国家治理视域下检察机关不起诉权监督制约机制的优化

何静 杨欣宇

〔摘要〕 在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，检察机关作为法治力量的重要组成部分，担负着重要职责。不起诉权作为检察机关的一项重要权力，需要依法规范行使，优化监督制约机制有利于防止检察人员滥用不起诉权、督促检察人员主动行使不起诉权、防范冤错案件的发生。针对目前检察机关不起诉权监督制约机制所存在的不起诉决定程序透明度不够、检察机关自我监督的规则模糊、外部制约的实效不足等问题，应通过提升监督制约程序的透明度、增强检察系统内部监督的可操作性、提高外部制约的实效性等途径予以优化。

〔关键词〕 国家治理;检察机关;不起诉权;监督制约

〔中图分类号〕D926.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）01-0088-05

2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。习近平总书记在会议上发表重要讲话，强调要“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，“深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督”，“加快构建规范高效的制约监督体系”〔1〕。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，进入中国特色社会主义新时代后，党中央强调必须把权力关进制度的笼子里，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。在现代国家治理体系中，检察机关扮演着重要角色，检察权的规范运行对于实现司法现代化发挥着关键作用。因此，作为检察权重要组成部分的不起诉权，能否得到合理适用，实现其运行的法治化，便具有很高的理论和实践价值。检察机关不起诉权的合理适用，离不开有效的监督制约，在奋力推进国家治理现代化的时代背景下，探讨检察机关不起诉权的监督制约问题，仍然具有时代意义。

一、国家治理视域下监督制约检察机关不起诉权的意义

（一）有利于防止检察人员滥用不起诉权

有学者指出，部分民众之所以对公权力怀有疑虑即法律安全感较弱，与刑事公诉权的滥用现象存在很大的关联性〔2〕。在司法实践中，部分检察人员可能会因为私利而滥用公权力，对本该起诉的案件故意不起訴，或者反之对不该起诉的案件却作出起诉的决定。这种做法并没有根据案件的实际情况，切实落实“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则，难以实现个案的公正，不起诉权内在的价值也无法彰显。若有的犯罪嫌疑人为了逃避法律制裁而贿赂检察人员，诱惑检察人员因此徇私舞弊，就会导致不起诉权沦为检察人员谋取私利的工具，滋生司法腐败现象，极大贬损司法机关在民众心中的公正权威形象。由此可见，对检察机关不起诉权的运行予以监督制约，防止其被滥用，既有利于提升检察机关的公信力，又有助于消解被害人的不满情绪，维护社会稳定。

（二）有利于督促检察人员主动行使不起诉权

检察机关不起诉权的合理适用，有助于优化资源配置，通过调节进入审判阶段的案件性质和数量，实现案件的繁简分流。如果检察机关态度消极，不敢依法行使不起诉权，则无法发挥不起诉权应有的功能。从某种意义上说，检察机关“不敢”或“怠于”行使不起诉权，其实也是权力滥用的表现。

在实践中，由于存在考核压力，加之检察机关行使不起诉权的标准在一定程度上较为模糊，有些检察人员害怕一旦作出不起诉决定，会导致被害人情绪反弹，出于减少麻烦的目的而可能将本应不起诉的案件作出起诉决定。有些检察人员为了避免遭受社会舆论压力，“对一些可诉可不诉的案件，会顾虑如果决定不起诉是否会被误会存在徇私情况，而坚持将案件诉至法院”〔3〕。还有些检察人员因害怕办案过程中出错并因此承担司法责任，从而表现得过于谨慎，对于一些可诉可不诉的案件，不愿由自己作出不起诉决定，而将案件推给检察长或检委会。由于最终作出决定的是检察长或检委会，即使出现问题，也会因为是集体决策的结果而导致难以追究司法责任。由此可见，倘若检察机关不起诉权缺乏有力的监督制约，很可能会出现检察机关有权不敢用的现象，不但会造成诉讼资源的浪费，无法落实宽严相济的刑事诉讼理念，更遑论彰显办案机关的人文关怀。此种现象一旦成为常态，势必妨碍司法现代化的实现。因此，需要对检察机关不起诉权的行使予以必要的监督制约，充分落实不起诉权的理念和价值诉求，彰显不起诉权的预设功能。

