土地经营权抵押贷款供给的偏离与改进——基于政府与金融机构的博弈分析

李松泽，王颜齐，宋雨薇

(1.东北农业大学 经济管理学院，哈尔滨 150030；2.哈尔滨工业大学 经济与管理学院，哈尔滨 150006)

长期以来，由于缺少合格的担保物，农村金融领域存在严重的信贷配给问题，农户难以从银行业金融机构获取各项资金，制约了农业与农村发展。为解决上述问题，中央启动了新一轮农村产权制度改革，明确赋予农户承包土地的抵押担保权能，并推动农村承包土地经营权抵押贷款(以下简称农地抵押贷款)在全国范围推广。在农地抵押贷款试点已取得一定成果、具备全面推开条件的情况下，第十三届全国人大常委会第七次会议通过《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决议》，标志着农地抵押的法律桎梏基本解除。作为金融部门服务“三农”的创新产品，农地抵押贷款不仅能够缓解农业经营主体担保物缺乏导致的信贷配给问题，亦能帮助金融机构克服传统信贷模式中双方信息不对称引发的道德风险，毋庸讳言，农地抵押融资运行模式通过拓展涉农融资供需主体的利益交集，有利于促成多方参与主体共赢的局面。

农地抵押贷款是指在保持承包关系不变的基础上，以若干年农村承包土地的经营权做抵押，由银行业金融机构向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的贷款。理论上讲，通过引入农地这一创新担保品，农地抵押贷款可以化解农村缺乏有效抵押资产与金融机构基于资产抵押价值供给贷款的矛盾，为农村融资业务达成提供保证与考证[1]。但从目前运行的实际情况看，尽管各地实践都冠以农地抵押贷款之名，但仅有少部分地区直接以土地经营权进行抵押，多数地区的金融机构在土地经营权之外，还要求借款人提供其他形式的担保作为补充[2][3]。这种多重担保的方式固然降低了金融机构业务开展的费用与风险，但也不可避免地导致农地抵押虚置情况的发生，在客观上促使了金融机构将主要业务对象瞄准农地产权不完整但实力雄厚的规模农业主体，漠视了拥有稳定土地经营权的承包农户的融资需求。上述制度安排或至少是供给制度安排，导致农地抵押贷款偏离了其主要服务对象。(1)即拥有稳定农村土地经营权，但其他类型资产相对匮乏的家庭经营农户。使得在农村信贷供给规模持续增加的背景下，承包农户依然难以凭借土地提高其正规信贷获取能力。

尽管金融机构农地抵押贷款供给规模偏好的研究历来受到学者们的重视，但对由此引发的小农户融资难题及破解该难题的办法，理论界尚未给予足够关注和深入探讨。周南等基于江苏省9市18县农户面板数据的实证分析发现，农地产权制度改革仅能帮助那些土地经营规模较大的农业经营者提高信贷获得能力[4]。罗兴等对不同土地流转模式下的土地经营权抵押属性进行了分析，提出虽然农户通过承包获得的土地经营权具有完整抵押权，但因其抵押价值低、交易成本高，往往面临金融机构排斥和自我排斥[5]。此外还有研究指出，金融机构向单个小农户发放农地抵押贷款的概率较低，农户农地融资权益保护存在缺失。综观已有研究可以发现，虽然学者们均认同农地融资业务中存在由供贷规模偏好带来的小农户融资难问题，但鲜见聚焦于解决小农户农地抵押融资难问题的系统性研究。

