村干部职务违法犯罪的实践考察与治理路径

贺洪波 孙小媚

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层腐败治理工作。习近平总书记指出：“要持续整治群众身边腐败和作风问题，让群众在反腐‘拍蝇’中增强获得感。” [1]村干部职务违法犯罪是发生在基层群众身边的腐败行为。近年来，随着监察体制改革的深入推进，监察部门在监察调查执法中查处的各种村干部职务违法犯罪备受关注。加强对村干部职务违法犯罪的研究，对深化基层腐败治理具有重要的现实意义。对此，本文拟在实证调研基础上，以2018年3月20日监察法生效施行后重庆市某县（以下称W县）监察部门查处的部分代表性村干部职务违法犯罪案件（共23件25人）进行实证分析，以揭示案件的法律特征、分析案件的发生原因、寻求治理的有效对策。

一、村干部职务违法犯罪的法律特征

（一）村干部职务违法犯罪的主体特征

1.主体职务特征

这25名村干部在案发前的身份以“一把手”为主。其中，村支部书记13人，占总人数的52%;村主任8人，占总人数的32%;村会计2人，占总人数的8%;其他村干部2人，占总人数的8%。这25名村干部在案发前具有党员身份的22人，占总人数的88%。

2.主体年龄特征

这25名村干部实施职务违法犯罪行为时的年龄阶段以中年居多。其中，30岁至40岁的有2人，占总人数的8%;41岁至50岁的有12人，占总人数的48%;51岁至60岁的有7人，占总人数的28%;60岁以上的有4人，占总人数的16%。

3.主体文化特征

这25名村干部实施职务违法犯罪行为时文化程度总体较低。其中，小学文化有5人，占总人数的20%;初中文化有10人，占总人数的40%;高中文化有4人，占总人数的16%;大学文化有6人，占总人数的24%。

（二）村干部职务违法犯罪的行为特征

1.行为类型特征

从行为类型看，这25名村干部实施的职务违法犯罪案件主要是贪污贿赂类行为。其中，贪污贿赂行为16人，占总人数的64%;滥用职权行为6人，占总人数的24%;徇私舞弊行为3人，占总人数的12%。这25名村干部中，既实施贪污行为又实施滥用职权行为的有10人，占总人数的40%。

2.行为对象特征

从行为对象看，这25名村干部实施的职务违法犯罪案件的资金指向较为集中，主要是惠农项目资金和扶贫资金。其中，涉及惠农项目资金3起，涉及扶贫资金12起，同时涉及惠农项目资金和扶贫资金3起。

3.行为方式特征

从行为方式看，这25名村干部实施的职务违法犯罪案件总体上具有涉案金额小、作案次数多、时间跨度长的典型特征。具体而言，从涉案金额看，涉案金额在5万元以上10万元以下的有4人，占总人数的16%;涉案金額在5万元以下1万元以上的有14人，占总人数的56%;涉案金额在1万元以下的有3人，占总人数的12%。从作案次数看，实施同种违法犯罪行为在5次以上的有12人，占总人数的48%;实施同种违法犯罪行为在3次以上5次以下的有8人，占总人数的32%;实施同种违法犯罪行为在3次以下的有5人，占总人数的20%。从时间跨度看，实施违法犯罪行为时间跨度在3年以上的有7人，占总人数的28%;实施违法犯罪行为时间跨度3年以下1年以上的有14人，占总人数的56%;实施违法犯罪行为时间跨度在1年以下的有4人，占总人数的16%。

（三）村干部职务违法犯罪的责任特征

1.法律责任特征

从法律责任特征看，这25名村干部实施的职务违法犯罪案件中，一般职务违法有22人，职务犯罪有3人。而一般职务违法村干部中对于非党员村干部，不能适用《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》以及《事业单位人员处分暂行规定》等党纪政务处分条例，仅能根据《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》对非党村干部给予警示谈话，责令公开检讨，通报批评，停职检查，责令辞职，免职、取消当选资格，依法罢免等处分。在村干部一般职务违法中，进行批评未给予组织调整的14人，占总人数的56%，通过组织调整予以免职的有8人，占总人数的32%，被判处刑罚3人，占总人数的12%，被判处刑罚人员均为判处三年以下有期徒刑。

