“单套制”模式下电子文件归档和电子档案管理研究

谭兰芳

摘 要：随着档案信息化的深入发展，传统的数字档案管理系统明显滞后，已不能满足新时期的档案管理要求。本文主要对单套制模式下电子文件归档和电子档案管理进行阐述，分析单套制模式的推进举措，提出建设性的完善意见，希望对电子档案管理水平的提升起到一定的作用。

关键词：单套制模式;电子文件归档;电子档案管理

电子档案单套制归档，是指归档现代信息办公系统产生电子文件时，不再保存纸质凭证，只保存电子媒介的制度。在单套制归档模式中，利用电子签章与数字签名等现代技术，在文件形成与运转利用的各环节，施行全生命周期的电子文件管理，以全面提高电子档案的专业化管理。但单套制模式的应用，仍处于摸索阶段，还需加强实践经验总结，采取加强档案信息化人才建设与数字档案资源体系建设等多措并举方式，高效解决单套制模式下的应用问题，以切实发挥电子政务的效能。

一、电子文件档案概述

处于信息化时代，人们对数据信息的价值挖掘与利用率提升更为重视，而电子文件与电子档案，作为新时代社会运转与政府管理及经济运行等领域现代化发展的重要载体，逐步向国家发展战略层面迈进。在大数据与人工智能等现代科技的发展带动下，电子文件与电子档案在国家治理及公共服务等方面的应用价值逐步提升。随着各种法律制度对电子文件与电子档案概念的明确界定，以及对电子文件归档与电子档案管理的法律约束，促使电子文件与电子档案的保存价值逐步提升，对档案管理提出了更高要求。应严格按照电子政务归档程序，完成电子文件的归档与保存等工作，在电子属性方面，也是传统载体档案不能比拟的。从电子环境下的归档程序及要求入手分析，首先，加强对电子文件及元数据的归档程度、实践、格式等要求的了解;其次，办理电子文件结束后，需定期展开归档工作;再次，是同时归档电子文件及元数据，加强对电子文件形成年度及元数据数量等内容的核实清点工作。同时，鉴定电子文件的安全性、完整性及准确性;最后，在离线存储介质与安全网络条件下，展开规范的电子文件归档与电子档案管理工作。

二、归档管理模式概述

1.双套制模式

双套制的归档管理模式，是指同时归档保存纸质版本与电子版本电子文件的归档管理模式。双套制的电子文件归档管理难度较大。首先，针对电子文件的法律效力问题，现行法律政策的不完善，无法为电子文件的法律效力与凭证作用提供保障基础，导致大部分电子文件的利用价值无从发挥;其次，是电子文件的长期保存问题，受电子文件的便于复制、信息易更改及非直读性等特征影响，电子文件的可用性、安全可靠性及完整性等属性无法保证。因此，采取双套制的归档管理模式，不仅是为了满足文件证据性要求和长期保存需要，更是历史环境下的现实选择。双套制归档管理模式在长期发展中取得了不错成就，在电子文件归档和电子档案管理工作中，宏观与微观层面的法律制度逐步完善，如《电子文件管理暂行办法》与《文书类电子档案检测一般要求》等标准规范的实施，不仅夯实了双套制归档管理模式的运行基础，更为单套制归档管理模式的应用推广保驾护航。

2.单套制模式

双套制归档管理模式适合在特定的时期应用，在现代科技的发展带动下，纸质文件将逐步被电子文件取代。利用信息技术对电子文件展开安全性、可用性及准确性等属性的检测，并利用档案固化、数字摘要及电子签名等技术，确保电子档案内容的完整性，避免出现档案信息被篡改等问题，以接收完整、真实、可用的电子档案，切实为单套制模式下的电子文件归档与电子档案管理提供技术性支持。随着电子政务建设与电子档案单套制及单轨制管理试点工作的推进，为切实发挥电子政务效能，国家领域颁布了电子签名、电子公文具有法律效力的规定，深入推进电子文件归档与电子档案管理工作的展开。电子档案的法律效力，在各项措施引导下，逐步与纸质档案持平，尤其是《会计档案管理办法》的规定施行，要求电子会计资料可通过电子形式形成电子会计档案，并进行归档保存。为加强对单套制管理工作的推广，2016年国家档案局联合国家发展改革委遴选了33家单位开展企业电子文件归档和电子档案管理试点工作。推进试点工作的同时，还需加强实践经验总结与教训积累，为后续或同类型的工作展开提供价值参照，实现单套制归档模式应用问题及管理工作难点的有效攻克，切实提高电子政务效能、行政效率及电子档案管理效率，积极拓展单套制归档模式的应用发展空间，实现其应用体系的逐步完善。