事实上，小农户融资成本高与金融资源配置失衡已成为现阶段制约我国农业增效和农村发展的关键所在。一方面，小农户依然是我国农业经营的基本面。据《中国农村经济管理统计年报(2018)》统计，2018 年中国耕地经营规模在10亩以下的农户有2.3亿户，占农业从业人员比重达85.20%，户均土地经营规模仅为7.8亩；未来很长一段时间仍将有70%的农地以小农户家庭经营的模式来耕作，小农户家庭生产与多种形式适度规模经营相协调是我国农业现代化的必由之路[6]。另一方面，农村正规金融市场长期漠视小农户信贷融资需求，成为农村金融服务一个重要缺环，受到正规金融排斥的小农户往往只能依靠民间借贷，而后者利率高、稳定性较差等缺陷，严重约束小农户引进现代农业要素以发展农业生产[7]。相对于其他信贷产品，农地抵押融资业务具有显化农户土地资产价值、弱化主体间信用差异的功能，能有效缓解小农户融资约束，从根本上打破小农户正规融资渠道受阻的障碍。特别是在党的十九大提出促进小农户与现代农业有机衔接的背景下，坚持小农户家庭经营基础与发展适度规模经营相协调已在全社会形成共识。因此，调校金融机构农地抵押贷款供给偏离行为，巩固与拓展农地融资业务服务范围，对完善农地抵押贷款制度、推动农业供给侧结构性改革和实施乡村振兴战略意义重大。

有鉴于此，本文通过对小农户与规模经营主体两种不同类型农户的特征进行比较分析，阐释小农户在农地抵押融资制度中的主体优势及重要地位，厘清农地抵押贷款存在供给偏离的原因，并构建动态博弈模型，演化政府部门与金融机构的博弈路径以预测和规范金融机构的未来行为，试图明晰政府在不同策略组合下对金融机构开展农地抵押贷款业务产生的影响，为破解金融机构供贷规模偏好提供可行路径和思路。

一、农地抵押贷款业务目标群体分析

有学者认为金融机构贷款供给的规模性迎合了我国推动农业现代化实现农业规模效益的政策取向，具有内在合理性与逻辑一致性[8]。但不容忽视的是，农地抵押贷款作为一种创新型融资模式，其业务开展的目标具有特殊的政策涵义，即缓解农村信贷配给问题、盘活农村沉睡资本。而服务于占农业经营主体绝大部分的小农户，则是有效实现这一目标的关键。有鉴于此，本文分别从政府政策推行意图、土地抵押价值角度明晰农地抵押贷款的主要业务对象，为厘清金融机构的农地抵押贷款供给失衡原因提供基础。

(一)小农户农地抵押贷款资格的主体性辨析

首先，满足小农户农地融资需求与发展农业现代化并不冲突，在我国人多地少、人地矛盾尖锐的现实背景下，巩固小农经营基础地位对实现农业现代化意义重大。有学者认为，农业现代化是小农生产向前发展的目标，农业经营主体始终要以小农户为基础，要在小农经营基础上发展新型农业经营主体，推进农业现代化[9]。这说明小农户是我国发展现代农业的组织基础，如果小农户因融资需求不能得到满足而遭受生产经营挫折，农业现代化的根基将被摧毁，我国的农业现代化便无从谈起。同时，理性小农论的代表人物舒尔茨指出，改造传统农业的源泉在于在农业生产中引入现代农业要素，加快传统小农向现代小农转变的速度。现代小农是懂技术、善管理的农业经营主体，具有较高的知识水平和学习能力，能够在已有资源局限下争取实现利益最大化。因此，调校金融机构供给偏离行为以满足小农户融资需求，不仅可以提升农村金融资源配置效率，还能推动农业现代化与农村经济高质量发展。

其次，在当前形势下，农地抵押贷款无论政策提出还是理念设计都带有明显的问题导向，其目标在于落实农民财产权、促进农业转型升级与推进农业供给侧结构性改革，(2)参见中国政府网2015年8月24日公布的《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。而维护小农户在农地抵押贷款业务中的融资权益则是实现上述三个方面目标的应有之义。其一，从落实农户财产权角度看。农户通过承包获得的土地经营权，来源于农户集体成员权利，因而其权利是明晰和稳固的。但一直以来，作为农户最重要且价值最高的生产资料，由于存在严格的产权管制，农户不能利用土地资产创造收益并累积资本。在此背景下，中央推行以“还权赋能”为核心的新一轮农村土地产权制度改革，其意义更多在于赋予农户包括抵押权在内的完整土地使用权利。作为农地利用的新选择，农地抵押不仅充分体现了农户对土地的处分权能，亦有别于以往农地耕作或流转等单一利用方式，是扩展和落实农民财产权的重要体现。其二，从加速农业转型升级看，维护小农户农地抵押贷款的主体地位同样具有重要意义。农业发展的国际经验告诉我们，农业现代化的道路并非只有土地规模化经营一条：诸如日、韩等国户均只有1.2公顷耕地，但农业却实实在在地走向了现代化。国情与农情决定我国农业现代化不应是简单的农业规模化与机械化，而是在综合考虑现实因素基础上的农业集约和技术层面的现代化。因此，从国情出发，打通小农户农地融资渠道，搭建小农户与正规融资机构之间的桥梁，对促进小农户与现代农业有机衔接意义重大。其三，实施供给侧结构性改革的初衷在于达成供需平衡，继而提高资源配置效率，这与以均衡城乡资源配置、降低农业融资成本为圭臬的农地融资不谋而合。但如果金融机构贷款供给存在规模偏好，漠视小农户融资需求，反而会加剧农业领域资源配置不均衡、扩大经营主体的融资成本差距，进而可能引发农业过度规模导致的垄断问题，并产生资源“挤出效应”[10]。显然，农地抵押贷款政策的初衷并非扩大农民收入差距，而是保护各类主体土地权益有效发挥的政策工具。

