档案管理中模式改革创新分析

文/张志明

概述

党的十九大报告指出，中国特色社会主义已进入新时代，这是我国发展新的历史定位。档案管理工作是新时代中国特色社会主义事业的重要组成部分。进入新时代，档案管理模式在理论、制度、管理及服务等方面要不断地与时俱进，改革创新。根据新修订的《档案法》规定，我国各级档案管理机构严格落实“统一领导、分级管理”原则，采取集中式管理模式，严格按照《档案法》《档案法实施办法》等各项规章制度的规定，有力推动和保障档案管理工作规范化、法治化开展。但档案管理业务流程繁杂、运行机制不够高效等现实问题仍存在，档案管理模式亟需深化改革创新，以新理论固化新理念，以新理念推动新模式，不断推动新时代档案管理事业向纵深发展。

1 档案管理模式现状探讨

1.1 管理方式

在我国，档案管理部门属于政府机关的重要组成部门——从国家的国家档案局，到省市县各级档案局。根据机关事业单位改革方案的规定，档案局（馆）属于参照公务员法管理、全额拨款的事业单位。在管理的方式上既有行政方式，也有法律方式和计划方式。1）行政式。即根据新修订的《档案法》规定，档案管理根据行政级别的高低，分为国家、省市县级档案局，主管国家级及本行政区域内档案工作，并对各级行政区域内档案工作实行监督、指导。突出上级对下级档案管理监督、指导的行政管理方式。2）法律式。即各级档案管理行政主管部门都应严格执行档案管理领域出台的法律法规。目前，主要法律有《档案法》，行政法规有《档案法实施办法》《机关档案工作条例》和《科学技术档案工作条例》，以及《机关档案管理规定》等部门规章和《国家重点档案专项资金管理办法》等规范性文件，等等，共同构成了档案管理法律法规和政策体系。3）计划式。即国家档案管理部门对全国档案事业的发展进行规划和定位，确立各个时期档案管理发展思路。根据《档案法》第八条之规定，国家档案主管部门负责全国档案事业的统筹规划和组织协调。如2021年国家档案局印发《“十四五”国家重点档案保护与开发工程实施方案》，结合新时代国情和档案管理实际，确立新时代档案管理发展思路，具有规划、设计先导作用，有力推动档案管理事业科学发展。

1.2 管理职责

根据新修订的《档案法》规定，国家档案管理机构负责对全国档案事业的统筹规划和组织协调，建立统一制度，实行监督和指导。《档案法》赋予国家档案管理机构行使其相应职责的权力，在职责范围内指导本系统的档案业务工作。中央及县级以上地方各级各类档案馆，承担着收集、整理、保管、利用其分管范围内的档案。国家档案局负责制定全国范围内适用的纲领性文件、政策和方针，指导地方各级档案管理部门执行其出台的纲领性文件，并根据改革发展的现实，进一步优化、完善档案管理各项规章制度。此外，履行监管责任。国家和县级以上档案主管部门主管全国、本行政区域内档案工作，并对机关、团体、企事业单位和其他组织档案工作实行监督。

1.3 管理机制

档案管理机制包括档案管理机构设置，管理权限划分，确定隶属关系、管理方式等等。档案管理主要分为集中式和分散式两种。其中，集中式是国家运用其行政手段，从中央到县级分层设立专门档案管理机构，由国家及县级档案主管部门统一负责本行政区域内的档案管理工作。而分散式，则是指由中央与地方各负其责，管理权限相对独立，上下级没有领导与被领导关系。英国、瑞士等国主要采用的便是这种分散式管理模式。而根据《档案法》规定，我国档案管理机制实行的是“档案工作实行统一领导、分级管理原则”，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。因此，总体上我国的档案管理机制突出体现了集中式管理机制。基本上参照了行政管理模式，从上到下，逐级下达指令，分层落实档案管理法律、法规、政策性文件等。

