开放大学“大学+平台+体系”发展模式研究

□纪 河

党的二十大提出“加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”的发展任务。作为服务全民终身学习教育体系的组成部分，开放大学试点建设十年来，在人才培养、平台建设、机制创新等方面积累了较为丰富的成功经验，但面临新时代新征程的高质量发展使命，我们仍需在新型大学内涵建设，特别是模式构建方面开展更加深入的探索，其中对开放大学“大学+平台+体系”发展模式的研究尤为重要。

一、问题的提出

2010年，党中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，做出了“办好开放大学”的科学决策。同年，“探索开放大学建设模式”的国家教育体制改革试点正式启动。2012年，中央广播电视大学和5所省市广播电视大学更名为“开放大学”，新型大学建设拉开序幕。

怎样认识开放大学作为一种新型大学的目标定位？教育部明确要求，开放大学要以终身教育思想为引领，树立开放、灵活、优质、便捷的办学理念，充分运用现代信息技术，创新办学形式、组织模式和运行机制，努力办成服务全民终身学习的新型高等学校。［1］有的试点开放大学将建设目标定位为“大学+平台+体系”的三位一体，即开放性的大学实体、全民学习的服务平台和终身教育的支持体系。［2］2016年，教育部颁布《关于办好开放大学的意见》，强调开放大学的主要任务是“明确功能定位，创建新型高校；完善办学基础设施，营造数字化学习环境；完善办学系统，提升线下支持能力”等十二个方面［1］，也基本涵盖了以上内容。由此，“新型大学”“资源平台”和“体系创新”成为评价开放大学建设水平的主要指标。而新型大学的“大学+平台+体系”模式探索，也成为开放大学试点建设单位的主要发展任务。

“大学+平台+体系”模式探索的具体问题包括：（1）对于开放大学建设来说，是不是大学、平台、体系三者不可或缺；（2）大学、平台、体系是否为开放大学所独有；（3）怎样看待三者之间的关系。

二、“大学+平台+体系”模式的探索实践

国际上较有代表性的开放大学有英国开放大学、美国凤凰城大学和加拿大阿萨巴萨卡大学。英国开放大学是世界公认的高质量的高等教育机构，其主要表现在教学质量好和科研水平高。它通过设立在英国各地的13个区域学习中心和200多个学习中心，运用远程教育的方式提供学历补偿教育。根据每年一度的全英大学生问卷调查所形成的满意度评估报告，英国开放大学在100多所大学中排名前列。在2021年的REF评估中，英国开放大学提交的21份学科评审材料中，科研成果达到世界领先水平的占比达到27%，社会工作与社会政策学科、英语语言与文学学科分列全英教育机构的第11名和第27名。［3］美国凤凰城大学以高质量的学习支持服务来应对不断变化的市场需求。以学习者需求为导向，严格的工作流程、广泛的市场调研，使得凤凰城大学办学独树一帜。加拿大的阿萨巴萨卡大学则是研究远程教育的重要学术机构，在远程教育的教育理念、课程设计、质量评估领域形成了一系列较有影响的研究成果。其他国家如印度的英迪拉·甘地国立开放大学等，都形成了特色鲜明的发展模式，值得借鉴。

国内对于新型大学的研究对象除开放大学外，还有中外合作办学、地方本科高校。近年来，随着应用型本科高校的转型推进，新型大学的范畴已开始包括职业本科教育的内容。从总体上来看，关于新型大学的研究涉及高等教育发展政策、高等院校的发展定位、人才培养、学科师资、管理机制等。开放大学作为一类新型大学，无论是试点实践还是模式研究，对于“新型”的标定和模塑是目的所在。对此，本文尝试作以下概括。

1.开放大学的“新型大学”样式

基于开放大学“新型大学”的性质和发展任务，结合各地域不同的发展环境，参与试点的开放大学在实践进程中呈现出不同的发展样式，对“新型大学”的探索大体包括四种类型。

（1）体系办学样式。在教育部指导下，以国家开放大学为核心，广播电视大学系统内的39所省、市广播电视大学更名为地方开放大学，统一课程资源、统一教学管理、统一在线平台、统一考核评价，原管理方式与工作机制不变，维持原有体系办学的特色与优势。

（2）平台合作样式。在教育资源相对丰富的一线城市，试点开放大学面临的主要挑战是学历教育、非学历教育和社区教育的融通发展。上海开放大学提出“平台型大学”的建设思路，实现“对象广覆盖、资源大汇聚、师资全开放、学习无边界、成果能转换”办学功能，使得开放大学与城市发展更加紧密。［4］