(二)不同类型农户土地经营权可抵押条件的比较分析

农地抵押贷款机制稳定运行的关键在于农村土地经营权的价值是否足以承担起抵押品功能。在没有其他辅助担保物，不存在融资担保公司授信环节的直接农地抵押模式下，处置农地是金融机构规避风险、补偿损失的唯一途径，因此农地的价值、稳定性及流动性对金融机构至关重要。通过比较不同类型农业经营主体的土地经营权作为抵押品时的效用，可以模拟金融机构在发放农地抵押贷款时的主体选择路径，有助于探明当前金融机构失衡供给农地抵押贷款的原因。虽然，在“三权分置”与土地经营权自由流转格局下，规模主体与小农户所抵押的都是土地经营权,在使用权能方面已相差无几，但由于土地面积、有效期、与主体关系等因素的差异，决定其可抵押性亦有所不同。下面本文从三个方面对农业规模主体与小农户土地经营权的可抵押性进行比较。

首先，金融机构设置抵押物的主要目的在于克服借贷双方信息不对称以及弥补农户贷款违约后产生的经济损失，故土地经营权的实质经济价值是金融机构甄别贷款对象的核心要素[11]。相对于小农户而言，规模经营主体的农地面积大且连片程度高，能够有效降低农地的地理位置专用性，并适合以农业机械为特征的大规模生产经营，广泛的市场接受度与产生的规模效益决定其抵押价值较高。然而，不容忽视的是，规模经营者的土地经营权主要以短期租赁合约的形式取得，在成本收益制约下多采用租金年付方式支付土地租金，使土地经营权具有明显的债权特征，即使对农地流转信息进行公示，其土地经营权的抵押效力和价值仍有待进一步考量，而小农户的土地经营权衍生于土地承包经营权，其权利性质为用益物权，所以更适合作为抵押担保品。特别是习近平总书记在党的十九大提出承包农户土地在第二轮土地承包到期后将再延长30年的战略部署，使承包土地的收益预期变得更加稳定，伴随着我国农业生产条件与技术的不断提升，农地可以为农户提供稳定低风险的回报，有利于产生地权稳定效应，基于此小农户的农地抵押价值亦不可低估。

其次，与规模经营主体相比，较高的交易成本和讯息费用可能是金融机构排斥小农户的主要原因。农地抵押贷款是由一系列次第有序、属性鲜明、相对独立而又相互关联的次级交易组成，包括对借款人和项目的审查、放款、项目运行情况监督及违约后担保物处置等多个环节，牵涉多种类型的交易费用和讯息费用。相对于引导信息匮乏的小农户处理价值不高的细碎地块所需的大量管理人员与费用，办理规模经营主体的大额农地抵押贷款显然能够极大降低金融机构的单位面积交易成本，客观上减少了金融机构搜寻、审查、决策与监督的讯息费用。但需注意的是，规模经营者的土地经营权是通过流转所取得，抵押需事先征得转出小农户和集体经济组织的同意。试想如果金融机构盲目追求农地抵押贷款主体的规模效应，没有充分考虑规模经营主体的农地不稳定因素和债权性质，一旦规模经营主体经营失败，金融机构若要取消农地赎回权就必须先得到承包农户和集体经济组织的许可，而农户人数众多且异质性较强，不难想象这很容易产生“农企银”三方由于产权不清、利益不明导致的纠纷。故与提供小农户农地抵押贷款相比，金融机构处置规模农地的协调成本和法律风险亦会使抵押交易成本高昂。

