金融思维下PPP项目绩效评价管理及策略分析

邓明 江西财经大学 江西长天集团有限公司

一、引言

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）中指出，“要构建全方位的预算绩效管理格局，完善全流程绩效管理链条,完善全覆盖预算绩效管理体系,硬化预算绩效管理约束”。因此，各级政府积极主动开展涉及政府一般财政公共预算支出的相关财政资金，尤其是PPP项目支出占据一般公共财政预算支出的比例，把各类政府投资的一般债、专项债、政府投资基金、政府采购等等都纳入在内。

作为PPP项目的一般特性，最根本是涉及财政预算支出，更需要把政府投资的PPP项目未来支出预算资金进行统筹考虑，集中纳入政府预算管理范畴。同时，要基于全过程管理，做好事前、事中和事后的管控，对于项目要从最初的识别、准备、采购、执行到最后的移交的整体过程进行全方面、全过程的绩效考核、绩效评价和绩效监督，最终保证项目高效、顺利执行和实施[1]。

2015年《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》（国办发〔2015〕42号）指出要建立“政府方、社会方、公众方共同参与的综合评价体系，设定绩效目标，管控绩效过程，评价绩效结果”。核心就是针对PPP项目的绩效评价要贯穿项目整体全过程、全生命周期，从而最终实现提升整个预算管理和全面提升整体绩效评价水准，为后续做出高质量的项目品质保驾护航。

二、PPP项目绩效评价的现状

（一）PPP项目绩效评价缺乏顶层设计

目前PPP项目缺乏顶层设计，尚未出台PPP绩效管理专项政策文件，绩效评价更是无统一的规章制定和规范准则，虽然国家层面在2018年出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，只是针对全面预算机型绩效管理。但整体PPP项目的周期性比较长，专业融合比较多，牵涉政府部门较多，很难形成合力，无法面对PPP项目的复杂性。因此，专门针对PPP项目的绩效管理政策文件在国家层面基本空白[2]。在各级政府层面，很多基于其自身的特点进行规范文件，全国各地莫衷一是，无法实现共性。甚至很多部门因为主体责任不明确，无法出台适宜的政策文件进行指导和规范绩效评价。同时，政府各个部门对于PPP项目绩效评价知识储备不一，致使给出的指标评价体系水平参差不齐，尤其大量运用定性指标，缺乏更多的量好指标，最终的可操作性不强，绩效考核和评价流于形式，最后不了了之。

（二）PPP项目绩效评价体系“碎片化”倾向严重

在项目实践中，PPP项目牵涉到投资方、政府方、施工方和运营方，政府方又涉及政府的各级相关部门，如发改委、财政部、自然资源局、环保局等等。不同的主体、不同的利益相关者，在PPP项目实施的不同阶段，所扮演的各种不同的角色，形成的各种评价指标，不能完整地体现我们PPP项目的整体情况。如评价主体而言，就涉及项目单位自我评价，政府各个相关部门组成的评价小组评价、社会投资方对项目的评价，三者之间没有一个通用或者彼此认可的评价体系和评价标准，各行其是，也未理顺三者之间的职能定位、主次关系、重点关注点和其之间的关系，没有一个非常清晰的界定。

PPP项目涉及项目整体的预算资金和社会投资方以股权形式进行投入，政府、投资方和项目公司都参与到整体的运营过程中，不同的资金来源评价的初衷、评价标准、评价力度、评审的重视程度差异性都比较大。其次在PPP全周期过程中，从项目最初的设计、立项、实施、转让等不同阶段，我们所制定的评价指标以及运作方式都存在很大的差异性[3]。

（三）PPP项目绩效评价机构能力亟须完善

PPP项目几乎包含了我们日常所见的基础设施建设和公共服务的绝大多数行业，专业性非常强，涉及的行业及领域较多，对于专业知识的要求也比较高。这就对于全过程评价的绩效评估机构提出更高的要求，评估机构的资质、评价人员组成、评价人员的素质及能力等等。但是，我们目前并没有全行业、全领域打通的特殊人才，导致各个评估机构水平参差不齐，服务水平和质量参差不齐，人员素质和素养参差不齐。尤其是在PPP项目进入到执行阶段时候，绩效评估结构的工作量呈几何倍数的增加，业务量也越来越大。但是，目前绝大部分评估机构专业领域的人才配备不完善，无法保质保量完成绩效评估工作，满足市场的需求，最终导致影响到项目绩效评价的质量和效率，或者最终按照过去传统形式进行工作开展，形成一个以偏概全的评价结果，起不到真正评价的作用，满足各方的需求[4]。

（四）PPP项目绩效评价涉及部门多，结果易流于形式

PPP项目通过政府方、投资方、施工方和运营方等四方组成，涉及具体实施机构，后续多方通过股权比例组成的项目公司，以及政府的各个行业主管部门等各方，但是各方沟通渠道十分有限，导致沟通成本太高，主要原因是在实际工作中因为信息不对称造成的，沟通效果存在很大问题。在实操中往往出现由于涉及行业领域较多，技术标准差异性较大，各方诉求不一样，最终难以达到各方共识的平衡作用。另一方面，目前PPP绩效评价仍然存在评价量化不足，定性指标较多定量指标不足的，咨询服务机构给予用来支撑的政府财政承受能力论证不足，缺乏强有力的科学性。因此，最终用来支撑整个评价体系的“总量控制”和“配置效率”提升功能未完全发挥应有的作用。尤其在项目实施阶段和转让阶段中，科学依据不完善直接导致按照绩效评价进行付费不能执行下去，对于金融产品的设计很能起到强有力的支撑作用[5]。