（3）职继融合样式。部分试点省市开放大学通过增挂校牌或合作办学的方式开展职业技术教育。如广东开放大学强调职业教育与开放教育的一体化发展，探索“职继融合”的发展思路。在大部分市县区域，开放大学被并入地方职教中心，成为职业教育提质优化的补充。

（4）大学主体样式。江苏开放大学按照普通高校设置条例和学科评价标准，以职业教育孕育、提高学校师资、科研和办学设施等基本条件，努力提升办学质量和层次，并将成为硕士点培养高校作为中期发展目标。

开放大学建设试点单位积极适应政府和市场发展需求，探索高等教育机构的新样式，以更好地承担大学使命和职能。试点十年以来，开放大学累计招生1 206.7万人［5］，毕业学生891.6万人，为高等教育普及化，提升国民素养发挥了积极的作用。

2.开放大学的“新型平台”网络

2020年8月，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》，要求将国家开放大学建设成我国终身教育的主要平台、在线教育的主要平台、灵活教育的平台和对外合作的平台。显然，这里的平台不仅是技术层面的网络学习平台，还包括了社会服务、国际合作等多种职能，是从教与学网络技术平台升级拓展为多维立体的“新型平台”网络的探索。

从网络学习平台的技术和功能角度，开放大学的学习平台大体包括了三个阶段。第一阶段是20世纪初到2011年。1999年，中央广播电视大学参加了教育部实施的“现代远程教育工程”，着手建设第一代的网络课程资源，在远距离异地异步学习的环境下，网络平台极大地便利了远程教育的学习者，成为推动现代远程教育发展重要技术力量。这一阶段的网络平台主要是课程资源搬家，即将传统的文字教材、视频资源转化为数字资源形式，供教师和学生下载使用，是学习支持服务手段之一。第二阶段是2012年开放大学开始试点建设至2018年。网络学习平台的发展主要表现为优质课程资源日益丰富，在线学习由辅助支持逐渐成为学习主要方式，学习过程及作业、考核等学业管理逐渐完善。以江苏开放大学网络平台为例，经历了三代平台更迭，目前的学习平台除了30多个专业、600余门课程资源，还包括了学习者网上注册、选课、缴费、预约考试、学分认证、毕业审核等教学教务管理功能，实现了十万学生规模的全网学习。第三阶段则是2018年起教育部推进的教育数字化战略至今，特别是2020年新冠肺炎疫情以来，高等教育全面转向在线教学。2022年国家智慧教育平台上线，极大地推动教育数字化的发展进程。开放大学的学习平台功能进一步拓展。上海开放大学将市民终身学习监测作为发展特色，江苏开放大学则主要着力完全学分制的制度设计，完善以课程为基础单元的学分转换，搭建终身学习立交桥，进一步提高学习者的在线学习体验和满意度。

除了以上网络学习平台的升级，作为新型大学，“学历教育与非学历教育并重”是开放大学的重要职能，其社会服务能力很大程度取决于平台的支撑能力。例如怎样对成人学习者的既有工作经历进行成果认证，怎样在学历教育与非学历教育之间构建转换机制？各种社会教育机构可否更有效地共享开放大学的优质资源等等。服务全民终身学习，开放大学需要更灵活、更富效率的开放办学体制与机制。以上种种都是开放大学平台网络建设需要面对的新挑战。

3.开放大学的“新型体系”构架

系统办学是广播电视大学的重要特征。改革开放初期，为了加速培养社会发展急需的人才，在邓小平同志的亲切关怀下，借鉴英国借助广播电视手段大规模培养人才的发展经验，形成了以中央广播电视大学为引领、35个省级广播电视大学为中枢、600多个地市分校和1 000多个县级工作站全覆盖的远程教育体系，构建了面向成人继续教育的，具有独特结构、功能和较大规模的广播电视大学系统。可以说，系统办学是广播电视大学最为宝贵的资源和发展支撑。

开放大学主要依托广播电视大学系统进行转型，怎样更好地发挥系统办学的优势，建立新型的体系架构是开放大学试点的重要任务。《国家开放大学综合改革方案》指出：广播电视大学整体转型后，按照新的“两级统筹、四级办学”体制运行，即按国家、省（区、市）、市（地、州、盟）、县（区、市、旗）分级办学。地方开放大学作为地方政府所属高等学校，接受本级人民政府的领导和教育主管部门的管理，业务接受国家开放大学的指导和管理，主要承担服务本区域全民终身学习，推进本区域开放教育体系建设，探索高等教育、职业教育与继续教育融合发展的职责。［6］可见，国家开放大学的体系建设有着完整的规划设计。