最后，金融机构对贷款主体的选择也与贷款者对抵押品的重视程度有关，即丧失抵押物对于抵押债务人所造成的机会成本损失。一般认为，规模化农地是一种稀缺的生产资源，失去土地的高昂成本会对规模经营主体经营产生巨大的影响。但现实中，出于政策的不稳定性和土地承包农户风险规避性的考量，大多数农业规模经营主体会选择按年支付土地流转的相关费用，这往往导致农地抵押贷款到期时，土地经营权流转期限也随着到来，从而产生土地经营权抵押价值为零的现象[12]。事实上，基于农业规模经营主体土地经营权期限短的问题，在多数试点地区，金融机构通常是针对规模农地的预期收益权开展抵押业务，一旦发生由自然和市场风险导致的经营失败，补救方法多是由政府垫付一部分土地租金或是与种植结构相近的农业经营主体签订承接协议来补偿金融机构与农户损失，因此丧失抵押赎回权对规模农户贷款违约的限制力不强。反观小农户手中的土地经营权不仅更为稳定、完整，还是重要的家庭经济来源和乡土情感维系的保障，如果农户农地抵押贷款发生违约情况，丧失土地可能会威胁家庭正常生产生活，因此，无论是从利益或生存角度衡量，其对农地抵押贷款业务的态度都相当理性和谨慎。比较认为，相对于规模经营主体，小农户显然更重视自己拥有长期稳定产权的农地，因而其丧失土地的机会成本也就更高。

二、农地抵押贷款供给偏离的原因分析

通过以上分析不难发现，不论是从推行农地抵押贷款业务的愿景，还是从小农户土地经营权的抵押价值看，拥有完备且稳定农地产权的小农户在农地抵押融资业务开展过程中具有一定的主体优势。然而，在实际运行中却并非如此，作为农地抵押贷款业务主要目标群体的小农户在农地抵押贷款参与资格上处于明显劣势，其获批贷款的概率远低于资金雄厚的农业规模经营主体[13]。据此，本文认为关于小农户农地抵押贷款难是由于金融市场主体之间的自由竞争的论断没有说服力。(3)有学者认为，小农户获得农地抵押贷款的概率低是农地金融市场正常竞争的结果，政府部门没有必要干预。但问题在于规模经营主体在申请农地抵押贷款时主要凭借其企业信用和其他固定资产优势，而以“农地”贷款冠名仅是为得到政府的政策优惠，其公平竞争又从何而来？但金融机构的农地抵押贷款供给为何会表现出规模偏好？本文试图从试点地区业务实际情况中寻找答案。