2.党纪责任特征

从党纪责任特征看，这25名村干部实施职务违法犯罪后，被给予党纪处分的21人，免予党纪处分1人。在党纪处分中，给予党内警告处分5人，占总人数的24%;给予党内严重警告处分7人，占总人数的33%;给予撤销党内职务处分4人，占总人数的19%;给予留党察看一年处分1人，占总人数的5%;给予留党察看两年处分1人，占总人数的5%;给予开除党籍处分3人，占总人数的14%。

二、村干部职务违法犯罪的主要原因

（一） 村干部职务违法犯罪的自身预防能力不足

1.文化程度较低

在我国农村地区，大部分有文化的年轻人都选择了外出务工，留村人员多为文化水平较低的老人、孩子以及妇女。这使得在村干部竞选中，参选人少、选择面窄、文化度低，选出的村干部往往是村里年长且有一定威望的人。从该县村干部的队伍结构看，文化程度偏低、年龄偏大的特征较为明显，这在客观上致使部分村干部在政策上有时吃不透、用不好，加之对违法犯罪行为的后果认识不够，进而容易导致其在面对诱惑时实施职务违法犯罪行为。

2.法律意识淡薄

在基层群众心目中，村干部虽然不是行政意义上的干部，但在协助政府从事行政管理工作时却有不小的“官权”。部分村干部对于自己的身份有时存在“边缘意识”：行使权力的时候，认为自己是官;追究责任的时候，认为自己并非政府工作人员，不会构成职务违法犯罪。有的村干部还抱着自己所属职位层次低不容易发现，即使被发现也不会被处理的侥幸心态。在W县监察部门查办的相关案件中，通过对被调查人检讨材料汇总分析表明，实施职务违法犯罪行为的村干部中，有约占80%的人存在这种侥幸心理，从而在很大程度上诱使其走上了职务违法犯罪道路。

3.人情观念浓厚

在基层群众心目中，村干部仍然是农村权力的载体。部分村民由于文化程度不高、维权意识不强，仍在一定程度上存在“权力崇拜”思想和“干部面子”思维。部分村民仍以自己当上村干部或者家族中有人当上村干部而津津乐道。在这种浓厚的人情观念影响下，村干部容易滋生“自己是权力的中心”“自己要罩着家里面”“家族的事就是自己的事”等思想，村干部的权力观念容易膨胀，甚至放纵自己的贪欲，利用手中权力为自己及亲属谋取私利。例如，在W县查办的某村支部书记向某某职务违法案中，向某某明知其亲属向某甲不符合危房改造要求，仍然帮其申报补助并通过验收获得补助。

（二）村干部职务违法犯罪的外部约束不足

1.村干部任免制度不够明确

由于我国农村存在腐败惯性思想，认为经济条件好的地区能够捞取的利益大，因而在集体财产丰富或者地理位置较为优越的行政村中，村干部的竞选较为激烈，部分地区会有家族势力以及资金势力竞选。村委会组织法对村委会选举中的贿选、家族势力影响选举的现象做了一般性规定和惩罚性规定，但对这些影响选举公正性的行为并无相对严厉的惩罚，这也给部分通过贿选、利用家族势力等方式竞选成功的村干部，为了捞回成本进而违法犯罪埋下隐患。同时对于村委会成员的罢免，虽然村委会组织法做出了一般性规定，但在实施过程中，程序较为复杂，对于罢免程序的召集与主持者未给予明确规定，亦未对村民无法行使罢免权的救济程序作出规定，致使部分违法村干部罢免困难。