（三）有利于防范冤错案件的发生

在我国刑事诉讼架构下，检察机关在审前程序中尤其是在审查起诉阶段承担着主导责任。“毫无疑问，起诉阶段是检察机关具有主导地位并发挥主导作用的专属阶段。”〔4〕此种主导作用决定了检察机关的公诉权具有引导侦查权、制约审判权的重要功能，相应地也对检察机关合理适用其公诉权提出了要求。检察机关既要对侦查权把好监督关，同时也要把好案件进入审判阶段的入口关，行使不起诉权无疑是检察机关可以依凭的有效手段。如果检察机关依法合理适用不起诉权，一方面可以有效地将有冤错嫌疑的案件过滤掉，使其没有机会进入审判程序;另一方面可以对侦查权形成压力，倒逼侦查机关合法行使侦查权，进而防范冤错案件的发生。

党的十八大以来，司法机关纠正了张氏叔侄案、聂树斌案、呼格吉勒图案等一系列冤错案件，使民众感受到了党中央维护司法公正的坚强决心，但是这种事后纠错的做法代价非常高昂。如果能对诉讼过程中的各个环节把好关，无疑会大大降低冤错案件发生的概率。客观地说，造成冤错案件的原因很多，但是如果检察人员可以正确地行使不起诉权，对于案件能够依法作出准确的判断，该诉则诉，不该诉则坚决不诉，可诉可不诉的则不诉，那么就会对进入审判阶段的案件起到过滤作用，将那些原本不该起诉的案件挡在法院的大门之外，这相当于在审前阶段构筑了一道防火墙，从而可以大大降低法院判错案的概率。遗憾的是，在实践中，可能存在由于检察机关对公安机关移送的案件存在认识上的偏差，再加上检察人员的认知水平以及承受的办案压力等，从而导致其作出错误的不起诉决定。基于此，对检察机关不起诉权的适用予以必要的监督制约，有利于降低发生冤假错案的概率。

二、国家治理视域下检察机关不起诉权监督制约机制的规范省思

（一）检察机关不起诉权监督制约机制的规范考察

目前，我国对检察机关不起诉权的监督制约主要分为内部的自我约束与外部多元主体的制约两种方式。内部约束属于检察机关的自我监督，既包括同一检察机关内部各部门之间的相互监督，也包括上级检察机关对下级检察机关的监督。前者主要表现为作出不起诉的决定需要报部门负责人乃至检察长或检委会批准，后者则主要表现为对下级检察机关作出的错误的不起诉决定，应当予以撤销或责令纠正。外部制约的主体较为多元，主要包括法院、侦查（调查）机关、被害人以及被不起诉人等。具体来说，法院作为审判机关，依据不告不理的基本原则，一般无法直接介入监督程序，但如果被害人提起自诉，即通常所说的“公诉转自诉”案件，法院可依法受理并作出裁判，这种方式可以被视为对检察机关不起诉权的一种间接制约。侦查（调查）机关对于不起诉决定，可以要求复议或提请复核。被害人作为与案件有着直接利益关系的主体，可以通过行使法定的申诉权或者起诉权对检察机关不起诉权形成直接制约。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第180条之规定，被害人对不起诉决定不服的，可以向检察机关提出申诉，也可以不经申诉直接向法院起诉。此外，现行立法也赋予被不起诉人一定的制约权，当被不起诉人对不起诉决定不服时，享有向检察机关提出申诉的权利，相较于被害人，被不起诉人没有向法院提起诉讼的权利。

