社区工作者职业发展的现状、困境及求解路径——基于淮安市社区工作者职业发展的深度访谈

文/王 红 王正中(淮阴工学院,江苏淮安 3003)

内容提要：疏导、规划社区工作者的职业发展是社区工作职业化和社区治理能力现代化的客观要求。通过对淮安市部分社区工作者的深度访谈发现，薪酬待遇低、社会认同度低、晋升通道狭窄的“两低一窄”问题是影响社区工作者职业稳定性的主要原因，由此而导致了现阶段社区工作者职业稳定期望与流动频繁、诉求发展与改变无望之间的矛盾现状，折射出社区工作者职业发展“源头难根除、瓶颈难突破、价值难实现”的“三难”困境。作为消解困境的主导者，政府应采取政府和个人结合的双重干预措施，创新薪酬体系、晋升通道、培训体系及社区工作者自我提升的路径设计。

“社区工作者”在国内相关研究领域被普遍界定为“从事社区服务、社区管理的社会工作人员”，但其人员构成类别却有区分：或为社区居委会成员及助理人员、社区性公共服务机构的从业人员、从事社区服务的专业社会工作者三类[1]；或为从事特定社会管理和社会服务的居委会成员以及社区性公共服务机构(如社区服务中心等)的专职工作人员和由一些非营利组织派出到社区开展社会服务的专业社会工作者[2]；或从狭义上理解其专指社区居民委员会工作人员[3]。考虑研究样本的有限性，本研究的“社区工作者”专指社区居民委员会的工作人员，包括社区党组织书记、副书记、支委，居委会主任、副主任和其他专职工作者。社区工作者职业发展普遍存在“薪酬待遇低、社会认同度低、职业发展通道窄”的“两低一窄”问题不仅影响社区工作者职业稳定性，也影响社区治理效能的提高。对此，研究者普遍长于现象的描述性分析，却乏于深层原因的质性探析。本研究以江苏淮安市部分社区工作者和民政部门工作人员作为访谈样本，对社区工作者职业发展的现状进行质性分析，探讨其职业流动的影响因素，进而探知社区工作者职业发展的困境。访谈内容反映了社区工作者职业之稳定期望与流动频繁、诉求发展与改变无望之间的矛盾现状，折射出“薪酬待遇难提高、晋升通道难拓宽、自我价值难实现”的“三难”困境。作为社区治理主导力量的政府应当采取政府和个人结合的双重干预措施，创新薪酬体系、晋升通道、培训体系和社区工作者自我提升的路径设计来突破“三难”困境。

一、个案访谈: 社区工作者职业发展的矛盾现状

在考虑访谈对象性别、年龄、工作经历和工作地点的基础上，结合职业发展的典型性和资源的可获得性，本次访谈选择了淮安市三位社区工作者A、B、C和民政部门一位工作人员D作为访谈对象(见表1)。将一线社区工作者的职业成长经历和管理者的工作经验结合起来，以深入局部又兼顾整体的研究态度来把握社区工作者职业发展的现状。此次访谈根据提前设置的半结构化访谈提纲(见表2)开展，并在访谈中根据需要对谈话内容随时追问，以求获得丰富的访谈资料。访谈时间最短为50分钟，最长为2小时。以访谈录音结合访谈笔记收集访谈资料，访谈结束后，将录音整理为文字稿。

表1 访谈对象基本信息

表2 访谈提纲

(一)访谈描述：职业发展过程存在的普遍问题及职业成长期待

访谈对象对访谈提纲作了深入回答，并辅以相关资料佐证，其内容反映出社区工作近些年来“短工化”、职业流动频繁的现象及致此现象的“两低一窄”问题，同时，访谈对象一致表达了期望得到政府相关政策持续性支持的职业成长期待。

