危害性自必不说，其不仅会给旅客的生命、财产安全带来严重威胁，而且会对航空公司以及航空运输业造成严重不利影响。旅客不轨行为也有可能给民航安全带来很大威胁，譬如在飞机飞行过程中使用手机，其辐射的电磁波会干扰飞机上利用无线电波的导航设备和操作系统，从而导致自动操纵设备因接收错误信息而做出错误操作，从而引发重大险情甚至会导致机毁人亡的严重后果。所以，在适用民航旅客黑名单时，应当对旅客不轨行为的危害程度进行判定。不具有危害性的行为，无论是正当行为抑或是不轨行为，都不应当给予黑名单制裁。

对于民航旅客不轨行为的危害程度，可以从两个层面进行判定：一是不轨行为已经造成后果。如果旅客不轨行为已经对航空运输造成了安全事故或者其他严重后果，而不论该行为本身是否严重，即应当被列入旅客黑名单。譬如擅自打开应急舱门或者往飞机发动机扔掷硬币。二是不轨行为本身的危害性，以及是否可能会造成严重后果。譬如，在我国比较常见的“霸机”行为，无论“霸机”是因为航班延误、旅客权益得不到维护，还是因为其他原因，都不可避免地影响航班正常行使、航线资源被浪费，应当被列入黑名单。因此，民航旅客黑名单的进入标准之一应当是旅客做出了危害航空安全的不轨行为，不轨行为的危害性可能是已经造成了严重后果，也可能是由于行为本身的严重性给航空安全造成潜在威胁。

中外对于旅客不轨行为的处罚形式和规制内容大同小异，都可以处以刑事处罚或者治安处罚。但是，由于各国社会经济发展水平以及法律文化传统不同，对于旅客不轨行为的犯罪认定以及处罚力度方面有所差异。在我国，采用刑事犯罪和一般违法并存的违法行为二元惩罚体系，轻微违法行为被排除在犯罪之外，并采取“立法定性＋立法定量”一阶段犯罪化模式。质言之，在我国旅客不轨行为通常不被视为犯罪而仅仅是一般违法行为。然而，在其他很多国家，采取“立法定性＋司法定量”的二阶段犯罪化模式，刑法立法把绝大部分违法行为都视为犯罪，最终是否构成犯罪则由司法机关裁定。［8］譬如，法国刑法典把犯罪分为重罪、轻罪和违警罪，美国《模范刑法典》关于犯罪的规定则更为宽泛，分为重罪、轻罪、微罪和违警罪。当然，整体而言，对旅客不轨行为的处罚，国外一般重于我国，这是与西方发达国家健全的社会诚信体系密切相关的。譬如，在我国，不轨行为的治安处罚拘留期限最长为15天，罚款的最高限额为5 000元人民币，而在美、英、韩等国，旅客不轨行为的监禁处罚最长可达5年，罚金最高金额可达10 000美元，其黑名单的特殊预防和一般预防效果也相对较好。［9］

“385号文”将旅客受到行政处罚或者被采取刑事强制措施作为纳入黑名单的基本条件，这一规定值得肯定。因为，其不仅体现审慎适用民航旅客黑名单理念，而且直接将旅客不轨行为的危害程度的判定简单化、可操作化。

反过来，如果旅客的不轨行为不会威胁航空安全时，不应当被纳入黑名单。譬如，旅客的穿着打扮比较怪异，或者旅客在机场内有不穿鞋袜、随处走动等不文明举止的，不会对航空飞行安全造成威胁，亦没有对航空运输秩序造成严重破坏，不能将其认定为行为恶劣而列入黑名单。对于此类行为可以通过提醒、批评、教育等方式加以规制。一般而言，民航旅客黑名单的规制行为与航空器及其安全有关，对于机场内发生的不轨行为，要严格黑名单适用范围。质言之，对航空器内发生的旅客不轨行为的认定要从宽把握，对机场等其他场所内发生的旅客不轨行为的认定要从严把握。

四、民航旅客不轨行为的再现概率

行政黑名单的主要目的不是惩罚，而是预防。［10］民航旅客黑名单制度的目的并不仅仅是对做出不轨行为旅客进行处罚，而主要在于防止做出不轨行为的旅客及其他旅客在以后乘机时做出相同或者类似行为，从而对航空运输造成损害。因此，对旅客不轨行为是否具有“可反复性”以及再现概率的判断，就成为旅客黑名单进入标准的重要考量因素。