2.村级财务管理制度不够规范

W县自2012年开始实行“村账乡管”的政策，即由所在乡政府统一为所辖的行政村保管账户以及制作账务，村级支出采用报账等方式报销开支。但从查办的案件来看，各乡镇会计并不会对村级项目中的票据以及账务的真实性进行实质性审查，仅是将票据做成了账目，村账乡管流于形式。同时，各村级基层组织中，由选举产生的财务人员，大多文化水平较低，且不具有财务工作的资质和经验，不能发挥对账务的真实性、合法性的初步审核作用，亦不能形成内部监督格局。在权力相对集中的村级基层组织中，村级财务人员在面对金钱诱惑时，由于其权力较小，还会出现与支部书记、村主任抱团违法犯罪的情况。据对W县查办的村干部职务违法犯罪案件事实进行分析，三职干部共同犯罪，其案数约占案件总数的45%，且均存在财务混乱、白条入账等情况。这些制度的不规范，均给职务违法犯罪留有法律漏洞。

3.村级事务监督制度不够健全

在W县查办的村干部职务违法犯罪案件中，村干部职务违法犯罪往往伴随着监督缺位的问题。这主要体现在外部监督管理缺位和内部监督缺位，由于行政机关公务较多，人员紧张、认识不足、重视不够等原因，他们对农村基层问题一般都持不告不理的态度，只要“上面不敲钟”就任其恣意发展，这在很大程度上纵容了部分村干部的腐败行为。另外，乡镇一级政府能够对村干部采取的监督手段十分有限。对于村干部的内部监督，往往也会由于权力的集中以及窝案效应而名存实亡。村民虽然也拥有对村干部监督的权力，但由于惠农政策、项目资金的不完全公开，村民无法知晓具体的惠农政策、资金情况，亦无法进行有效监督。

（三）村干部职务违法犯罪的事后追责不足

1.法律定性有分歧

我国现行法律条文中对于村干部并没有作出明确的法律定义，仅是2002年全国人大常委会在对《刑法》第九十三条第二款作出立法解释，明确了村民委员会等农村基层组织人员在协助人民政府从事相关行政工作时，以国家工作人员论的七种情形，并明确村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。该解释能够解決大多数村干部职务犯罪的定性处理问题，但对于村干部有其他可能涉嫌职务犯罪其他罪名的行为（例如渎职罪），在对主体身份认定、罪名、管辖等能否适用该解释仍存在争议，即在对部分村干部职务犯罪违法性质定性及处理上存在较大的弹性空间，影响查办村干部职务违法犯罪案件的准确性、权威性和震慑性。

2.调查取证有难度

通过对村干部职务违法犯罪案件事实进行分析，村干部的作案手法较为单一、普通，但由于其涉案数额小、笔数多、时间跨度大，再加上村级财务日常管理混乱等原因，原始证据往往难以保留，而且被侵害的对象又多为低保户、五保户等弱势群体，法治意识、维权意识不够，一些关键线索难以查实，调查取证难度较大。取证难就会导致成案率低，即使成案后，也会因为证据瑕疵问题，只对村干部予以较轻的处分。这致使对村干部职务违法犯罪的打击率不够高、威慑力不够，容易滋生侥幸心理。

三、村干部职务违法犯罪的治理路径

（一）完善村干部职务违法犯罪的事前预防机制

1.健全村务管理制度

一是严格村干部权力运行制度。明确村干部的角色定位、工作重点、职权界限，对过度集中的权力实行分解。制定相互制约的工作制度，对管钱、管物等易发腐败的岗位和环节实行权力分化，防止少数人独揽大权，避免一把手现象。同时，对村委会村务监督回避制度中的“近亲属”范围扩大，包含姻亲关系在内的亲属，进而更好地发挥村民自治中的回避制度效力，多管齐下，逐渐消除宗族势力对村务管理的消极影响。此外，对村委会成员的罢免程序，设置特殊情形。二是严格村务公开制度。明确各类村级事务的公开时限、内容、形式、地点，并明确责任追究机制，落实责任人，确保村级事务按规定真公开、实公开、准公开。积极推行“村账镇（乡）管”等财务管理形式，加强对村级财务人员的培训和管理，健全村级财务工作监督机制，充分发挥村民小组的财务监督作用。重要的是，与人民群众切身利益有关的重大决策、重大事项，必须严格依照相关规定进行公开，以便接受村民监督。