2 档案管理模式问题分析

2.1 标准制度与实际执行不相适应

新时代，随着档案事业的发展，档案管理的内容和种类更加复杂、多样，既要做好各类原始档案资料的收集、整理、利用，还需要进一步发展为档案开发、整理、编研、汇编，形成档案宣传品，档案文化产品，以满足新时代精神文化需求。档案管理的形式及载体业发生了深刻的变化，由传统的纸质档案管理为主，逐渐发展成为纸质化、数字化、电子化并存的局面，电子文件格式多样，存储的档案介质类型也存在较大的差异性，档案传播的媒介和渠道也更加多样化。但从现有的法律、行政法规、部门规章，以及文件规定来看，相应的档案管理规范、管理制度还未及时修订、完善，使得档案管理实际需要的规章制度无法落实，往往出现无章可循的现象。

2.2 管理现代化与信息化需求不相适应

随着计算机信息技术的应用和发展，社会信息化水平越来越高，大数据、人工智能时代已然来临，包括档案领域在内的各行各业都在进行深度地技术变革。档案管理应与时代发展相契合，积极引入先进技术，推动档案管理向纵深发展。例如，利用自动识别技术助力档案查询、借阅和归还；畅通档案管理信息系统与办公自动化系统对接，建立单轨制模式下电子文件全过程管理；利用现代信息备份技术，及时将重要馆藏数据信息形成的机关、企事业单位中的电子档案进行备份，大力推进数字档案馆、档案室，以及企业事业单位行业性全国性数字档案馆（室）、智慧档案馆（室）建设等等，这些都是当前档案信息化发展的形势所需。但从档案管理的特点和规律来看，管理标准化、工作程序化、服务智能化将是适应这种发展形势的有效模式。从现有的档案管理现状看，相对低效管理、经验管理模式难以适应现代化、信息化需求。

2.3 人员素质与新时期管理要求有差距

档案管理机构性质是参照公务员管理的全额拨款类事业单位。在档案管理人员配备的数量上受制于机构编制核定的人员数，从人员数量与档案管理任务来看，二者不成比例。现实中，档案员兼任现象较为普遍，或通过返聘退休人员解决人手不足的问题。此外，档案从业者缺乏系统、专业的档案理论知识，尤其是现代化、信息化档案管理技术应用能力不足，复合型人才短缺一时难以解决。新时代，档案管理不再是其他工作的“末端”，档案部门也不再是安排“闲人”的“闲职”岗位，而是承担着为国守史、为党管档、为民服务的职责使命。“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在档案管理领域，就表现为档案现实需要与档案事业不平衡不充分发展之间存在矛盾，需要广大档案工作者能动履职、主动履职，为经济社会发展提供更多、更优档案产品，不断满足人民群众的新需求。

2.4 集中式管理模式有所僵化

档案管理机构实行的是参照公务员管理模式，在行政组织结构上建立的是自上而下的垂直领导模式，不同层级之间并行而立，各自负责其区域范围内的机关、企事业单位的档案管理工作。集中式管理模式一定程度上保证了国家档案管理主管部门出台的各项规章制度得到贯彻落实，但由于过长管理链条，导致层级间的档案管理情况无法及时有效反馈，存在指导不够有力，监管存在缺位现象。档案管理部门受重视程度不够，获得的人财物的支持力度尚需加强。档案法规体系不完善，更新时效性不强，由国家档案主管部门出台的纲领性文件在实际执行过程中还需要进一步细化，提升其可操作性。

3 档案管理模式改革对策

新时代，档案管理的最终目的是要为广大人民群众服务，为中心大局工作服务。做好新时代档案管理工作就要始终牢记全心全意为人民服务这一根本宗旨，创新档案管理理念，深化档案管理模式改革，能动履职，变被动服务为主动服务，由单一档案服务转为全方位信息化服务、全过程指导和监督，由传统档案实体查询利用转为智能化、电子化、信息化技术手段服务，始终坚持集中统一领导和分级管理原则相结合。

3.1 树立档案事业“新理念”