1.行为“可反复性”

所谓行为“可反复性”，是指民航旅客所做出的不轨行为在客观上具有反复再现的可能性。民航旅客黑名单制度免除了航空公司强制缔约义务，究其原因在于，担忧旅客再次做出不轨行为从而给航空安全造成威胁。质言之，当民航旅客黑名单制定主体认为，不轨行为旅客在下次乘坐航班时仍有可能做出相同或类似的不轨行为，才能将其列入黑名单。可见，民航旅客黑名单的进入条件之一就是旅客不轨行为具有“反复性”，如果某一不轨行为在客观上不可能重复出现，那就不应当列入黑名单。如此一来，对不轨行为再现概率的判断就成为民航旅客黑名单进入标准中的重要考量因素。

对民航旅客不轨行为再现概率的判断，可以从两个方面着手：一是民航旅客在实施不轨行为时的主观状态，即是否具有故意、重大过失等过错，是否属于有意识行为［11］；二是民航旅客在实施不轨行为时的客观情况，即不轨行为的发生有无其他特殊原因所导致。对于第一个方面，与旅客的主观恶性程度有关，将在第五部分详细论述，下文将围绕第二个方面展开研究。

2.再现概率的判断

任何行为的发生，背后都有深层次原因。我国旅客实施不轨行为，既有主观因素，譬如旅客民航知识的匮乏、良好旅行习惯尚未养成、法律素质有待提高，等等；也有客观原因，譬如社会诚信体系尚未完全建立、法治环境有待进一步优化、民航运输服务质量有待进一步提升，等等。

判断旅客不轨行为再现概率时，应当考虑到“当时”的客观情况。至少存在以下两种特殊情形时，民航旅客不轨行为的再现概率较低，存在阻断被列入黑名单的现实可能性。其一，民航旅客不轨行为是在航空运输过程中发生了突发情况下做出的。航空运输环境极其复杂，飞机因遭遇强对流天气、鸟击等突发状况而剧烈颠簸，从而导致机上乘客极度惊慌并做出影响飞行安全或者扰乱航空秩序的行为，譬如乱跑乱撞导致飞机配载失衡。旅客此类不轨行为虽然可能会造成严重后果，但属于旅客在紧急失控下自我保护反应或者迫不得已采取的措施，不宜纳入旅客黑名单。其二，民航旅客不轨行为是在航空承运人有意激怒旅客的情况下做出的。虽然机组工作人员都是经过严格训练过的专业人员，业务素质较高，服务意识较强，服务态度较好，但并不排除旅客不轨行为是由于机组工作人员所导致的。譬如，在个别情况下，机组工作人员错误引导、态度较差、沟通不畅、言语不当甚至态度恶劣，导致旅客不满情绪甚至诱发旅客在失去理智的情况下做出不轨行为。这种情况下，由于航空公司的过错在先，旅客不轨行为再现概率较低，将其纳入黑名单有航空公司报复之嫌，有失公允。

也许会有人认为，仅凭旅客过去的行为就对其未来表现作出判断并禁止其乘机出行是不公平的。笔者认为，这种观点忽略或者忽视了航空运输安全的特殊性。民航运输环境密封性极强，对安全的要求极高，一旦发生危险后果极其严重。因此，对于航空安全而言，旅客的不轨行为是否已经造成了实际损害后果并非是否纳入黑名单的唯一标准，只要该行为对航空安全造成潜在威胁并且这种行为还有再次发生的可能性，就应当被列入黑名单，这也正是黑名单制度预防功能的体现。

当然，对列入黑名单旅客并非“一棍子打死”，可以通过退出机制的完善来给予其自我救赎的机会。譬如，可以借鉴刑事诉讼中的保证人制度，对于部分黑名单旅客通过缴纳保证金或者提供保证人的方式，设立一定的考察期，允许其乘机旅行，考察期一过则将其从黑名单中去除。