值得注意的是，在最新修订的《刑事诉讼法》中，伴随着认罪认罚从宽制度的入法，一种新型的不起诉制度应运而生，即《刑事诉讼法》第182条针对认罪认罚案件所增设的“特殊不起诉”①。对于此种不起诉决定应否监督、如何制约等问题，理论界尚存在不小的分歧，囿于本文的主题，将不就此展开专门探讨，以下讨论仅限于传统的几种不起诉类型。

（二）目前检察机关不起诉权监督制约机制存在的问题

第一，不起诉决定程序透明度不够，导致无法进行有效监督。程序公开是实现司法公正的基本要求，只有程序公开才能保障程序参与主体的知情权，而知情则是保证监督实效的基本条件。然而，在司法实践中，检察机关作出不起诉决定时，通常都不会公开进行。雖然有的学者主张起诉与否是检察机关内部事务不宜公开，但是如果只是由检察机关单方作出不起诉决定，被害人、被不起诉人以及他们委托的辩护人和诉讼代理人等相关诉讼参与人均无法参与到该过程中，自然很难对不起诉决定进行有效监督。检察机关作出的不起诉决定具有终止刑事诉讼的法律效力，虽然法律赋予了被害人、被不起诉人等相关的救济途径，但是都属于事后救济，且推翻原决定还需经历一系列程序，难度很大。在司法实务中，如果检察机关在被害人未参与、未被征询意见的情况下就作出不起诉决定，很可能会引起被害人的不满，有的被害人甚至因此走上极端。除过程透明之外，最终的不起诉决定尤其是不起诉决定的事实依据和理由（涉及国家秘密等不宜公开的除外）理应向社会公开。然而，通过查看12309中国检察网中公开的不起诉决定书可以发现，那些社会影响较大的典型案件说理较为充分，其他案件中对不起诉理由的说理则较为简单粗陋，而且比较格式化，缺乏个案的针对性说理，这就在很大程度上削弱了当事人和社会公众对不起诉决定的可接受性。

第二，检察机关自我监督的规则模糊。由于检察机关上下级之间的领导与被领导关系，本身就是利益相关的整体，因此通常缺乏足够的监督动力。而且上一级检察机关对下一级检察机关的监督，目前多为口头监督，且针对不起诉决定提出的复查，法律也没有明确规定期限，这就意味着只要案件没有超过审查起诉期限，下级检察机关作出的不起诉决定就存在被上级检察机关随时否定的风险。此外，当上级检察机关审核下级检察机关作出的不起诉决定时，如果发现确有错误，可以通过提出纠正意见或者予以撤销的方式进行监督，至于如何判断不起诉决定是否确有错误，法律并没有明确规定，在实践中也缺乏统一的标准，所以其可操作性并不强，监督的实效性自然大打折扣。

第三，外部制约的实效不足。首先，尽管被不起诉人、被害人、侦查（调查）机关等可以对不起诉决定提出异议，形成一定的制约，但最终仍然是向检察机关提请复查，也就是说，作出最终处理决定的还是检察机关，别无其他司法机关进行监督，这使得不起诉权制约机制难以达到预期的目标。其次，对于被害人而言，除了对不起诉决定有权提起申诉外，还有机会向法院提起自诉，即“公诉转自诉”，这对检察机关的不起诉权而言是一种制约。但是“公诉转自诉”案件需要被害人告诉才能启动，从制约不起诉权的角度来看，具有被动性和时间上的滞后性。就实际操作而言，被害人提起自诉的门槛也明显过高，被害人作为弱势群体，取证、举证都存有困难，而且让被害人承担追诉职能，容易造成诉讼结构混乱，“这就造成被害人自我救济权利被虚置，相应地限制了被害人通过自诉来制约不起诉决定的机会”〔5〕，影响了“公诉转自诉”的程序设置对于检察机关不起诉权的制约效果。

三、国家治理视域下检察机关不起诉权监督制约机制的优化路径

（一）提升监督制约程序的透明度

第一，扩大不起诉决定公开听证制度适用范围。最高人民检察院于2001年发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》，该规则规定了不起诉听证制度，然而该制度在实践中未能发挥应有的作用，因此有必要进行针对性的修改，进一步提升程序的透明度。