“两低一窄”问题是影响社区工作者职业稳定性的主要原因。所谓“两低一窄”是指社区工作者“薪酬待遇低、社会认同度低、晋升通道狭窄”的职业发展问题。访谈对象普遍认为“两低一窄”问题影响了社区工作者职业的稳定性，尤其是本科及以上学历的社区工作者大部分将社区工作作为考事业编制的跳板，岗位从业期仅维持两三年。首先，工作繁忙，但待遇偏低，得不到相应的薪酬回报是社区工作者离职的根本原因。“一个月到手2800元的工资，加不完的班，干不完的活”,社区工作者不仅要“一根针”完成上级政府各部门委派的任务，也要“大妈式”过问居民诸如“马桶坏了”的生活琐事，承受的是“双向压力”。然而，普通社区工作者平均到手月工资两三千元，除了能维持基本的生活需求外很难满足其他发展需求。其次，社会的认同度低也打击了社区工作者的职业信心。访谈对象普遍认为社区工作通常被当作是没有前途的低端职业，没有任何职业威望可言。薪酬待遇低、“居委会大妈”的低位认同时刻在消耗社区工作者的从业信心。最后，晋升通道狭窄，没有工作动力。访谈对象B感慨，“上级主任、党委书记都是政府任命，仅仅靠工作年限和经验获得职业晋升很困难，一个街道总共才那么几个人，职业能发展到哪去。”长期程序化的、行政性的繁琐工作淹没了工作期待和热情，没有相应的职业晋升机制，难有工作激情和动力。

政府供给激励性政策是社区工作者职业成长期待的主渠道。社区是国家基层治理的基础平台，政府始终在治理过程中占据主导地位，“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”[4],政策导向的重要性不言而喻。希望政府持续性供给激励性政策来激发职业发展的内外动力是访谈对象的共同心声。访谈对象对政策的激励期望主要表现在三个方面：一是提高薪酬待遇。尽管民政部门之前相应地给予了一定对策，但问题依然难以从根本上解决，对此，访谈对象A希望“从政策上继续完善社区工作人才薪酬体系建设，实实在在的好处才能让社区工作人才引得进、留得住、用得好。”二是拓展晋升通道。目前转入编制是垂直晋升的普遍激励政策，但实际操作中依然机会不多，困难较大。C提出职业发展困惑：“以我的权限根本无法解决社区居民各种各样困难，希望政府能灵活地给予相应政策赋权。”流畅的晋升机制、拓展处理日常事务的权限是来自实际工作的职业期待。三是引导自我提升。“希望政府多一些关于自我提升的激励政策来增加职业动力”，B用十年的职业发展历程诠释了引导性政策的重要性：获得了本科学历，考取了初、中级社会工作师，先后荣获了市、区“十佳社区工作者”、省“最美社区工作者”等荣誉称号，而其内生动力皆得益于政府自我提升政策的积极引导。

只有当激励性政策能够赋予社区工作者以职业前景和希望，给予外力刺激，社区工作者内心才能产生职业憧憬，激发内生动力，催生职业使命感、职业荣誉感，进而反推职业发展。

(二)样本呈映：社区工作者职业发展的内在矛盾现状

“两低一窄”问题使社区工作者常处于“边工作边抱怨、身处工作又想着离职”的职业倦怠状态。倦怠表象之下呈映的其实是社区工作者职业发展之稳定期望与流动频繁、诉求发展与改变无望的内在矛盾现状。

稳定期望与流动频繁的矛盾。职业的稳定性是社区工作者衡量职业好坏的一个重要因素。对于个人职业发展而言，职业流动需要付出机会成本(放弃有价值的福利或未来晋升的机会)、货币成本(新旧环境之间转换的支出)以及心理成本(离开朋友和熟悉的环境)[5]，因而，稳定可持续性是职业发展的隐性心理期望。另外，承担政府基层治理任务的工作性质使社区工作者潜意识将薪酬待遇、社会认同度等对标政府机关公务员，潜在增加了职业稳定期望值。然而，社区工作任务量多、社会认同度低、薪酬待遇低、晋升通道狭窄等因素导致社区工作者向同行业高级别岗位垂直流动或是向不同行业横向流动已是常态，其中，本科及以上学历的社区工作者自我效能感和职业认同度反而更低，成为该职业的主要流动群体。社区工作较弱的稳定性与社区工作者对职业稳定性的较强期望形成强冲突，构成了社区工作者职业发展困境的一组内在矛盾。