5所参与试点的省（市）级开放大学结合各自不同发展定位，对自身的体系建设各有创新。上海开放大学高度重视社区学院的发展布局，加强非学历教育的指导合作。云南开放大学围绕职业人才培养，与中职、高职院校加强合作，形成“中高本”的一体化培养格局。

江苏则围绕市县开放大学的区域学习中心建设进行整体性设计及区域化布局。关于学习中心，教育部《关于办好开放大学的意见》明确提出“完善学习中心布局，根据不同学习对象和办学特点，有针对性地与区域、行业、企业、学校开展合作，形成遍布城乡的学习中心网络。”［1］为此，从构建学习型社会角度出发，江苏省委省政府明确提出，市县开放大学在当地政府支持下，整合所在地高校、企事业单位和其他机构的教育资源，发挥推进全民学习、终身学习的“龙头”作用。各市县开放大学人、财、物管理隶属于地方政府，在开放大学学历继续教育业务上与江苏开放大学校本部合作，办学体系架构呈现扁平式管理的特征。据此，江苏形成了“1（省域开放大学）+73（市县开放大学）”的扁平式两级服务体系。

此外，江苏开放大学与地方政府、知名企业共建特色学院，先后在宿迁、苏州和扬州成立京东电商学院、智能制造技术学院和社区教育管理学院。2015年，学校发起成立“开放式、集约化、社会性”职教集团，联合96家行业、企业、教育机构等单位共同组建紧密型联合办学实体。

综上，历经十年的建设，开放大学围绕“大学+平台+体系”开展了卓有成效的探索，已经成为推进教育公平、构建学习型社会的重要力量。

三、开放大学建设存在的主要问题

党的二十大提出“教育、科技、人才”三位一体的发展战略，教育从“优先战略”到“战略优先”，赋予高等教育高质量发展新的动能和前景。在新的机遇和挑战面前，考量开放大学的新型“大学+平台+体系”的建设进程，仍有很多问题需要认真分析和研究。

1.政府行政推动是维系开放大学体系建设的主导

广播电视大学建设初期，得益于教育部和各省、市教育行政部门的大力支持，依据行政管辖职级，各级广播电视大学迅速铺开，形成了五级金字塔型管理体制。其中，中央广播电视大学负责业务指导，其他各级广播电视大学按照中央电大的要求具体实施教育教学工作，“人财物”等办学条件由地方政府负责。随着高等教育从大众化进入普及化，这种僵化的行政体制已很难适应社会发展需要，“明确功能定位”“探索办学模式”成为开放大学试点的重要任务。

“办好开放大学”是国家政府决策，其实施当然需要教育行政的保障。2020年8月教育部要求39所省、市广播电视大学在年内完成更名工作，相关教育行政部门迅速推进，保障了开放大学试点工作的顺利推进。需要注意的是，开放大学体系内部职责协调过程，如果也一味依托行政力，那结果可能不会尽如人意。例如，教育部对全国开放大学建设负有宏观指导和管理职能，在具体工作中，有的职能部门赋予国家开放大学协助和监管试点开放大学的职责，这与地方教育行政部门的工作发生交集，带来新的矛盾。应该看到，北京、上海、江苏、广东和云南5家参与试点建设的开放大学已经依法获得本科办学权和学位授予权，过度的行政干预必然受到《高等教育法》限制。开放大学的新型体系架构及运作不能照搬原有行政管理的传统思路，需要多做调查研究，多做态势研判，集思广益，在事业共同体的框架下，实现共建共享。尽管有试点开放大学正在尝试突破原有体制困境，但开放教育事业共同体的体系架构仍任重而道远。

2.开放大学的学科建设尚未得到根本提升

学科建设是大学质量保障的基础，亦是师资、科研水平的显示性指标。英国开放大学所保持的国际声誉，很大程度依赖其英国高校学科排名。而师资团队和专业学科建设正是我国开放大学试点工作的重点。

2013年起，根据教育部批复，开放大学试点高校先后申报新专业，并依据学位条例的规定申请学位评估，由于学位评估依据的是国务院学位办颁布的《学士学位授权与授予管理办法》以及各省市实施细则，主要参照普通高校办学标准，由此，开放大学的学科、专业和师资队伍成为建设重点也是难点。近年来，国家开放大学和江苏开放大学先后将硕士学位授权作为发展目标，学科建设水平有了长足提高。江苏开放大学一年引进青年博士近百名，近3年累计获得国家级科研项目12项，省部级科研项目48项，年度科研经费到账破千万。