关于公开听证的条件，可以尝试从权利保障的角度来设计。考虑到不起诉权的行使对被害人的实际影响最大，可以主张赋予被害人听证申请权，无论案件复杂与否，都使被害人享有申请听证的权利。当然，考虑到提高诉讼效率的需要和司法资源的有限性，是否启动听证程序仍然由检察机关决定。另外，即使被害人没有申请听证或者案件没有被害人，如果案件社会影响较大，一般也需要公开听证。至于公开听证的形式，建议尝试构建被害人、被追诉人和检察人员三方参与的“诉讼构造”。承办案件的检察人员结合听证笔录、案情和证据综合判断，提出案件起诉与否的书面意见，上报检察长或检委会讨论。通过公开听证作出的决定，无疑更容易被当事人和社会公众所接受。

第二，公开不起诉决定文书，并且建立面向社会公众的不起诉决定文书说理制度。进入自媒体时代，司法信息公开程度大大提升，检察机关的相关决定文书应及时通过检察系统的官方网站向社会公开，以便公众随时查阅，接受外界监督。检察系统虽然也建立了12309中国检察网等类似网站，并公开了一定数量的不起诉决定文书，但数量和范围还远远不够，在这方面完全可以借鉴法院公开生效裁判文书的经验。

目前，我国的不起诉类型主要包括五种。针对每种不起诉类型，可分别设计出相应的不起诉决定文书模板，检察机关一旦作出不起诉决定，就要及时将不起诉决定文书在网上进行公开，文书的内容可以根据案件的性质、案情的复杂程度以及不起诉类型而定。对于不起诉决定文书的说理，既要立足于案件事实，又要有明确的法律支撑，“注意理由的充分性，应以法定不起诉条件为标准，从主要方面去阐明理由，但是不能过于繁琐”〔6〕，并且要有针对性，文书内容须和案件紧密联系。此外，建议吸收人民法院在裁判文书公开方面总结的经验，增强信息公开平台的交互性，为公众提供通过平台留言发表意见的机会，平台的后台管理人员须及时将留言反馈给办案的检察人员，检察人员应当及时在平台上予以回复，向公众释法说理，这样不仅可以维护检察机关的权威形象，也让民众对不起诉决定更为信服。

（二）增强检察系统内部监督的可操作性

检察机关上下级之间是领导关系，“上级检察院要充分发挥对下级检察院的领导和监督作用， 要求下级检察院严格按办案程序和工作规程办事”〔7〕。但是，上级检察机关的监督应保持在合理的限度之内，在下级检察机关还未作出不起诉决定时，不宜提前介入案件发表意见或指示，妨碍下级检察机关的独立判断。对于上级检察机关不批准的不起诉案件，下级检察机关应该撤销不起诉的决定，但是下级检察机关后续采取何种措施，上级检察机关不应干预。概言之，“上级检察机关对于下级检察机关享有监督权、复核权、指导权”〔8〕，但是不宜拥有最终决定权。这样便于出现错案时的责任追究，以免司法责任制改革成果被虚置。

在监督机制的具体内容上，一方面，法律应明确规定监督的期限。如果在此期间上级检察机关未提出明确的监督意见，下级检察机关的不起诉决定即产生效力。如此一来既可以督促上级检察机关在不起诉决定作出之后立即开展工作，也可以使下级检察机关在作出不起诉决定之后尽早结束案件的不确定状态。另一方面，检察系统内部应当积极采取措施。例如，省级检察机关可以根据本地区办案实际情况，制定规范的不起诉案件判定标准，还可以利用信息技术，建立本地区的类案检索数据库，便于办案人员把握，同时也有助于实现司法公正。另外，有些地方检察机关为了防止不起诉权被滥用，设置了比较严格的审批程序，无论案件复杂与否都需要经部门负责人、主管副检察长、检察长等层层审批。此种程序设计固然有依次把关的目的，但无疑降低了不起诉权的运行效率，同时也会影响检察人员适用不起诉权的积极性。因此，在内部监督层面，可以优化审批程序，赋予检察人员一定的独立不起诉决定权。具体而言，应“将部分案情简单无争议案件的不起诉决定权逐步授予检察官行使”〔9〕，真正落实司法责任制改革所提倡的权责一致;案件无争议但具有一定影响力的，需要上报主管副检察长、检察长审批;案情复杂或当事人不愿意适用不起诉程序的，需要提交审委会讨论决定，决定不起诉后再上报给上一级检察机关审批。