诉求发展与改变无望的矛盾。职业成长性高低往往决定着职业发展空间的大小。社区工作至今依然面临薪酬待遇如何提高、职业晋升通道向何处去和自我提升动力在何方的职业发展难题：由于社区工作的基层性质、较低技术含量的重复劳动，薪酬待遇很难大幅提高，即使进行政策性干预，也难以违背劳动力社会差别的自然定位；在职级体系尚未完善之前，转编是当前社区工作者的普遍追求，但编制有限难以惠及多数；而狭小的职业发展空间也难以激发自我提升的内外动力。对于社区工作者个体而言，追求职业发展的本能诉求和解决诸类难题的无望状态之间产生了另一组矛盾，这致使本科及以上高学历社区工作者自觉职业前景黯淡而另寻出路。

从内在矛盾现状来看，薪酬待遇如何提高、职业晋升通道向何处去和自我提升动力在何方构成了社区工作者职业发展的“三难”困境。对“三难”困境的了解和有效处理程度直接关系着提升职业稳定性和成长性的提升程度和内在矛盾的解决程度。

二、现状折射：社区工作者职业发展的“三难”困境

(一)源头难根除：薪酬待遇向谁看齐

据调查显示：七成以上本科学历社区工作者的月平均工资是3975元[6]，与社会平均工资相差甚远。薪酬待遇低是社区工作者离职的主要原因[7]，也是社区工作专业毕业生不愿从事社区工作的主要原因[8]。滞后型的薪酬策略导致社区工作者的薪酬待遇缺乏弹性的增长调节机制，使他们觉得工作上“没劲头”，生活上“没奔头”。

为了确保社区工作从业人员“薪酬水平与经济发展水平相协调、与劳动生产率提高相适应”[9]，根据2016年民政部颁布的《关于加强和改进社会组织薪酬管理的指导意见》(简称《指导意见》)[10]，城市社区工作者工资待遇统一采用“基础工资+绩效工资+综合性奖励”的办法。以当前江苏淮安市社区工作者薪酬结构为例(见淮安市清办发〔2017〕130号文件所反映的社区工作者薪酬结构表)，淮安市采取“工资+津贴+绩效”的社区工作者薪酬结构，其中“工资”包括“基础工资+工龄工资”；“津贴”包括“岗位津贴+学历津贴”；“绩效”则根据全年考核及业绩状况发放。“基础工资”是由区级财政承担，标准不低于上年度当地社会平均工资水平，由区财政统一支付给街道。“绩效工资”是指以目标责任为主，实行绩效考核，同时兼顾社区工作者服务年限等，“绩效工资”由街道(乡镇)确定并解决。“综合性奖励”是指各项福利补贴和年终奖金等，由社区自筹解决。城市社区工作者受聘期间，享受城镇企业职工“五险一金”，其参保基数随财政性生活补贴提高而提高。自清办发〔2017〕13号文件实施之后，淮安市社区工作者的薪酬待遇较之前有所提升。从表3可以看出，薪酬结构基本完善，薪酬来源以政府财政拨款为主，但调研过程中听到最多的依然是“工资很低”的呼声。何以如此？

表3 淮安市清江浦区社区工作者薪酬结构表

从表3看，薪酬增长弹性较弱，职级工资增长机制尚不完善，普通专职社区工作者每月工资依然在3000-4000元之间，与其他行业部分高薪工作相比显得较低，加上工作琐碎繁忙，使社区工作者产生了强烈的付出与回报不对等感。另一方面，由于政府基层治理部门的工作环境，社区工作者潜意识易将自己对标政府机关工作人员，往往因待遇低于机关而否定自我价值，产生“同工不同酬”的不平等感。不对等及不平等感降低了本科及以上学历的社区工作者工作满意度。归根结底，薪酬标准“向谁看齐”影响了工作满意度。然而现实情况是，在削减编制、减轻财政支出的大趋势下，按照编制内待遇通过财政拨款大幅度增加薪酬并不现实。难以靠政府财政大幅提升社区工作者薪酬成为薪酬待遇问题的根源。那么，薪酬待遇应该向谁看齐？如何解决薪酬来源的根源问题？在不增加财政负担的前提下又如何增加社区工作者的收入？是否可以拉大职级工资差距和拓宽薪酬渠道来增加社区工作者收入？

(二)瓶颈难突破：晋升通道向何处去

良好的职业晋升空间对个体的职业发展动机具有强化作用，是一种潜在的激励。为社区工作者打开职业晋升通道，突破职业晋升瓶颈，让社区工作者觉得“有奔头”是管理者当下应当思虑的事情。