在黑龙江克山、湖北武汉的农地抵押贷款试点中，金融机构单笔贷款金额动辄几千万，甚至上亿元，具有相当的规模效应。但在办理这种大型农业规模经营主体贷款业务时，金融机构重视的往往是主体信用记录、固定资产价值与政府政策支持及财政匹配程度，而对作为农地抵押贷款业务运行核心的农地的抵押品价值和有效性关注不够[11]。可以说这类贷款与以往政府推行的扶持农业规模经营主体的农业政策性贷款并无本质区别，而以农地抵押冠名只是为响应政策号召或套取风险补偿红利，导致业务推进过程中带有明显的行政色彩，金融运作的市场化机制严重缺位，使小农户的农地抵押贷款需求难以在市场竞争的环境下得以实现。在江苏常州、宁夏同心等地区的农地抵押贷款试点中，虽单笔贷款额度较低，且农地抵押价值得到一定发挥，但小农户申请农地抵押贷款需满足额外的增信条件或中介机构的信用支持，金融机构排斥农地作为独立抵押品，继而引入互保、房产、农用机械等其他担保形式，农地抵押被虚置的现象时有发生。实证调研显示，(4)例如，处于经济富庶地区的常州市武进区试点，尽管其农业生产管理和经营效益远高于全国平均水平，但金融机构基于社会风险考量，仍没有满足当地农户希望能够将贷款期限延长至2～3年，以回应农业经营周期长、贷款期限短的请求。同时，在当地农地抵押贷款模式中，如果贷款者能提供额外担保就可以享受较低利率，如没有就要被收取很高的利息，这无疑对缺乏农地外担保物的农户产生了排斥。尽管小农户拥有稳定长期的土地经营权，但金融机构相关融资业务多是围绕半年或一年的短期土地经营权为抵押标的开展的，其对具有长期产权的小农户的农地抵押融资模式探索不充分，使得小农户拥有的农地产权的稳定性优势没能有效发挥，进一步加重了小农户在农地抵押融资业务中面临的贷款额度低、交易成本高等困难。不仅如此，相关配套机制不健全，尤其是农地产权交易市场狭小，提高了银行评估与处置农地的成本和风险，促使其引入其他信贷担保工具，但这也不可避免地导致业务开展的交易费用与风险被转移到农业借贷主体一方。在农地抵押贷款高风险和低收益的双重压迫下，部分小农户以自我排斥方式拒绝响应农地抵押贷款，从而在需求侧降低了小农户参与农地抵押贷款的概率，加剧了金融机构农地抵押贷款供给偏离的现象。

综上，金融机构在供给农地抵押贷款时表现出的规模偏好主要是基于农地抵押贷款业务机制运行不成熟而带来的高风险和高成本，寄希望于通过引入其他信贷担保措施以解决农地抵押业务开展中遇到的难题。从维护农村金融市场稳定和安全角度衡量，把信贷条件优越的农业规模经营主体作为主要贷款对象，无疑是金融机构在现有局限下争取利益极大化的理想选择。然而，中央推行农地抵押贷款试点的目标是为拓宽农户融资渠道，激活农地资产属性，其政策涵义更多是通过土地经营权的“还权赋能”，释放农地抵押价值，帮助借款无门的小农户打通正规融资渠道，或为受到信贷约束的农业主体获取足额贷款提供保障。而在部分地区试点中，由于农地抵押价值未能在业务开展中发挥主导作用，其他增信方式的引入不但没有降低农户贷款参与成本，反而拉开了小农户与农业规模经营主体之间本就存在的信用差距，导致部分最需要农地抵押融资协助来提高农业生产经营效率的小农户在业务开展中遭到忽视。这不仅让农地抵押贷款政策的现实意义变得极为有限，也使得农地融资创新业务脱离了制度设计的原有理念。

三、农地抵押贷款中政府与金融机构行为优化的博弈分析

依前文所述，由于不完善的农地抵押制度与金融机构逐利的特点，在向农户供给农地抵押贷款中，金融机构存在规模偏好的现象。本质而言，商业银行通过追求规模效应以降低业务的交易成本与风险无可厚非，但问题在于这种规模化的农地融资方式往往伴随着对农地抵押价值的漠视，其风险防范手段及辅助担保品的引入，使贷款流程变得复杂而冗长，农户参与农地抵押贷款的费用被大幅提升了，这明显与中央推行农地抵押政策的出发点相背离。在农村金融市场的早期发展阶段，垄断和高利率的商业化运作方式无法真正解决农户的贷款难题，由于“拓荒成本”的存在，政府介入以降低交易费用可能比私人运作更为有效。因此，政府可以在市场经济的框架下利用补贴、税收等财政政策与金融机构展开博弈，最终引导金融机构做出符合社会整体利益与经济效率的选择。

(一)基本假设

假设政府部门和金融机构是理性的“经济人”，这里需要说明的是理性经济人并非仅意味着主体寻求自身收益最大化，如利他主义者宁愿提升他人收益。与银行追求机构利益有所不同，政府以谋求社会总体利益最大化为博弈目标。双方在不完全信息条件下独立地做出策略选择，金融机构的策略空间是均衡供给规模经营主体与小农户抵押贷款(均衡供给贷款)和不均衡供给规模经营主体与小农户抵押贷款(不均衡供给贷款)，政府的策略空间是完善抵押贷款实施策略(完善政策)与不完善抵押贷款实施策略(不完善政策)。