五、民航旅客的主观恶性

法律虽然不惩罚思想犯，但并不意味着不考虑行为人的主观状态。相反，无论是刑法中的故意犯罪、过失犯罪，抑或是民法中的过错原则、无过错原则，都说明行为人的主观状态在行为的法律定性以及责任追究等方面都具有重要作用。［12］在民航旅客黑名单进入标准的确立中，应当将旅客的主观恶性程度作为重要考量因素。

1.慎罚少用的基本原则

行政黑名单作为行政处罚中的“声誉罚”，其对行政相对人的名誉、信誉和社会评价会产生不利影响，对行政相对人的学习、工作和生活带来很大困扰。行政比例原则要求，要慎用行政黑名单，要考虑行政相对人的主观恶性大小。对于那些主观恶性较小的行政相对人不应纳入黑名单。

民航旅客黑名单同样需要坚持慎罚少用的基本原则。民航旅客黑名单制度的目的，一方面在于免除航空运输承运人强制缔约义务，赋予其拒载不轨旅客之权利；另一方面在于明确黑名单的界限，防止国家公权力的滥用。民航旅客不轨行为的发生原因可能多种多样。有些属于旅客故意而为之，有些则属于旅客“无知之幕”，缺乏良好的旅行习惯或者缺乏必要的航空知识，有些则属于航空运输企业的原因。如果不对不轨旅客的主观状态加以分析，直接将其列入黑名单则有失偏颇。质言之，只有对那些故意做出不轨行为且教育后仍不思悔改的旅客才能纳入黑名单，对那些无意识的旅客则不应采用黑名单处罚手段。

2.不轨行为的无意识

不轨行为的无意识会抑制旅客不轨行为的再现概率。换言之，如果旅客在实施不轨行为时在主观上是无意识的，那么旅客重复这种不轨行为的概率会大大降低。实践中，民航旅客不轨行为的无意识主要包括两个方面：

一是旅客行为能力欠缺。譬如，对于未成年人或者成年精神病人，其民事行为能力有限，无法意识到自己行为的性质也无法预见到自己行为的后果，当其乘机时做出不轨行为并非出于有意，而属于无意识行为。［13］此时，不应当将其纳入黑名单，而应当要求其监护人严加监管，若监护人未能尽到监护职责，则可以将监护人纳入黑名单。

二是旅客认知错误。现代社会分工的细化以及航空知识的高度专业化，决定了部分旅客缺乏航空知识，进而导致旅客对其不轨行为缺乏必要的认识。在这种情况下，首先应当是对旅客进行提醒、教育和警示，并告知其行为的危害后果以及有可能被纳入黑名单的惩罚处理，旅客仍拒不改正的才被纳入黑名单。

六、民航旅客黑名单进入机制的立法回应

虽然黑名单手段在我国当前行政管理和社会治理中发挥着重要作用，其应用领域和范围也日益广泛，但由于黑名单理论的不成熟、黑名单制度的不完善以及黑名单制度落实中的国家公权力的恣意妄为倾向，导致黑名单被泛化滥用从而侵害行政相对人合法权益的现象普遍存在，进而导致黑名单制度饱受学界批评和社会质疑。［14］因此，应归根溯源，从制度创新角度，从社会诚信体系建设高度，不断健全黑名单制度，从而发挥其应有的惩罚、教育和预防功能，民航旅客黑名单同样如此。

1.民航旅客黑名单进入机制立法的基本要求

首先，民航旅客黑名单的进入标准应当由国家法律明确规定，航空公司不得随意设立。由于民航旅客黑名单涉及公民基本人权和消费者基本权利，其进入标准应当由效力层次较高的法律规范作出规定。根据我国《立法法》第8条的规定，有关限制公民人身自由的事项只能由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。［15］鉴于旅客黑名单限制甚至剥夺了旅客的乘机自由，有必要在法律层面规定旅客不轨行为及其处罚措施。因此，应当在法律层面增加对民航旅客黑名单的规定。我们建议，应当通过《民用航空法》的修改［16］，对民航旅客黑名单作出原则性规定，列出旅客不轨行为的表现及类型；通过国务院制定《民航旅客不轨行为管理办法》对民航旅客黑名单制度进行具体规定，明确旅客黑名单的适用对象、进入条件、制定主体、设立程序、异议处理等。