当前社区工作者职业晋升激励机制主要包括：1.职业资格认定。职业资格等级认定和社区工作者薪酬挂钩，对取得高一级别职业资格给予职业补贴。2.职业等级设置。根据全国社区工作者职业晋升通道的现状，大部分社区工作者职业晋升通道都在探索职位和级别结合的体系。按照“专职社区工作者——社区两委委员——社区党委副书记——社区党委书记”职位级别与“初、中、高”社会工作师的职称体系结合，以社区党委书记和高级社会工作师为最高职级。3.晋升考核标准。通过对专业水平、实务能力、人际沟通、团队协作、语言表达等各方面明确的规定来制定晋升考核标准。4.转编。通过选拔优秀社区工作者转入编制的渠道打开垂直晋升空间。

然而，在社会认同度低的前置背景下，考取高一级社会工作师并不能成为最直接的普遍性激励，所设置的职位等级晋升通道类如转编通道也只是独木桥，晋升考核标准的设立与执行依然存在操作难度。当下晋升机制缺乏多层次、宽空间、透明化的职业晋升空间，垂直晋升空间通道狭窄，横向空间拓展不足。那么，晋升通道究竟向何处去？

(三)价值难实现:自我发展动力在何方

角色定位、价值观、自我认知是“冰山模型”中的内隐性能力部分，决定了职业个体是否能够拥有稳定的价值认知。职业的自我认同涉及职业社会角色定位、职业价值和自我认知等，反映个体对自己职业的态度、认知及心理趋向。

如其他职业，社区工作同样需要满足个体的自我价值与社会价值。社区工作是一个公益性较强的行业，它依托于非营利组织的发展和政府的扶持，最终目的是帮助社会弱势群体。目的的公益性赋予了社区工作崇高的职业使命和价值感。从这种意义上说，社区工作者个体的社会价值要高于自我价值，但职业环境的认同度低影响了社区工作者职业生涯的可持续发展。按照马斯洛需要层次理论，尊重的需要是更高层次的需要，获得社会认同便是社区工作者获得尊重的职业表现，因此，提升社区工作者职业的社会认同度有助于增强社区工作者的核心竞争力，充分地发挥社会工作的职业功能与作用。但是影响职业发展的外部因素如薪资低、晋升难等会使社区工作者产生消极态度，而形成社会价值功能超越自我价值功能的职业认知。通常，社区工作者被认为是技术含量低、仅凭热心肠就能完成的任务[11]，“薪酬待遇低、社会地位低、付出回报比低”的低端外围评价直接影响社区工作者对自身职业的评价和认同，使其对自己的工作感到沮丧、迷茫，难以摆正自身的职业角色而内生出自我发展的动力。

内心生发出职业使命感的社区工作者能够克服众多不利因素，善于发挥主观能动性运用身边的优势资源和支持性资源，克服职业倦怠和职业耗竭的困境。但若社区工作者不具备应有的职业伦理与使命，会显著降低职业生涯发展的可持续性和稳定性。那么，在社区工作者职业普遍低认同度的职业环境下，社区工作者寻求自我发展的动力又在何方？

三、求解路径：以价值实现为基本诉求的双重干预

社区工作者评判自身价值主要由薪酬待遇和社会认同度两个方面决定，薪酬待遇是社区工作者评判自身价值实现与否的关键因素，它与职业晋升空间共同影响社区工作者职业的社会认同程度。主导社区治理的政府可以采用以行政干预薪酬体系、晋升空间和培训制度的政策导引社区工作者职业发展的外生力和以获取“内在报酬”为目的地自我干预驱动内生力的内外双重干预路径来实现社区工作者价值。