随着国家对开展电子政务工作逐渐重视，加速了电子政务的发展步伐，尤其是互联网+政务服务的发展模式，在《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等文件的引导下，国内一体化线上政务服务平台的建设进程加速，对各部门与各地区政府服务平台的互通共享，以及平台的集约化、标准化建设提供了基础保障，促使全国政务服务网络的逐步成型。

线上施行政务服务工作，不仅能够提高服务质量与效率，同时加速了政府职能转型，加速了“放管服”的转型升级进程。为满足各平台建设文件的任务要求，相关管理部门需加强思想观念的转变，积极梳理与平台建设要求不符的内容，并定期召开修订工作会议，为法律规定的修订工作献计献策，规范布置各工作任务。尤其是在政务服务“一网通办”的工作环节，不能忽视电子文件归档和电子档案管理工作展开的关键性，根据各项工作通知等规范要求，加强对不适应法律制度的修订。影响电子政务发展的因素较多，尤其是双套制管理模式因素的影响。

随着法律制度的逐步完善，相对于传统载体档案，电子档案的法律效力逐步提升，对电子档案的管理等工作展开提供了规章化保障。尤其是《电子公文归档管理暂行办法》条例的修改，对电子公文归档进行了明确要求，促使电子文件归档与电子档案管理工作得以规范展开。加大了对电子公文归档的检查力度，包括安全性、可用性及完整性等方面的检查。

隨着互联网+政务服务与电子政务建设的深入推进，政府公共服务方式发生了巨大转变。电子政务建设与无纸化办公的工作推进，受双套制归档模式的影响越发严重。随着电子文件管理规范与标准的逐步完善，电子文件归档与接收工作条件的日益成熟，电子档案管理体系逐步成型，对档案载体转型与资源高效利用等方面有着积极意义，值得深入研究。

三、档案馆推进电子文件归档和电子档案管理的举措

1.加速电子文件归档接收

和纸质文件在进行归档的过程相比，电子文件在归档过程中，是一项更为艰苦细致且难度较大的工作。其主要原因是大多数电子文件在形成过程中，由于受传统观念影响，很多工作人员会误认为电子文件不是文件而直接忽视其归档方式，或者认为归档工作直接增加了工作量，为此不愿承担此项工作。由于电子文件对计算机系统本身有非常强的依赖性，需要借助计算机编目进行归档，这对不熟悉计算机操作技术的工作人员而言，在实际工作中无法达到像从事纸质文件立卷工作那样驾轻就熟，工作中存在着内容、目标不明确的现象。比如，山东省档案局印发了《山东省省直单位电子档案进馆办法的通知》，电子档案的收集范围与数据要求及移交接收方式等内容更加明确，电子档案移交进馆工作更加规范，确保进馆电子档案的真实、完整、准确以及可用性。

2.数字档案馆升级

随着省级数字档案馆数量的增多，加速了档案信息化的发展进程，档案馆的现代化水平与档案公共服务能力随之提升，推动了档案资源的共享优化与高效利用。在现代科技的发展带动下，以往数字档案馆系统的滞后性特征突出，俨然不能满足档案馆的现代化发展与需求。电子文件归档与电子档案的安全保管以及移交接收和规范管理等功能有待完善，也是影响电子档案移交进馆工作展开成效的关键因素。应当迎合试点工作契机，严格按照政务信息系统整合共享与数字档案馆建设等相关法律法规及任务要求，采取多措并举方式，全面升级改造数字档案馆，从以往的数字档案馆系统，逐步走向各种功能集中化的新型数字档案馆系统，包括办公自动化与档案利用及档案管理等功能，更利于数字档案馆系统的应用价值发挥。

3.加大系统开发力度

为有效推进电子文件归档与电子档案管理工作的规范展开，应当积极建设基于政务云的统一数字档案管理系统。通过系统项目建设，规范归档各类电子文件的同时，使其成为标准的电子档案，向数字档案馆系统移交，最终由数字档案馆系统完成对电子档案的长期保管与共享利用等工作。