（三）提高外部制约的实效性

第一，关于被害人的制约问题。对于那些不公开听证的不起诉案件，必须听取被害人及其委托的诉讼代理人的意见，并作出针对性的书面回应，对不起诉决定进行释法说理。针对被害人因不懂法、举证不力等现实困难无法充分行使自己权利的现实，可以考虑为经济困难的被害人提供法律援助，讓法律工作者辅助被害人完成申诉或者自诉等相关程序，如此一来既有利于维护被害人的切身利益，又可以避免审判机关、检察机关之间相互推诿，同时还有助于防范被害人滥用自己的救济权利。另外，为了充分发挥“公诉转自诉”预设的制约效果，如果被害人对检察机关的不起诉决定不服而向法院提起诉讼时，理应适度减轻被害人的举证责任，其仅需提供初步证据，法院即应立案，案件材料由法院依职权向检察机关调取。

第二，关于被不起诉人的制约问题。客观地说，在司法实务中被不起诉人不服不起诉决定的现象较为鲜见，所以笔者认为对于被不起诉人而言，事先的尊重可能比事后的救济更为重要。因此，在检察机关作出不起诉决定之前，必须明确告知被不起诉人不起诉决定的法律后果，充分听取被不起诉人及其辩护人的意见，在此基础上再作出决定，避免被不起诉人因不满不起诉决定而频繁申诉，造成诉讼程序倒流。为了从程序上约束检察机关的行为，可以规定检察机关未询问被不起诉人就作出不起诉决定，那么被不起诉人仍然能够行使申诉权，这样的安排也有利于制约检察机关不起诉权的行使。

〔注 释〕

①学界对于此种不起诉的称谓不尽一致，除了“特殊不起诉”外，还有学者用“核准不起诉”“特别不起诉”的概念指称这种新型的不起诉。就现有研究而言，尽管名称不同，但内涵上并没有呈现出显著差异。基于该种不起诉相较于传统的几种不起诉类型，主要适用于认罪认罚这种特殊类型的案件，故本文使用“特殊不起诉”的提法。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平.坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障〔J〕.求是，2021（05）：9-17.

〔2〕周长军.公诉权滥用论〔J〕.法学家，2011（03）：23-35.

〔3〕吕晓燕，杨新荣.检察机关行使不起诉权的现状及完善对策〔J〕.中国检察官，2014（23）：76.

〔4〕张建伟.检察机关主导作用论〔J〕.中国刑事法杂志，2019（06）：30-41.

〔5〕田美妍，戚进松.检察机关不起诉权制约之完善〔J〕.中国青年政治学院学报，2009（05）：91-96.

〔6〕俞永梅，周耀凤，王 晶.相对不起诉制度的运行与完善——以浙江省宁波市855份相对不起诉文书为分析样本〔J〕.人民检察，2018（06）：33-37.

〔7〕郭 亮，黄邦谋.上级院对下级院监督机制之健全探析〔J〕.人民检察，2010（13）：58-61.

〔8〕李 智，刘 坤.不起诉裁量权的反思与构建——以2012年修改的刑事诉讼法为视角〔J〕.天津法学，2013（01）：96-101.

〔9〕童建明.论不起诉权的合理适用〔J〕.中国刑事法杂志，2019（04）：23-34.

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