其次，民航旅客黑名单的进入标准应当严格审慎，不能任意扩大旅客黑名单的适用范围。民航旅客黑名单以维护民航安全为宗旨，其进入标准不应过于宽泛；同时，其设置条件要清晰明确，不能出现语义模糊情况。可以参考民航旅客不轨行为的危害程度、再现概率以及旅客主观过错，合理确定旅客黑名单进入标准规范，防止黑名单被泛化滥用。

再次，民航旅客黑名单的进入标准应当对外公布。旅客黑名单的目的并非单纯为了“拒载”旅客，而是为了构建民航旅客诚信体系，实现航空运输企业、旅客和社会公众等多方利益的均衡。因此，要让旅客知道哪些行为是可以做的，哪些行为是不能做的，以及违反民航行为规则有可能受到的不利后果，这也是基于保护旅客知情权考虑。

最后，“不轨行为旅客”应以第三方评定为准。将扰乱航空运营秩序、危害航空安全并且受到行政处罚或者刑事强制措施的旅客，直接列入旅客黑名单范围，应该说异议不大。但在实践中，航空公司自设旅客“不文明记录”的做法，可能更多地出于保护企业利益、行业利益目的，难免陷入“自说自话”的尴尬境地，其公正公允性值得商榷。因此，我们建议：民航旅客黑名单的立法主体、制定主体、监督主体和发起主体应当分开，由第三方来评定旅客黑名单的行为性质是否达到进入黑名单的标准。具体而言，民航旅客黑名单的监督主体应当由民航局承担，制定主体应当由中航协承担，发起主体由航空公司承担。

总之，应统一民航旅客黑名单立法，不能任意设置条件，且应当对外公布。民航黑名单法律制度由民航局及以上立法部门制订较为合适，民航黑名单的认定和发布由协会作为第三方作出更为合适，航空公司不适宜制定或发布。［17］

2.统一规定旅客不轨行为表现并将其类型化

旅客不轨行为的外在表现与旅客黑名单制的进入标准休戚相关，也可以说是一个问题的两面。民航旅客不轨行为虽然形式多样，且随着时空的变化会有所不同，但在民航旅客黑名单立法时应尽量做到统一、规范。当前，《民航安全保卫条例》《飞行安全保卫规则》《办法》和“385号文”中关于旅客不轨行为的规定并不完全一致，这在某种程度上降低了民航旅客黑名单制度的法律实效。

建议对旅客不轨行为进行类型化规定。中航协《办法》中列明的十一种不文明行为，比较具有权威性，但没有完全涵盖不文明行为，还可以细化、补充和类型化。旅客不文明行为大致包括恐怖活动和不轨行为两类。［18］前者由国家安全部门制定黑名单，不予公开；后者由民航管理部门或者其授权其他组织制定黑名单，予以公开。

建议对旅客不轨行为进行分级管理。对严重行为才进入“黑名单”，要从构建社会诚信体系的高度，将情节较轻和情节较重的区分开来。旅客不轨行为大致可以分为四级：一是直接危及航空器安全的不轨行为，譬如冲击跑道、未经许可打开机舱门；二是干扰机组人员有效履行职责的行为，譬如殴打、攻击、辱骂、恐吓机组人员；三是攻击、威胁、骚扰其他旅客的行为，譬如机上打架斗殴；四是破坏机上良好秩序和纪律的行为，譬如大声喧哗、醉酒、占用他人座位等。对于严重程度较高的不轨行为，譬如前三类不轨行为，可以直接纳入旅客黑名单；对于严重程度较低的不轨行为，譬如第四类不轨行为，建议慎入旅客黑名单。对于那些因航空知识缺乏、法律意识不强、后果较轻的旅客不文明行为，不宜采用“黑名单”手段，而对于那些涉嫌违法犯罪或者受到治安处罚的不轨行为要辅之以“黑名单”手段。