(一)行政干预：以政策导引职业发展的外生力

以政府为主导的行政干预为社区工作者职业发展提供政策支持，导引社区工作者职业发展的外生力量。

探索弹性薪酬体系，增加收入渠道。“薪酬水平与薪资结构，直接关系到该行业能否吸引更多优秀的核心人才”[12]，提升待遇是解决社区工作者职业发展诸多问题的根本方法。通常，薪酬结构体系整体水平应以不低于城镇职工人均收入为基准，根据区域经济发展水平，适当上浮各类津贴标准，每隔几年对符合条件的社区工作者晋升工资档次，并逐步提高他们的福利待遇；同时，按照“费随事转”的原则，对属于政府服务范围外的社会事务，主管部门要求社区协助完成的，必须相应下拨经费。但要解决薪酬待遇“不对等”“不平等”心理感知以及待遇标准“向谁看齐”的问题，在普遍给予编制不可行的背景下，还必须引入市场机制，以多劳多得作为绩效分配方式。当前多地解决薪酬待遇低的普遍办法是开始试行“三岗十八级”薪酬保障体系和工资稳定增长机制。这也仅限于保障和稳定增长机制，要大幅度提升待遇还需要建立弹性薪酬结构，为社区工作者建立弹性的薪酬收入调节机制，打造多元增收平台，引入市场机制，增加企业赞助和经营性收入并提升收入比重，让市场扩宽收入可浮动的空间，从而改变当下的滞后型薪酬策略，提升薪资水平。

创新职级体系，拓展横向发展空间。目前社区工作者职业化研究领域正试图构建阶梯式职业发展通道，探索阶梯式职级体系。初、中、高级的职业水平等级认定以及党委序列的职位等级设置已是当前社区工作职业发展的常态化通道，三岗十八级也在试行之中。由于政府、街道、居委会体制管理下的从业环境，选拔优秀社区工作者转入机关事业单位编制的晋升通道对众多社区工作者仍具有强大的吸引力，但编制本身的紧缺性和消减编制规划的大背景限制了面向社区工作者选拔的编制规模，这种垂直晋升通道也只能是极少数人的机会，缺乏有序性普遍性。要建立一个多层次、宽空间的晋升体系，除了常态化的职业发展通道，还需拓展职业的横向发展空间。拓展横向职业发展空间可通过业务能力等级考评来实现。确立各类岗位的业务等级考核标准，从低到高设立1-6级(可按实际需要自行调整)业务能力等级，并将业务能力等级与薪酬挂钩，拉大业务能力等级之间的收入差距，增强高级业务能力的薪酬吸引力，拓展职业横向发展空间，从而提高社区工作者职业声望。

完善培训制度，提升职业素养。如果能够获得更多的督导与培训的机会，会比那些没有获得的社区工作者更有可能获得职业上的成功、更高的职业满意度以及更高的收入，对自我的评价也会更高[8]。关于培训制度，一是创新培训工作的开展方式。将社区工作培训以项目制的形式进行运行，由民间社会组织承办，同时设定一整套针对社区工作培训成效进行评估和考核的规范与标准，保障社区工作人才队伍专业化能力提升的效果，实现投入资金收益的最大化。二是在培训内容上，增强社区工作培训的系统性与针对性。以聚焦社会治理、居民服务、社区党建等专业培训内容，在内容上增强实用性和针对性。避免培训零散化、碎片化、短暂化的问题，将社区工作者教育培训纳入干部教育培训计划，与干部培训施行同规划、同部署、同推进，注重培训的周期性与系统性。三是在培训主体上，构建“社会组织-机构-社区工作者”三方联动的培训模式。社会组织在项目运行的背景下，提供最基本的培训课程支持。机构应该在项目周期内针对整年度的服务计划有针对性地制定相应的人才成长与发展计划，链接各类社会资源，提供以政策知识、业务学习等方面为主题的培训机会。

(二)自我干预：以“内在报酬”驱动职业发展的内生力

社会分层是按照一定的标准将人们区分为高低不同的等级序列。分层在任何社会都是存在的, 无论用什么标准和尺度来划分, 层与层之间为了获得市场资源而处于一种相互竞争的状态。现行经济制度和分配制度之下，中国社会仍然处在分化、解组、整合、流动比较剧烈的时期，社会分层现象依然存在。通过引导从业者认识社会分层的客观现象来正确自我定位，减少或消除心理上的“不平等、不对等”感，规划职业目标，发挥学习的主观能动性，在工作实践中增强职业自我效能感。基于此，政府应当引导社区工作者通过“定位——目标——学习——践行”路径进行自我干预，以获取职业的“内在报酬”，产生职业发展内生力，进而达成价值的“外在报酬”。