2.完善协同监督机制

一是加强群众监督。逐步构建村、乡、县三级信访举报渠道，建立线上线下信访维权多路径，畅通群众监督途径。严格落实举报人、证人的保护制度，不泄露举报人、证人资料，对于实名举报，落实回复制度，促使村民抛弃顾虑、维护权利。二是加强基层政府监督。切实落实农村基层党委政府的主体责任，发挥监督作用。对群众反映集中的问题监督，对工作中发现的苗头性问题监督，对易出现问题的项目监督，由基层党委政府进行监督，抓早抓小，及时化解。严格落实责任倒查制度，以严肃问责推动责任落实，形成齐抓共管的反腐机制。三是加强纪检监察监督。充分发挥乡镇纪委以及派出监察室的监督作用，定期听取村级干部对重大村务活动、村级账务、履职情况等汇报，不定期监督村务公开情况，“主动+被动”双管齐下。加大对村干部的思想教育、警示教育力度，将查办的村干部案件进行多层次通报，采取身边人说身边事的方式，产生自上而下的监督权威，形成持久的高压监督态势，从而达到有效预防腐败的目的。

3.完善联动预警机制

一是建立宣传预警平台。可以通过微信、QQ等新媒体构建宣传预警渠道，在重要节日、特殊节点对村干部进行警示教育，发送警示短信，开展警示教育预警。同时可采用多渠道、多平台，向基层群众进行权利保护教育，宣讲惠农政策以及群众权利，告知维权渠道，做好举报违法犯罪宣传引导。二是建立基层政府与基层群众信息收集联动预警平台。完善乡镇（街道）、村社信息收集网络，可采用村民监督员定期汇报、村级监督举报平台实时收集等多方式、多途径，快速、全面地掌握村级重大事项落实过程中的信息动态，发挥人民群众的监督作用。三是建立预防职务违法犯罪信息情报网络体系。由纪检监察机关逐步构建与农业部门、扶贫等部门的信息共享系统。对惠农资金的使用进行大数据监管，对可能诱发村干部职务违法犯罪阶段，进行预警、提醒，对可能发生的违纪违法行为尽早及时处理。力争降低涉农职务犯罪数量，保障农民合法权益，为农村经济发展保驾护航。

（二）完善村干部依法廉洁履职的综合保障机制

1.优化村干部选人用人机制

一是拓宽村干部选人渠道。制定鼓励倾斜政策，鼓励并支持返乡创业知识青年、复员退伍军人、致富能手等回乡参选村干部。鼓励熟悉和热爱农村工作的青年干部到村任职，动员退休退职回乡干部担任村干部，引导激励高校毕业生担任村干部，畅通任职渠道，提升村干部整体素质。二是健全村干部选举制度。在村干部选举中，明确候选人条件，将廉洁自律作为推选村干部的重要标准，加强选举候选人的资格审查，从源头上加强监管，促进农村民主选举健康发展和农村组织廉洁自律建设。现行《村委会组织法》对于村民选举权进行了保护性规定，设置了全权委托的制度，即对于极个别具有选举权却因为意志以外原因无法亲自投票的村民，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。为避免宗族势力扩张，建议对该条款进行限制性规定，缩小近亲属范围。三是调动村干部干事创业的积极性。支持、保护广大村干部勇于实践、干事创业的积极性、主动性和创造性。制定激发村干部自我改进、自我提高的内在动力相关制度，明确对于创新、研发过程中过失违纪违法行为，予以如何处分的制度，以充分调动村干部的工作积极性。

2.强化村干部教育培训机制

一是加大纪法教育力度。深入开展村干部党风党纪以及法律知识教育，宣传优秀村干部的先进事迹，引导村干部干正事、干实事的正面思想。加强警示教育，利用以案说法、身边人说身边事等多种形式，让村干部明白“莫伸手，伸手必被捉”的教训。二是多形式教育提升能力素质。可通过远程教育、结对帮扶、下派选聘、异地交流等途径，有计划地开展村干部队伍教育培训。定期举办廉政讲座、廉政知识测试等活动，把廉政教育融入村干部的日常学习、工作和生活中，还可通过戏曲、歌曲、电影等多种教育形式，为农村干部群众提供多元化、立体化的廉政精神套餐，达到警钟长鸣的效果。三是增强村干部教育的针对性。加强与科研院校、农技人才、致富带头人等开展联合培养，通过现场教学、交流培训等方式，培养一批懂农业、爱农村、善经营的村干部。同时，坚持问题导向，对村干部思想信念动摇、纪法意识淡薄、责任意识缺失等突出问题进行针对性教育。