然而，就开放大学建设的整体而言，由于各自定位不同，发展重点存在差异，开放大学体系的师资水平并未得到根本提升。荆德刚指出“开放大学不开放、优势特色不聚焦、质量意识不强烈、信息技术不先进、学习资源不丰富、师资队伍不突出、服务领域不全面、体系发展不完善、自理能力不适应、奋进文化不浓厚”［7］等十个方面的“顽瘴痼疾”，学科建设只是上述问题的表象之一。遵循高等教育发展的基本规律，以学科为引领，带动师资和科研能力的提升，可以凝聚体系教师的合力，进而提升整体的办学能力。

3.地方开放大学在与职业教育融合发展的过程中存在边缘化趋向

基于资源整合的需要，当前县级开放大学大多与地方职教中心或中等职业学校合署，以内设机构的方式运行。近年来，国家非常重视职业教育发展，地方政府对职业技术学校的投入增大。面对职业教育的校园、教学设施、师资、财政拨款优势，高等学历继续教育学费低，办学规模因市场竞争加剧而波动，地方开放大学缺少稳定的经济来源，解决生存危机的举措是多牌办学亦或职继融合，地方开放大学的独立性又逐渐削弱。当然，由于广播电视大学系统依据行政区域确定了相应的行政级别，随着高等教育事业发展，传统成人高校逐渐消亡或合并，广播电视大学成为市县基层不多的从事高等教育管理与服务的教育机构，这也使得转型后的开放大学具有一定的吸引力。

高校组织变革大概有两种类型的制度变迁：一种是自上而下的强制性制度变迁，它由行政力强制推行；一种是自下而上的诱致性制度变迁，它受利益的驱动。开放大学建设的推进得益于行政力的强力保障，而基层开放大学发展的困境则是后者的体现。

四、推进开放大学“大学+平台+体系”发展的几点思考

作为模式探索的基础，“大学+平台+体系”将是每个开放大学发展定位都必须回应的核心问题。基于以上对现状和问题的分析，我们可以尝试得出以下结论：（1）对于开放大学的建设来说，大学、平台、体系三者不可或缺。在广播电视大学的基础上建设新型大学，优势是系统建设的低成本，不足之处是办学能力和治理水平不能满足高质量发展需求。（2）随着高校继续教育的发展以及教育数字化的推进，大学、平台、体系并非为开放大学所独有，随着校外办学点的日益规范，普通高校已然是高等学历继续教育的主力军。（3）大学是平台与体系的基石，没有学科和师资的支撑，开放大学只能成为办学机构而非真正意义上的“大学”。平台与体系则是大学功能的延伸，随着教育公平的推进以及数字化水平提升，传统高校资源必将服务于全体社会公众。

党的二十大提出“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”的目标指向。以服务全民终身学习为宗旨，开放大学承担着新的历史重任，亦将随着我国中国式现代化的推进呈现更多的发展形态。

1.在“推进教育公平”中找准新型大学发展定位

党的二十大要求我们必须坚持以人民为中心的发展思想，让教育惠及全体人民，以教育公平促进社会公平。随着高等教育实现从大众化到普及化的历史性跨越，全社会对教育公平的理解也有了新的认知：从人人都有接受教育的权利到人人接受同等的教育，最终是人人可选择适切的教育。

高等学历继续教育是我国高等教育的重要组成部分，是构建服务全民终身学习教育体系的重要内容，主要由普通高校、成人高等学校和开放大学承担。当前高等教育优质资源分布不均衡是制约其高质量发展的重要原因，这种不均衡突出表现在区域之间和城乡之间的资源差距。全国普通高等学校3 012所，主要集中在一、二线城市，在学总规模4 430万人。［7］北京、上海、南京、武汉、广州更是高教资源的集中区域。相对而言，在三、四线城市，高等教育资源严重不足，面对广大农村和基层的教育需求，开放大学具有足够的体系优势、技术优势和经验优势。

扎根中国大地办大学，这是开放大学的发展定位。“大学+体系”，大学是魂，体系是根，没有体系支撑，大学之魂就没有依托；同样，没有大学之魂，这个体系也就失去生存的价值。

当前体系建设存在一些问题，例如“县级教学点多考虑生存问题，地市级电大多关注生存和发展问题，省级电大多聚焦转型重构问题，开放大学体系凝聚力、向心力、战斗力不足，重塑体系、重振士气迫在眉睫”［7］。究其原因，则是基层开放大学与国家开放大学围绕“办学自主权”的权益之争。换个角度，如果各级开放大学能够吸引地方政府的关注，投入更多资源提升办学能力，岂不是对国家开放大学更强有力的支撑。