理念是行动的先导。理念是实践中形成的认知，并指导实践。理念具有主观性、实践性、指导性和发展性，建立正确、先进的理念有利于推动实践。新时代，各级档案管理部门应始终坚持党管档案原则，牢固树立“大档案”理念，将档案管理纳入中心工作全局中谋划和推动。档案管理既是档案部门的“责任田”，也是社会主义事业的重要组成部分，要突破体制机制“条条块块”的束缚。转型档案事业发展，首先要做的便是理念的转型、思路的创新。档案管理部门要紧跟新时代发展步伐，深化新时代档案工作及规律的认识，研究档案工作发展方向。在社会转型发展中形成新理念、掌握新方法、运用新技术，开创新局面，推动新时代档案工作高质量发展。要坚持上下内外一体联动，构建档案发展“双循环”格局。把档案工作置于改革发展大局，在经济社会发展中贡献档案力量，畅通外循环。档案管理部门内部各科（股）室要置于部门档案中谋划和落实，畅通内循环。要秉持系统观念，不断推动档案治理体系、治理能力现代化。秉持新发展理念，以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念引领档案事业转型升级高治理发展。坚持“以人民为中心”，开放共享理念，推动新时代档案信息共治共享，提升群众在档案查询利用中的获得感、幸福感。

3.2 完善档案运行“新体系”

要始终坚持“统一领导、分级管理”不动摇。统一领导，就要求档案工作坚持党的领导。党的集中统一领导的档案管理运行体制，能够确保党的路线方针政策在档案领域的有力落实，集中宏观职能、下放微观职能，做好档案规章制度，以及档案事业的顶层规划设计。在统一领导原则下，还要落实具体的分级管理原则。通过分级管理，既体现了地方档案管理和部门档案管理的特色，有利于档案事业的发展。例如在《档案管理实施办法》的基础上，山东省、安徽省陆续出台了档案管理条例；民政部、财政部等陆续颁布了《社会组织登记档案管理办法》《会计档案管理办法》等部门规章，使档案管理构建了“块块为主，条条为辅”的行政管理体制。分级管理也打破了“小而全”的界限，体现规模效益，在统一领导基础上，陆续建立了城建档案馆、公安档案馆等。

3.3 创新档案管理“新模式”

根据信息化、数字化发展的现实需要，积极探索创新档案管理的新模式。例如，开通专门的档案管理工作网站，开发专门的档案管理应用软件。档案管理人员可实时将相关档案信息数据输入软件系统，不特定群体根据平台赋予的权限，通过身份认证后，登录、查询和检索所需的档案信息资料。电子档案飞速发展的背景下，应严格落实单轨制档案管理模式，做好电子档案实时收集、整理和归档。具体来说，可通过设施信息化、保管集中化、整理规范化、制度精细化和水平专业化创新新时代档案收集、整理、归档、编研、统计等新模式。

3.4 优化档案人才“新结构”

档案工作是一项专业性极强的工作。要不断从层次、专业、年龄和数量上优化配置新时代档案管理人才结构。例如，从层次上，应着力培养档案骨干人才，重视领军型人才培养使用。在专业上，重点要引进接受系统档案学专业知识背景的人员从事档案管理工作，后期，还要继续加强专业知识的培训。在年龄上，要加大年轻人才的招录进度。在学历上，要不断提升新时代档案人员的学历层次。在作风上，要大力传承工匠精神，加强社会主义核心价值观培育。在数量上，要根据档案工作任务量，以及单位实际编制情况，合理增加人员力量。总之，要切实优化档案从业者的内在结构，为新时代档案事业发展提供高素质人才保障。

3.5 活化档案服务“新功能”

档案工作不仅记录重要信息，还展现了经济社会发展面貌，要增强工作的主动性、能动性，创新档案服务形式，强化档案服务功能，为经济社会发展中心大局提供更加主动、全面的信息服务。利用计算机信息技术、互联网技术、大数据技术等，提高档案服务效率。利用VR、人工智能等增强档案利用体验。加强馆藏档案编研，根据经济社会发展的现实需要，合理选好编研主题，编制业务工作汇编。通过举办档案专题研究成果展示、网上信息发布，开通APP小程序等，不断拓展档案服务、凭证、参考、借鉴和宣传、教育等价值功能。

3.6 开创档案工作“新格局”

开创新时代档案工作新格局，需要与单位、部门中心工作紧密结合。要分析研究中心工作重点和方向，积极主动地汇报档案管理工作，增强档案工作的主动性。将档案工作与机关、企事业单位业务工作同部署、同落实、同检查、同考核，增强档案工作的预见性、科学性。此外，要建立健全档案工作日常考评机制，加强档案工作的监督指导，努力开创统一、高效、多元档案管理新模式，实现档案工作与单位中心工作相辅相成、信息资源共享新格局。