因此，绩效评价最终缺乏足够的针对性和可操作性，在整个的执行过程中，更多的是导致流于形式。

三、PPP项目绩效评价管理的策略

（一）完善顶层设计，树立PPP项目绩效意识

顶层设计是PPP项目的重中之重，亟须国家层面进行全面管控，形成相关管理考核办法指导PPP项目的评价。一方面政府需要加快出台相关绩效评价管理办法，管理办法需要把相关实施细则、评价指标（尤其是共性指标和个性指标）以及评估的工具方法；另一方面，各方需要明确绩效评价的目的是什么，需要有统一的考核目标、考核原则，为后续考核打下扎实的制度基础。项目各方通过资金流入和流出，评价是否有效，物有所值，报告是否存在不足，财政能否承受论证，是否科学等等，真正让各方的合作落到实处，各方的绩效评价落到实处。

同时顶层设计还需要考虑财政支出评价和项目运营评价之间的不同，将更多的PPP项目支出纳入财政支出绩效评价范畴里。将项目运营绩效评价纳入全过程考评中去。牢牢树立扣住政府预算这条红线进行总量控制意识，牢牢树立扣住各方的方案评选去进行优化各方的配置效率意识，牢牢树立扣住最终结果和成果导向型向优化运营效率型转变意识[6]。

（二）建立统一的PPP项目评价体系

针对碎片化的绩效评价体系，需要建立和完善一套用于专门进行绩效评价管理体系，这套评价体系是全过程、全周期的，要进行分阶段进行评价。

通过建立完善的PPP绩效评价体系来破除碎片化的评价。主要通过对绩效目标的每个评价进行细化和具体的量化。通常我们围绕PPP项目的全过程，基于产出、效果、项目管理以及各方的满意度等几个维度来构建。

绩效评价体系一定要包含绩效指标、指标权重、数据取得来源、评价标准、评价方法等组成。因此，在构建指标体系过程中，第一依据绩效管理的要求，针对PPP项目的主体、目标、内容进行不同维度的指标设置；第二构建指标体系要充分调研、充分沟通、充分研究，明确各参与方的性质、合作内容、合作周期以及权责，确定最终呈现产品的内容、功能、特性以及标准；最后还需要确定施工建设、运营管理、产品或股权移交不同阶段的技术标准，用以具体指标进行衡量[7]。

（三）加强绩效评价管理者的自身逻辑和知识体系

PPP项目的绩效评价机构参差不齐，需要我们逐步完善当前的专家库的专家，拓展新领域、新专业的专家来充实专家库，从而提升整体的绩效评价质量和水平。新形势的PPP项目绩效管理的专家库一般要包含熟悉政府政策的制定人员和解读人员、懂得法律法规的专业律师、熟悉预决算的财务专家、保障项目质量的工程专家等各方面人才。这些入库的专家通过他们积累的实战经验来为项目绩效评价服务[8]。同时借助第三方资源平台，引入第三方绩效评估机构为项目服务，以此通过行业大数据来提升整体的评价质量和效率。伴随大量的PPP项目到了最后的执行阶段，很多合同细节和实际操作存在的脱钩情况逐步暴露，引入第三方专业的绩效评价机构能够利用第三方的资源、技术和人才为项目进行服务。借助财政部的综合信息平台，平台上汇集了全国PPP项目的信息，通过大数据云平台进行深入分析研究。

（四）绩效管理要贯穿全过程

为保证项目管理不流于形式，绩效评价管理始终要贯穿整个项目全过程的每个阶段。从管理学角度来看，绩效评价是项目管理的循环，其中包括计划、实施、检查和评价、结果处理及反馈四个阶段[9]。项目管理PDCA流程与事前、事中和事后三个阶段绩效管理要全面衔接，每个阶段各方都要充分参与进来。通过各方不同利益诉求进行相互联系，同时又相互制约，真正让政府方、投资方、SPV公司运营方按照绩效评级体系指标的要求进行公开、公平、公正地进行评价。通过各个参与方投入和产出效能比、产生的经济社会效益开展项目整体的预算、建设、运营及管理。事前各方梳理考核指标体系和各个指标权重；事中持续对项目进行绩效评价，持续跟进和监测项目推进情况；事后运用科学合理的评价指标体系针对评价结果进行梳理，形成绩效管理机制，实现政府支出责任和绩效考核结果相挂钩，让PPP项目绩效考评和政府付费落到实处[10]。

四、结语

综上所述，PPP项目的金融思维绩效评价是项目能否最终成功执行的重中之重，评价的结果关系到后续投资方及运营方提供的公共产品以及SPV公司提供的服务质量。因此，在我们执行过程中，我们要充分考虑各方的因素，理解各方的合理利益诉求，通过合理的评价，引导各方去向市场要效益，向社会要美誉度。只有搭建合理的各方认可评价指标体系，不断完善绩效管理，才能真正提升PPP项目高质量发展，才能为其他PPP项目绩效评价提供更好样本。