做好社区工作者准确自我定位与良好职业规划的引导工作。“定位”与“目标”是职业发展规划前端环节，关乎发展方向。对自身所处社区工作者的定位包括对社区工作的定位和个人的自我定位。一方面定位社区工作的非盈利性质。社区工作并不是简单地为从业者提供谋生的一种职业，它有着不可推诿的专业使命和社会责任。它的核心是助人和服务，面临如何解决个人或群体需要的问题，这就决定了社区工作者职业的非营利性质，无法以纯商业行为来获得高额商业回报，需要一定的职业伦理精神支撑。另一方面引导社区工作者定位自己的职业兴趣和专业素养。美国马里兰大学的管理学和心理学教授洛克提出目标设置理论，该理论的前提假设是：人类的活动是有目的的，它受有意识的目标的引导。设置目标是一种强有力的激励，是完成工作的最直接的动机。良好的职业规划能使社区工作者在工作过程中“有的放矢”，少走职业弯路。实践中大部分社区工作者入职之初就抱有“过渡”的想法，没有职业规划，处于“无的放矢”状态，容易自我否定，产生“无趣无味”的职业评价。良好的职业规划应该具体到某时间段的效果、水平，可以是外生涯层面的发展，如职位晋升、专业荣誉等等，也可以是内生涯的进步，如专业理论与知识增长、个人人际交往及沟通能力提升，这些内容在社区工作者职业规划中都应该有具体而清晰的呈现，在职业培训中应当予以引导。

鼓励提升理论素养和实务水平。“学习”和“践行”是职业发展规划的中后端环节，关乎发展程度。通过专业知识与技能再学习的方式来提升自身的专业能力是社区工作者持续获得职业自信的保证。作为职业胜任力模型中的外显部分，掌握专业知识和技能理论是促进社区工作者职业生涯发展的必备性条件。以职业生涯早期的职业目标为基础，社区工作者应在明确不同阶段性任务前提下系统性学习社区工作理论，发挥自身的长处，弥补自身的缺点。另外，社区工作者还应与自身所在组织和督导进行商议与沟通，最大程度发挥督导的作用，将自己的需求反映给机构与督导，以便获得针对性的培训学习内容。践行所学理论，是自我干预路径的最后环节。只有应用于工作实践，头脑中的理论知识才能转化成解决问题的能力。理论与实际工作的结合程度是衡量社区工作者专业知识与技能的标准之一，晋升和提拔都不可避免地考察专业能力及实务经验。已经在岗位上的社区工作者应在详细的职业规划基础之上，严格遵循立业期和成就期所制定的职业任务，积极向经验丰富的社区工作者学习，通过提升工作实务水平而提升职业自信。对于正在进行专业学习、将来有志从事社区工作的学生，在无法改进现有教育模式的现实环境下，应积极利用校内及校外的有益资源，空闲时间积极参加专业学习与实践，提升理论应用于工作实践的能力。

“定位——目标——学习——践行”自我干预过程具有顺序性和阶段性。就顺序性而言，前后环节环环相扣，准确定位才能合理规划，合理规划才能有效提高理论素养，提高理论素养方能更好地提升解决实际问题的能力。就阶段性而言，前一个自我干预过程完成后产生职业的“内在报酬”，就会激励社区工作者进行下一个干预过程，每个干预过程构成一个阶段，在“内在报酬”的驱动下，每个阶段之间呈阶梯式发展，从而推动职业不断发展。

四、结语

城乡社区是社会基层治理的重心和基本单元，而社区工作者是城乡社区管理的重要组织者、社区服务的主要提供者与社区建设的直接参与者，因而，社区工作者职业发展的程度直接影响社会治理效果。待遇问题、晋升问题、培训问题等诸多问题都是社区工作者职业发展研究领域的老话题，但是问题常谈常在，老问题始终没有得到彻底解决。要从根本上改变这种状态，需从政府与个人两方面着手，首先是政府有决心做好这件事，其次是社区工作者个人愿意做好这件事，有政策有执行，同向合力，方能找到解决老问题的新方案。其实，从根本上解决社区工作者职业期望与现实的矛盾还受制于社会发展的大环境。实践中产生的问题是所处时代的反映，其解决方案也不可能超越时代生产力水平。由于受到政府、社会、个体等诸多因素的影响，社区工作者职业发展困境应对策略的形成机制也难以一蹴而就。总而言之，随着社会的发展，会不断出现新问题，也会不断产生新的解决方案，问题的解决是实践与理论不断循环互推的结果。