3.完善村干部激励保障机制

一是建立村干部的表彰奖励机制。建立评比表彰机制，对先进村和优秀村干部给予奖励并进行通报;继续实行在优秀村干部中选拔事业单位工作人员、录用公务员队伍等措施，让村干部实实在在地看到希望，让村干部在政治上有“奔头”。二是适当提高村干部的物质待遇。建立村干部工资正常增长机制，对连续几年考核优秀或做出重大成绩的村干部可适当给予物质奖励，让村干部在经济上有“干头”。三是建立村干部的关心交流机制。基层党委政府要加强与村干部的沟通与交流，关心解决他们生产生活中的实际困难和心中想法，让村干部在生活上有“想头”。

（三）完善村干部职务违法犯罪的事后惩处机制

1.明确村干部从事具体管理工作的法律地位

由于我国现行法律条文中对于村干部的法律地位、法律后果并没有作出明确的定义，仅是以立法解释明确了村干部以国家工作人员论的七种情形。司法实践中，村干部实施的行为往往超出这七种情形，对于其他情形下，存在对于村干部主体身份、罪名等争议，从而出现处理不一、同案不同判的情况。建议可通过立法手段明确村干部的职务属性以及法律地位，进一步明确村干部从事行政管理工作的具体范围，明确“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的具体工作范围，以及对部分已不再适应社会发展的条款，例如代整税款等予以修改，补充长期适用的新举措。

2.细化非党员村干部职务违法犯罪的处理规则

监察法实施以后，明确对于行使公权力的干部实行监察全覆盖，但在现行纪律处理的相关规定中，由于政务处分立法相对落后，致使对非党员村干部的处理手段极为有限，与党员干部的处理结果相比存在明显的失衡。建议进一步完善《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《村民委员会组织法》等法律法规，明确对非党员村干部违纪处理的具体规定，加强责任追究，明确处罚机构、处罚档次、处罚标准以及赃款的追缴程序等。例如，明确对于村干部实施职务违法行为，可由监察机关对其违法所得予以收缴，并给予一定数额的罚款处罚等措施。

3.完善村干部职务违法犯罪的纪法协同追责机制

村干部职务违法犯罪案件中，存在部分案件存在虽然构成犯罪，但已过刑法规定的案件追诉时效，亦无法追究其刑事责任的情况。在党纪处理中，对于党员干部违纪行为的处理并无时效的规定，对党员干部实施的违纪行为，超过刑事诉讼追诉时效的仍然可以适用《中国共产党纪律处分条例》进行处理，而对于非党员干部则无相对有效的处理办法，特别是在赃款的追缴问题中，对于非党员干部追缴赃款效果不佳。从处理结果上来看，村干部职务违法犯罪案件，由于证据上搜集难度较大，其处理结果也较轻，在W县查办村干部职务违法案件中，给予党纪轻处分的约占54%，人民法院判处村干部职务犯罪中，缓刑宣告率约占70%。建议逐步完善纪法协同追责机制，各级纪检监察机关要既执纪又执法，同时履行好监督执纪问责和监督调查处置双重职责。应对因腐败涉嫌犯罪行为、虽违法但不涉嫌犯罪行为、其他违纪违法行为，依纪依法分别审查调查，作出处理决定。不放任、不放纵违纪违法问题，尽量避免差异性，提高追责震慑性。

参考文献：

[1]习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调 充分发挥全面从严治党引领保障作用 确保“十五四”时期目标任务落到实处[N].人民日报，2021-1-23（1）.

作 者：贺洪波，中共重庆市委党校法学教研部副教授

孙小媚，重庆市巫溪县纪委监委干部

责任编辑：刘小僑

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