多源流理论视角下“双减”政策的制定

黎娟 清华大学教育研究院

2021年，国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《双减意见》），要求规范校外培训，提高学校教育质量。回顾已有研究，一方面，学者们对“双减”政策出台的背景、实施现状及问题进行研究以期提出相应的建议推动“双减”政策落实。周洪宇、齐彦磊针对“双减”政策落地的难点，提出促进义务教育均衡优质发展、建立校外培训监管机制等建议。［1］另一方面，不少学者从历史的维度思考“双减”政策，如毛子连、黄思芸对改革开放以来的减负文本进行了归纳。［2］可见，学界主要从横向与纵向角度对“双减”政策进行研究，但现有研究很少从政策议程设置视角对“双减”政策进行分析。在“双减”实施一年后，仍然存在减负不到位、隐形家教市场等问题，课后服务、教师轮岗等“双减”配套内容还未完善，对于这一系列后续政策的推进需要回望“双减”的指导思想及出台过程。鉴于此，在阐释多源流理论及其对于“双减”政策适用性的基础上，本文在厘清“双减”政策成为政策议程的问题源流、政治源流、政策源流以及其内在耦合逻辑的基础上，提出“双减”政策的优化方式，有助于揭开“双减”政策议程设置“黑箱”，为优化“双减”政策提供借鉴以及为后续减负政策的出台提供思路以保证减负思路及政策的连续性，更好地落实减负政策促进人全面发展、提高教育质量的任务。

一、多源流理论及其适用性

1984年，美国政策科学家金登撰写了《议程、备选方案与公共政策》一书。在该书中，金登对西方公共政策的制定进行研究，提出了多源流理论，试图回答某一主题如何被提上政府议程而其他主题被忽视。［3］

多源流理论指出，一个议程的建立过程是把引起关注的一组主题缩小至政策制定参与者实际所关注的主题编目。对于影响议程建立的因素，金登把关注点集中在参与者身上，提出了三条过程源流即问题源流、政治源流和政策源流。问题源流考虑的是某一种状况被界定成问题的途径，主要界定手段是指标、焦点事件以及反馈。指标主要用来评估状况的重要性程度，焦点事件可以使人们更为关注某些情况，对现有项目运营情况的反馈可以帮助政策制定者了解某一状况。政治源流受到执政党的意识形态及国民情绪的影响，执政党的执政理念以及国民情绪保守或宽容都会改变议程设置。政策源流要求对可见和潜在的参与者进行分类，参与者提出的政策建议需要受到逻辑可行性、价值观的可接受性等等逻辑指标的检验。政策之窗是参与者认为提出最好政策的机会。当上述三种源流在关键时刻汇合在一起的时候，政策之窗就开启了。

多源流模型所具备的动态性与系统性可以帮助研究者全面地从议程设置的原因、过程及结果分析政策的出台。近年来，国内许多学者尝试用多源流模型分析中国的教育政策问题，如刘小鹏从多源流理论视角厘清高考加分政策的议程设置［4］；马丹等人基于多源流理论，分析职教高考政策的议程设置，推动“职教高考”政策出台［5］；张建基于多源流理论视角研究了中国异地高考政策机制，提出完善异地高考的优化方案。［6］以上例证充分解释了多源流模型对我国教育政策的适用性。

二、多源流视角下“双减”政策的制定分析

（一）问题源流

政策议程是由问题触发、舆论驱动的，焦点事件、指标变化构成《双减意见》出台的问题源流，催化问题之窗的开启。

1.焦点事件：校外教育削弱学校教育的主阵地作用

1950年在《人民日报》刊载的《克鲁普斯卡娅论校外工作》一文中首次界定校外教育这一概念。克鲁普斯卡娅认为校外教育应服从于学校的教学任务，帮助学生成为全面发展的、积极的共产主义建设者。［7］习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十九次会议上明确提出校外教育应当是学校教育的公益性补充。这一关系界定要求规范校外培训机构发展、提高学校教育质量以期减轻学生的学习负担，回归教育立德树人的本质要求。