假设金融机构基于机构利益来选择执行抵押贷款政策的方式，而政府会依据农地抵押贷款政策的执行对社会福利造成的影响来判断是否要对农地抵押贷款政策进行完善。在博弈开始时金融机构有p的概率均衡供给贷款，有1-p的概率不均衡供给贷款，政府选择出台完善制度的概率为q，不完善制度的概率为1-q。

(二)模型建立

假设政府和金融机构开展农地抵押贷款业务的基准收益是m和w。若政府不出台保护小农户贷款权益的政策并且金融机构选择不均衡供给农地抵押贷款，政府将承受由于大部分农业经营主体的贷款需求不能得到满足所造成的社会福利净损失s，金融机构则由于不均衡供给农地贷款避免了额外的贷款风险和成本，可以凭借农地抵押贷款业务获得g的收益增量。如果政府不出台农地抵押贷款完善政策，金融机构选择均衡供给农地抵押贷款。虽然农村金融资源的有效配置暂时消除了社会福利净损失s，但金融机构将会承担高昂的管理费用与业务风险u(u>g)，较高的额外损失(u-g)意味着金融机构的农地抵押贷款供给策略难以持续，最终不均衡供给仍将成为其主导策略，所以政府依然需承受小农户贷款不能得到满足所造成的净损失s。若政府出台农地抵押贷款完善政策而金融机构选择不均衡供给农地抵押贷款，此时，政府为避免金融机构获得h的补贴和政策扶持后依然选择偏离执行农地抵押贷款政策，将对造成农地金融市场不公平与低效运行的金融机构处以v的行政处罚，需要强调的是h代表政府对金融机构发放小农户贷款所需额外成本的专项补贴和扶持。若政府选择出台农地抵押贷款完善政策的同时金融机构选择均衡供给不同类型主体农地抵押贷款，此时，社会福利将由于小农户的抵押贷款需求得到满足而提升至正常水平，金融机构的抵押贷款均衡供给政策会由于政府的补贴能够得以延续，而政府亦会由于金融资源的有效配置获得e的社会赞誉。为使该博弈模型更加切合实际，设定s>h，即金融机构不均衡供给农地抵押贷款所造成的社会福利损失大于政府提供金融机构资金和政策支持的成本，设定h≥u、v≥u，即政府给予金融机构的资金补贴或者行政处罚大于金融机构均衡供给贷款所需支付的额外成本。

表 政府与金融机构的博弈收益矩阵

(三)模型分析

如上页图所示，若金融机构选择均衡供应农地抵押贷款，由于m-(h-e)>m-s，政府会选择完善农地抵押贷款政策以保障金融机构惠农利农政策的持续开展。但如果金融机构不均衡供给农地抵押贷款，政府将选择不完善农地抵押贷款政策，因为w-s-h0)，政府如继续给予金融机构额外的政策和资金补贴会造成更为严重的社会资源浪费。反之亦然，如政府选择完善农地抵押贷款政策，金融机构基于w+h+g-u>w+h+g-v，会选择均衡供应农地抵押贷款。若政府选择不完善农地抵押贷款政策，由于w+g-u0)，金融机构会选择不均衡供应农地抵押贷款以降低成本和风险。如此便形成(完善政策，均衡供给)、(不均衡供给，不完善政策)的多重纳什均衡博弈结果(multiple equilibrium)。多重均衡是协调博弈(coordination game)的结果，协调博弈作为非零和博弈的一种类型，是“囚徒困境(prisoner’s dilemma)”的推广与延伸。与“囚徒困境”相符的是，由于不完美的市场机制和可能存在的社会契约，博弈双方都会同意去做自己不愿单独做的事情，如政府不出台完善政策、金融机构均衡供给贷款。不同的是，博弈双方都相信对方能够做出合适的选择并且专注于做出与对方相协调的回应，其结果造成了博弈双方相同或者相应选择。然而，这并非意味着协调博弈中的所有均衡都是帕累托有效(Pareto efficient)，有时，社会效率低下的原因并不是因为博弈者之间存在利益冲突，而是因为协调的方式不止一种。在这组政府与金融机构的协调博弈中，因为m-(h-e)>m-s，w+h+g-u>w+g，显然(完善政策，均衡供给)具有帕累托主导(Pareto dominant)的地位，相对于(不均衡供给，不完善政策)，这种结果可以在不损害金融机构利益的前提下更好地满足政府与社会的诉求。