四、单套制模式下对檔案工作的建议

1.规范建设数字档案馆

紧跟信息时代的发展步伐，迎合时代的发展要求，加强建设数字档案馆，灵活利用现代信息技术完善数字档案信息的收集、整理、保管等工作。数字档案馆随着现代信息技术的发展而产生，是传统档案馆功能的延伸与继承。数字档案馆的建设，不仅需考虑档案信息的长期可读性、系统性等属性，还需考虑档案信息资源的共享性、广泛性及持久性等特征。这些特性的实现，要依靠数据档案馆的标准规范建设。而标准规范体系建设，也是数字档案馆的重要组成部分，是档案信息数字化处理与数字档案馆平台建设及长期保存利用的基础条件，并在各网络平台上提供公共档案信息服务与共享利用的档案信息管理系统。通过对数字档案馆的建设与投入使用，档案管理的现代化水平与工作效率显著提升，实现了对数字档案的长期与安全存储保管，公共档案服务能力不断强化，加速了档案信息资源共享互通的进程。政务信息系统包括业务应用系统与办公自动化系统等，是产生电子文件的重要渠道，电子文件归档完毕后，向数字档案馆移交。受数字档案馆与政务信息系统建设错位等因素影响，导致留存在政务信息系统中大量的电子文件无法形成格式标准的电子档案。影响电子文件归档成效的因素较多，尤其是档案信息化建设与电子档案管理的全流程脱节等原因，还需加强数字档案馆与政务信息系统的建设整合，实现各建设工作的统筹规划，确保电子文件得以完整并及时归档，带动电子文件与电子档案管理成效的逐步加强。

2.规范建设数字档案资源体系

不能主观盲目开展电子文件资源整合优化工作，更不能一蹴而就，应始终围绕增量电子化的要求进行，紧跟电子政务发展步伐，抓住信息化时代发展机遇，规范展开政务数据、电子文件归档及电子档案管理等工作。各级档案部门应当本着认真负责的原则，贯彻落实数字档案室建设等现行的法律文件，对电子文件的产生、收集及鉴定归档等工作，以及电子档案的移交、存储与备份、利用等工作，规范展开全过程管理。加强对政务数据与电子文件的归档范围、标准及保管期限的明确，确保归档的政务数据与电子文件得以规范有序、齐全完整，确保电子档案的长期安全保存与高效利用。

3.加强人才培养

档案信息化人才队伍建设，是当今时代的呼唤与未来发展要求，利用人才规范展开档案事业，加速档案的信息化发展进程。档案信息化人才队伍的结构，体现在管理人才、新型档案人才、信息技术人才和法律人才等方面。档案信息化建设需要多方面人才，因此培训教育方案也存在差异。一是应当加强对现有档案人员的教育培训。通过对档案业务人员的培训，为档案信息化建设提供组织保障，切实提高档案人员的信息化技能水平。在培训方式与内容等方面加强创新。从培训教育内容入手分析，将与档案信息化建设相关的网络技术知识与数字化技术知识、计算机应用知识等学科知识纳入培训内容体系中，促使档案人员能够熟练自如地应用现代信息技术。从培训教育的方式入手分析，注重社会培训与档案部门培训的整合，发挥协同效应的优势，确保培训教育成效。档案部门自行培训方面，应当建立人才培训中心或研究机构，加强对高级信息人才的培养。社会协助培养方面，加强高校与国内外教育或信息及技术机构的合作，共同设立人才培训中心，为档案业务人员提供深造的机会，切实提高档案业务人员的信息化技能水平;二是引进人才。拓展人才队伍建设的思路，不断完善人才引进机制，满足档案信息化建设的人才需求。要求人才具备档案学理论与档案业务能力，同时紧跟时代发展步伐，不断提高自身的信息管理与信息技术等方面的综合能力。通过人才培训与引进等方式，积极打造综合型人才，使其能够及时适应单套制模式下的电子文件归档与电子档案管理等工作。根据档案职业特征，不断完善人才吸引政策，留住与吸引人才。加强人力资源规划，逐步完善要求与原则，避免出现盲目引进人才等问题;三是做好人才的短期聘用与借用等工作。在档案信息化建设工作中，各阶段所需的人才结构存在明显差异，为降低人才成本，实现人力资源的高效利用，针对档案信息化建设中的纯技术性或高级技术人才，尤其是编程与布线等方面的人才，可采取合作或外包的方式处理。

五、总结

单套制归档模式的应用推广，是顺应信息化时代发展趋势、推进档案事业转型升级及档案服务水平提升的必然要求。档案部门应当加强思想观念与手段的创新，紧抓住时代发展机遇，加大对法规制度、技术支撑及标准规范等方面的研究力度，夯实单套制模式下电子文件归档与电子档案管理工作展开的基础，包括组织、技术及法律政策等方面的保障基础，形成档案事业发展的新局面，提高档案的信息化与现代化管理水平。

参考文献：

[1]张学干，马学刚，李文姣.“单套制”模式下电子文件归档和电子档案管理的思考[J].山东档案，2019

[2]温小霞.中职学校电子文件与电子档案“单轨制，单套制”管理研究[J].兰台内外，2020

[3]郑金月.电子文件 “电子化归档”相关概念辨析及浙江实践[J].浙江档案，2019

（作者单位：珠海市城市建设档案馆）