根据2017年中国教育财政家庭调查的数据显示，义务教育阶段学生参与校外培训（学科类与兴趣类）的占比达到48.3%，参与校外培训的每名学生平均支出为5616元。校外培训的暴利诱导了资本的入侵，培训机构数量剧增。［8］根据《2020年教育行业发展报告》显示，2020年中国K12 阶段的教培机构超过49 万家，是全国大中小学校总数的两倍多。［9］众多培训机构的突然兴起催发了校外培训行业的恶性竞争，如通过价格欺诈、虚假宣传、焦虑营销等方式迷惑家长。另一方面，培训机构通过高薪吸引学校在职教师兼职补课，出现了“课上不教，补课来学”的现象，分散了在职教师的时间与精力，影响了学校教育的质量。校外教育的公益性属性规定其应辅助学校教育，然而随着教育资本化愈演愈烈，学校教育与校外教育的作用本末倒置，引起了社会各界的高度关注。

2.指标变化：城乡家庭教育投入差距扩大

城乡家庭教育投入是指城镇及农村地区家庭在教育方面如校外培训等投入的金钱、精力、时间等。城乡家庭教育投入差距是城乡差距的内容之一，也涉及到城乡教育公平问题。

2020年国务院发展研究中心发布的“中国民生调查”显示，子女处于义务教育阶段的家庭中，孩子参加校外教育（如参加学科辅导班、聘请家教等）占比为28.7%。其中，城镇为38.6%，农村为19.4%。2019年孩子参加课外辅导班的总支出超过5000元的占比为39.9%，超过1 万元的占比为23.0%，超过2 万元的占比为8.7%。其中，城镇依次为45.8%、26.8%和9.9%，农村依次为29.0%、16.0%和6.6%。［10］校外教育资源明显在城镇较为集中，中国农村与城镇之间本就存在各方面的差距，教育资源差距进一步拉大，不利于维护社会公平与稳定。

(二)政治源流

“双减”政策出台的政治源流主要与执政党的教育理念、焦虑的国民情绪有关，正是这两个主要因素使得“双减”问题进入政治层面，影响着政策制定者如何公布具体方案推行“双减”政策。

1.执政党的教育理念

执政党的理念主要与执政党所代表的阶级利益及意识形态有关。我国教育坚持社会主义的办学方向，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，培养德、智、体、美、劳全面发展的社会主义建设者和接班人。二十大报告中，习近平总书记强调，要“坚持教育公益性原则，把教育公平作为国家基本教育政策”。

近年来，校外教育愈演愈烈，催发了不正确“智育”的蔓延，学生在接受学校教育之后，还要接受校外教育的多节课程，压缩了学生进行体育锻炼、修养道德内涵、开展劳动教育等活动的时间，造成学生全面发展的失衡，导致了学生肥胖、近视等身体问题及抑郁症、焦虑症等心理问题，这与我国执政党立德树人的教育初衷相违背。此外，“拔苗助长”式的提前教学，严重违背了学生的身心发展规律。资本侵袭后的校外教育填鸭式地灌输知识与学习抢跑，不利于党通过多元化的评价体系筛选出真正的人才。

2.国民情绪倾向

国民情绪是指国家民众的普遍价值取向与利益诉求，通常以舆论的形式表现出来。金登指出，“在一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响”。［3］

孩子的教育问题一直牵动家长的心弦，一方面，由于各地区教育资源的不均衡，家长们希望通过校外教育来弥补子女无法在学校教育中获取的教育资源。另一方面，低阶层家庭背景的家长由于自身教育水平、社会地位的有限，希望让子女通过教育向更高阶层流动，而高阶层家庭的父母往往希望通过教育来巩固自己现有的社会资源、地位等。不同阶层家庭在校外教育中的投入各不相同，各自获取的教育资源也不同，高阶层的家庭往往可以让子女享受到更好的教育资源来巩固阶层或向上流动，这种不平等长此以往的发展将使阶层流动变得更为困难，积累民众的不满情绪，影响社会秩序的正常运行。