需要指明的是，在协调博弈中，博弈当事人的行为通常由已做出选择的一方来指导。换言之，政府与金融机构都会认为对方正在做正确的事情，并且做一致的决定也符合自身利益。所以当(不均衡供给，不完善政策)成为这组协调博弈的结果时，不论政府还是金融机构都会由于改变目前策略需要负担额外成本，并有可能造成协调失败的严重后果，进而缺乏改变当前博弈策略以实现帕累托有效均衡的动力，故导致(不均衡供给，不完善政策)的低效协调成为双方稳定的博弈模式。在此情形下，要实现农地抵押贷款的帕累托最优状态，作为农地抵押政策推行者与公共利益捍卫者的政府必须率先改变原有策略，并且做出最具效率的博弈选择，主动承担可能存在的改革成本和风险，通过设定补贴h与惩罚v来引导金融机构公平地提供小农户农地抵押贷款。在政府完善农地抵押贷款政策的条件下，通过比较金融机构均衡供给和不均衡供给小农户农地抵押贷款的收益可知，金融机构选择均衡供给农地抵押贷款策略是基于h>u、v>u，即政府需在制度完善中设定高于金融机构供给小农户的额外贷款成本u的补贴或者惩罚才会对金融机构均衡供给农地贷款策略行为产生激励效用。同时，比较金融机构均衡供给农地抵押贷款时政府不同策略选择的收益可知，只有当政府给予金融机构的政策和资金补贴成本h与改革成功获得的社会赞誉e之和小于农地抵押贷款不均衡供给所造成的社会福利净损失s时(即h+e

由以上分析，可以得出在政府出台农地抵押贷款政策，同时金融机构不愿承担供给小农户农地抵押贷款所需的额外成本，进而产生农地抵押贷款供给偏离的背景下，政府需率先改变博弈策略，通过补贴、税收等手段引导金融机构做出均衡供给抵押贷款的正确选择，对打破当前(不均衡供给，不完善政策)的贷款僵局，实现农地抵押贷款供给的最优均衡至关重要。同时，政府能否立足我国农村经济社会发展和抵押试点运行现实，从政策层面和实践层面解决农地作为抵押物所面临的诸多难题，有针对性地提高小农户获取农地抵押贷款的竞争力，降低金融机构发放农地抵押贷款的成本与风险，则是保障双方高效博弈策略得以持续的关键。

四、结论与政策启示

在我国，农地抵押融资是可行的，并且是必要的。但农村金融改革应适应农村经营体制和农村土地权利结构模式，而不应让农村经济适应农村金融发展[14]。农地抵押贷款制度的构建不应舍本逐末，囿于引入额外担保和补偿机制以提升农村融资规模的表象，而忽略提升农地可抵押性以完善农地抵押机制、保障承包农户抵押贷款权益的本质。

(一)规制金融机构行为

当前农地抵押贷款业务运行处于低效协调状态，其直接原因在于作为理性经济人的商业银行无意愿承担发放小农户农地抵押贷款的高额成本，进而产生供贷规模偏好。或许银行管理者并非有意识地促成小农户与规模经营主体在农地抵押贷款获得概率上的差异，但金融机构的工作文化和制度条件会影响个人的信息处理与结论形成。故要打破低效局面，政府需要主动改变当前消极策略，引导金融机构做出有利于社会整体效益的最佳响应。为此，应转变以往简单统一的农地抵押贷款财政补贴或税收减免方式，地方政府可开展专项调研以估算金融机构供应不同规模农业经营者农地抵押贷款所需的交易和风险成本，并依据综合成本差异对金融机构的每笔放款给予不同比率的财政补助以降低其机会主义倾向。首先，地方政府可依据财力设立专门扶助小农土地抵押贷款的贴息基金，确保金融机构可以在相同成本条件下发放不同规模农地贷款，激励其供给小农户农地贷款的积极性。其次，政府不应妨碍农业经营主体在以农地为贷款申请基础的同时利用其他财产对贷款额度进行增信，但应避免金融机构发放农地抵押贷款时主要基于经营主体信用、产业前景而非农地抵押价值。在实施农地抵押贷款业务中，政府不应鼓励金融机构引入额外辅助担保物或担保机构，其他标准及环节的引入不但会损害农地的抵押品功能，还会导致小农户因过高的贷款成本而隐匿其抵押贷款需求。为此，政府需要规制金融机构抵押贷款供给偏离行为，推动金融机构将土地经营权的抵押价值作为贷款发放考核的主要标准。同时，为降低小农户获取农地抵押贷款的门槛，政府应对金融机构发放农地抵押贷款的质量进行考核，具体可借鉴美国《农村再投资法案》，评估金融机构的社会贡献，寻求承担社会责任与降低金融风险间的平衡。