3.明确民航旅客黑名单进入机制

明确旅客黑名单的进入机制和退出机制，即明确航空公司拒载旅客和解除拒载的情形或条件是完善民航旅客黑名单制度的重要内容。概括而言，民航旅客黑名单的进入标准要符合以下相关条件：第一，判定民航旅客所实施的不轨行为是否具有危害性。如若该不轨行为已经危害到航空运输安全，就认定该不轨行为具有危害性，并纳入黑名单之中。第二，判定民航旅客所实施的不轨行为的严重程度。从民航旅客的不轨行为和航空安全的直接关联性看，如果民航旅客的不轨行为直接危害到其他旅客和机组成员的人身安全及航空安全，那么可以直接将其归入民航旅客黑名单之中；如果民航旅客的不轨行为和航空安全并不具备关联性，但是其行为已经影响航空运输秩序，导致航空安全受到严重威胁，那也可以认定其达到了民航旅客黑名单的进入标准。但不是所有不轨行为都会被认定达到黑名单的进入标准，如果情节轻微，且不具备严重危害性，可以采取其他惩罚式措施。第三，判定民航旅客是否会再次实施不轨行为。旅客黑名单属于事先防范措施，如果曾经有过危害航空安全行为的旅客，应当考虑其是否有再次实施的可能性。如果具备再次实施的可能性，就应当将其纳入黑名单之中。

在具体的判定条件上，应当从旅客所进行的不轨行为的危害程度、再现概率和主观恶性三个方面考虑。借鉴域外发达国家关于“禁飞名单”的规定，并结合我国民航运输实际，可以将以下情形作为进入旅客黑名单的条件：一是，旅客曾经有霸机、占机、冲击机场隔离区等不轨行为；二是，旅客曾经有不听从机组人员安排，导致客舱秩序混乱或延误发生或其他严重后果的不轨行为；三是，旅客曾经有刻意刁难、辱骂殴打、干扰机组人员工作的不轨行为；四是，旅客曾经有违反我国民航法律规范规定的犯罪或违法行为并受到行政处罚或者被采取刑事强制措施的。当然，以上情形还需要满足旅客拒不认错，拒不悔改的情节。

问题在于，发生在安检、候机以及下机后等环节的旅客不轨行为，譬如旅客与机场工作人员或者值机人员之间的冲突，应否被纳入旅客黑名单？我们认为，这些环节的旅客不轨行为，虽然不是发生在航空器内，也不是发生在飞行途中，但仍然有可能会对航空安全造成潜在威胁，譬如不服从安全检查、殴打辱骂值机人员、航班晚点后因为补偿问题“机闹”等行为，可以而且应当纳入黑名单。

问题还在于，存在“航空安全潜在威胁”应该由谁来判断以及如何来判断？前已述及，民航旅客不轨行为的判断应当由第三方即中航协完成，但航空运输活动毕竟专业性极强，民航运输企业的感受和体验最为直接，其也最有发言权，因此，应当赋予民航运输企业黑名单的启动权，就民航旅客不轨行为的表现及其潜在后果提供证据并提出建议。

4.明确民航旅客黑名单退出机制

“无规矩不成方圆。”针对民航旅客黑名单应当制定一套标准的进入及退出机制，且制定相关的法律法规，使民航旅客黑名单制度的实施有法可依。因此，民航旅客黑名单的准入和退出标准要做到明确、严格，细化到具体行为，才可防范公权力的滥用。

从移除机制来看，“385号文”只规定了一种移除机制，即过期自然移除，并且将期限定为一年。该条过于死板，可以规定长期乃至终身不得移除，还可以规定其他移除机制，譬如通过志愿服务等方式来修复或退出，明确退出“黑名单”（解除拒载）的情形或条件。具体而言，“黑名单”的退出情形至少可以包括以下两种：

一是经过一定时间旅客黑名单自动解除。关键问题在于，我国当前关于经过的“时间”过于单一，可以根据旅客不轨行为的性质和后果，规定为一年、两年、三年甚至终身等多种时间期限，给予旅客合理的冷静期，促使其了解民航运输安全规则，预防旅客不轨行为的再次发生。

二是旅客确有悔过行为并提供担保的。有些不轨行为确实是在旅客冲动下做出的，如果旅客确有悔过行为如提供社区服务等，做出书面道歉以及不再做出不轨行为的书面承诺，在提供保证金或者保证人的前提下，可以有条件的暂时允许其退出黑名单。当然，如果在保证期内再次做出不轨行为的，应当从重处罚乃至终身“禁飞”。