(三)政策源流

在“双减”出台前，中央和地方就教育减负问题已做过多轮探讨及指示。中央颁布的重大“减负”规范性文本与地方减轻学生学业负担的积极探索为“双减”政策的出台提供参考。

1.中央颁布的重大“减负”规范性文本

1955年7月，教育部发出新中国第一个“减负令”——《关于减轻中小学生过重负担的指示》。1964年5月4日，中共中央、国务院批转《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告》时指出学校作为教育主体要提质增效。1986年3月6日，《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》要求已经普及义务教育的地方实现小初直升，减轻学生过重的学习负担。2000年1月发布的《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》要求已经普及九年义务教育的地区坚决落实小学免试升初中的规定。2002年在党的十六大上，江泽民提出全面推进素质教育，力图通过教育理念变革解决学业负担过重的问题。针对校外培训热等现象，2013年出台的《小学生减负十条规定》要求严禁违规补课、公办学校和教师不得组织或参与举办校外文化课补习，试图让公办学校与在职教师的重心回归学校教育。2018年12月，教育部等九部门印发《中小学生减负措施》，针对中小学减负工作进一步明确了学校、校外培训机构等主体责任，指出不得用升学指标评价学校。为改变“减负”流于形式，2019年7月，教育部等六部门联合印发《关于规范校外线上培训的实施意见》，提出实施备案审查制度，进一步规范校外培训的运营秩序。

通过梳理我国1955-2019年来有关学生“减负”的重大规范性文本可以发现，减轻学生学业负担一直是这些文本的主题，具体的措施方案也随新教育实践现象的出现不断改进。2013年起，校外教育与学校教育二者进入“减负”视野，国家不断规范校外教育的教育补充角色、加强学校教育的主体作用。这些规范性文本的发布及实践效果为2021年颁布“双减”政策提供了重要参考。

2.地方政府“减负”方案的积极探索

自中央发起“减负”倡议以来，各地开始进行减轻学生学业负担的积极探索，各地方出台的“减负”规范性文本达数百个，不断将探索出来的经验以文本的形式确定，又在新颁布的规范性文本实施过程中摸索新的“减负”途径。2013年3月起，各地方政府在教育部倡导下开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动，从办学、招生、校外培训等七方面落实“减负”精神。2014年，北京市发布《关于进一步落实有关减负文件的通知》，严格控制义务教育学段的考试方式、科目、难度和次数。2017年，上海市教委从排摸和整治教育培训市场、规范民办学校招生、强化中小学内部管理三方面厉行“减负”以期形成“减负”长效治理机制。

三、结论与启示

基于多源流理论视角对“双减”政策的制定过程进行分析可以发现：校外教育削弱学校教育的焦点事件及城乡家庭教育投入差距扩大的指标变化使问题源流凸显，校外培训、学生负担过重等问题进入了公众视野，引起了教育参与者以及社会其他成员的高度关注。“双减”前校外培训的泛滥导致了教育偏离了个人的成长发展规律和社会的内在发展规律，放大了家长和学生的焦虑情绪，政治源流将减负问题推向了政治领域视野，政治家们开始意识到这一教育问题对于政治的内在稳定性具有不良影响。中央层面的规范性文本、各地方政府对“双减”方案的积极探索形成了政策源流，这些方案为《双减意见》的出台提供参考，使得减负工作循序渐进开展，也提供了软化社会成员接受“双减”的意识氛围，而不是一场突如其来的政策转变。在三大源流的作用下，政策之窗开启了，“双减”议题被提上议程。

鉴于“双减”出台的三大源流作用机制，得出以下启发：首先，以问题源流为切口。教育主管部门、学校等教育参与主体需要增强问题意识，调研“双减”的具体合理需求与大方向，及时响应减负过程中出现的问题特别是焦点事件的谨慎处理，以免社会成员对于某一议题积怨已久。第二，发挥政治源流的导向作用，更加注重发挥党对教育的领导作用，同时关注舆情变化，教育部门要善于捕捉公众关注的议题，而不是被动地等待公共关注的问题发酵至政治层面。第三，拓宽政策源流，吸纳多方面主体的建议，拓宽其参与“双减”政策制定的渠道，同时要注重政策的连续性、渐进性，通过一系列中央指导政策和灵活调整的地方规范稳步推行“双减”政策，要构建政策的软化氛围，使社会成员更容易接受后续减负政策的颁布。