开放大学建设是一项试点工程，其目的就在于探索“新型大学”的建设路径。事实上，关于新型大学的认知，试点单位之间存在认知差异，有的专注于高职人才培养，有的着力于社会培训，有的则期望建设由高职—本科—专业硕士贯通的培养通道。摒弃传统的行政思维，开放大学的体系构架才可能建立起真正意义上的“事业共同体”。

2.在“加快建设高质量教育体系”中加强新型大学内涵建设

建立覆盖城乡的教育体系，绝非一所大学所能承担。因此，开放大学的转型升级是政府主导的行政行为，是通过政策的制定与实施达成预期结果的过程，而开放大学是这一推进过程最大的受益者。需要强调的是，现有的教育政策扶持往往和学校自身的办学实力密切相关。一方面，开放大学转型高度依赖政策扶持；另一方面，政策扶持又依据学校办学能力。而表征大学内涵的“办学能力与社会影响力”恰恰又是开放大学的短板。

“育人为本，提高质量。坚守教育初心，落实教育教学要求，规范教学组织实施，强化过程管理，全面提高人才培养质量。”［8］这是党和政府对高等学历继续教育的基本要求。宽进严出，宽进体现受教育者的平等，严出则更显教育的公平。

从传统的规模办学到质量提升，开放大学的学科专业水平、师资科研力量成为评价其办学质量的重要依据。基于发展的角度，2021年江苏开放大学启动了申请专业硕士培养单位的工作目标，崔新有凝练了“守正、固本、循距、求新、明变”［9］发展思路，具体包括守办学方向之正、固大学之本、遵循人才培养规律等内容，按照高等教育发展的基本规律和普通高校学科建设的基本方法，不断提升师资科研水平。

高质量发展是新时代开放大学建设的根本要求，加强大学内涵建设，提高办学能力与水平已经成为各级开放大学建设者的共识，区别在于按照什么标准、建设哪些学科和专业的问题。国家开放大学应从国家教育战略的角度重点关注中西部教育资源相对缺乏区域的教育发展问题，提供更多的支持与服务，同时要着力体系内的资源整合，创新机制，共同发展。各级地方开放大学则应立足地方高校的属性，依靠政府、开拓市场，发挥地方高等学历继续教育的主阵地作用。所谓各美其美，美美与共，不外如是。

3.在“推进教育数字化”中凝练新型大学平台特色

党的二十大指出要“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”。教育的数字化转型是世界范围内教育转型的重要内容，将教育数字化与学习型社会、学习型大国结合起来，已不仅仅是传统的教育资源、教学过程的数字化，而是用数字化让教育面对更多公众，提高质量水平，推进教育现代化进程，为中国式现代化提供人才和科技支撑。

当前开放大学的数字化建设的重点是信息技术与教育教学的深度融合，例如课程资源的建设等等，随着在线教学的普及，直播教学等师生交互活动丰富了学习支持服务方式。数字化平台的功能日益强大，信息技术对开放大学的促进作用日益显现。

开放大学转型初期，面临着生存挑战期和发展机遇期碰头的双重挑战：普通高校网院的规模扩张、高职院校的地缘优势，加之民办教育机构资本介入等等。在地方政府和教育行政部门的支持下，市县开放大学整合教育资源，发挥基层办学优势，成为地方高等教育不可或缺的组成部分。随着《教育部关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见》的颁布，各主办高校的校外办学点逐渐规范，为地方开放大学办学平台的共建共享提供了难得的发展机遇。

政府与市场是开放大学资源获取的主要来源，当政府作为公共服务的提供者，难以满足公众日益扩大的教育需求，市场就成为维系开放大学建设与发展的主要渠道。以学历教育合作办学为例，普通高校网络学院依托高校优质的师资和课程资源，加之品牌效应，具有相对优势，但受办学成本影响，大规模的网上教学难以做到个性化服务，且对地方人才需求了解不够深入。而地方开放大学长期的办学经验可以弥补以上不足。随着开放大学数字化平台的推进，优质课程资源可以共建共享，将学历教育、非学历培训、社区教育等地方开放大学的主要功能进行整合，建立相应的学籍教务管理以及学分认证转换机制等等，虽然与教育数字化的战略需求还有差距，这样的数字化平台将成为开放大学体系构建最为厚重的基石。

回顾我国现代大学制度的建立和完善，是一个由封闭走向开放，从借鉴模仿西方先进经验到建设中国特色高等教育体制的历程。开放大学作为新型高校，面对推进教育公平、建设全民终身学习的学习型社会的发展任务，依托的也应该是最具革新活力的新机制。大学主体、体系支撑和平台功能延伸，即是开放大学探路“大学+平台+体系”发展模式这种新机制的开始，随着教育现代化的征程，开放大学作为新型大学的建设探索将取得更加突出的成就。