(二)完善贷款配套机制

基于农业制度的特殊性和农业生产的弱质性，与传统抵押物相比，土地经营权具有受让群体范围小、经营方式受限、时效性突出等局限问题，要在降低农地抵押借贷双方交易成本和风险以减轻政府持续补贴的财政压力，避免引发系统性风险的同时释放农地的资本特性，这意味着农地抵押贷款业务需要更加完善且稳定的配套机制作为贷款保障。首先，政府应着手解决农地价值评估难问题，建议引入多方共同参与的农地价值评估机制，综合考虑农地地理位置、固定资产投入、农作物潜在收益等因素，结合历年交易数据，形成统一的评估标准和市场公允价格，解决评估难以及获得成本高等问题。其次，违约抵押品处置的高成本与不确定性也是金融机构偏离供给农地抵押贷款行为的重要原因。一方面，政府有责任建立正规农地流转市场和交易制度以确保取消赎回权的农地快速且低成本达成交易，为防止造成系统性金融风险和耽误农时的情况发生，政府应建立农地收储公司，并将土地委托给有能力和意愿的主体经营。另一方面，在落实新修订的《农村土地承包法》相关规定基础上，进一步推动《担保法》《物权法》等相关法律修订工作，从立法层面巩固法院司法判决的稳定性，从而保障金融机构对违约农地的剩余索取权。再次，政府秉持明确态度支持金融机构处置违约小农户的土地经营权，消除金融机构对不能真正取消抵押品赎回权的顾虑。为此，政府要顺应我国农村社会发展趋势，寻求建立依托于国家的农村社会保障体系，淡化农村土地的社会保障功能，返还其资产属性，以降低由于农民失地引发的社会风险成本；政府还应拓宽农业保险覆盖面，将商业和政策性保险引入农地抵押贷款制度，通过提供保险费用补贴鼓励农业经营主体参保的积极性，合理分担自然、市场风险，为农业经营创造稳定的收益预期。

(三)提升农地抵押价值

农地抵押贷款制度是基于借贷双方对土地经营权抵押价值的认可，如果农地抵押价值不足，即便政策允许，金融机构也不会接受农地作为抵押物，农户亦会因为土地价值低产生逃避还贷的心理，这就会造成农村产权制度改革无助于解决农村融资难题的尴尬。故要克服农地贷款中存在的诸多问题，须从提升农村土地价值入手。政府可通过合理设计乡村土地利用结构，进一步实施高标准农田和农村公路网建设，强化农业经营的稳定性和抗灾能力，以提高土地经营价值；政府可尝试建立农产品市场价格预测机制，对农产品价格进行预测和指导，稳定农业收入，降低农产品价格波动对农业生产的影响；政府可适度提高农村土地征收补偿标准，拓宽土地的补偿范围，着眼于建立城乡统一的建设用地市场，合理保护农户的土地增值权益，通过多种手段在优化农村综合治理的同时促进农地经营价值和预期收益的提升；政府还可通过创新农地抵押贷款模式以解决小农户因土地面积小而导致的价值不足问题，如依托农地互联网金融与大数据平台，利用金融科技优势降低借贷双方的管理和时间成本，又如探索灵活的农地抵押贷款套餐，当农户确实存在长期和大额资金需求时，应支持其申请中长期农地抵押贷款，充分发挥小农户土地经营权的稳定性优势。