我国义务教育教师聘任政策的实施效应、影响因素及提升路径

【摘 要】改革开放以来，我国义务教育教师聘任政策的实施经历了试点改革、全面推进、创新巩固等发展阶段，为提高教师职业吸引力、造就高素质教师队伍提供了保障。在这一进程中，教师聘任政策取得了丰富地方师资来源、提高乡村教师实际待遇、推动区域教育公平等积极效应，但也依然存在教师工作压力较大、相关政策衔接不充分等问题。综合政策资源等政策实施的影响因素，研究建议从推进政策整体部署、完善聘任政策过程、加快建设配套性政策、强化教师队伍建设成效等路径提升义务教育教师聘任政策实施效应。

【关键词】义务教育；教师聘任政策；教师队伍建设；高素质教师

【中图分类号】G451  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2022）86-0025-05

【作者簡介】杨帆，苏州大学（江苏苏州，215123）教育学院副教授，教育学博士，硕士生导师，主要研究方向为教育政策学、课程与教学论。

改革开放以来，我国全面启动以教师聘任政策为基础的教师招录制度。本研究中，教师聘任政策是指聘任双方在平等自愿的原则下，各级政府、教育行政机关及学校根据义务教育教学工作需要设置岗位，聘请有资格的公民担任相应教师职务并明确聘任双方权利、义务、责任的行动依据和准则。作为一项探索历史不足40年的教师政策，教师聘任政策的实施经历了一个曲折的发展过程，其政策实施产生了广泛的现实效应并受到政策资源等多因素的影响。通过对这些问题进行分析，本研究将提出有助于提升义务教育教师聘任政策实施效应的若干路径。

一、我国义务教育教师聘任政策实施的历史梳理

我国早在夏周时期就出现了教师聘任形式，后来随着学校形式的不断丰富以及官学、私学的逐步分野，学校教师主要从致仕官员或者知名大儒中选聘，直到清朝末期才在《京师同文馆章程》中出现为了确保师资而“聘用教习”的专门表述，但是当时聘任的教师主要是已有功名在身的举子或官员。新中国成立初期，我国在师范生招生、工作分配、在职培训等义务教育教师聘任的多个环节进行了探索，但是由于之后师范学校经历了十年的停办、撤销，义务教育教师聘任政策的发展也基本停滞。

1.我国义务教育教师聘任政策实施的试点改革阶段

改革开放之后，我国借鉴了国际上常用的公务雇员合同聘任、雇员雇佣等教师聘任方式，正式将教师人事制度纳入国家专业人员聘任管理范畴，明确了不同层级中小学教师的学历要求，并将这一要求与教师的工资待遇、奖助津贴相挂钩，专门设立了教师职务评审委员会负责教师的工作职责、工作条件、考核评审等关系到聘任或任命与否的基本权利，改变了过去由国家政府决定教师聘任的传统。考虑到教师聘任政策实施需要建立在地方教育发展基础之上，我国优先选择了社会经济文化水平较为发达的北京、上海、广州等地进行政策试点和推广，推动各地教师聘任方式从国家任命向学校聘任过渡。

2.我国义务教育教师聘任政策实施的全面推进阶段

在1993年《中华人民共和国教师法》颁布之后，教师聘任政策被正式纳入国家教育法案，成为教师准入和招聘的基本制度。随之而来的，是国家在1999年做出的全面实施教师资格制度的决定以及2000年做出的加快推进教师人事制度改革的决定：一方面将教师聘任作为教师招录的主要形式，规定了教师聘任的目标任务、编制管理、岗位设置、资格证制度、考核制度、激励机制等；另一方面向全社会开放教师招聘，允许持有教师资格证的非师范高校毕业生从事教育行业。此外，国家通过“县管校聘”的方式推动教师交流轮岗，进一步凸显了教师聘任政策在推进义务教育均衡发展过程中的优势。

3.我国义务教育教师聘任政策实施的创新巩固阶段

随着全面深化新时代教师队伍建设改革的推进，我国义务教育教师聘任已形成事业编制、聘用合同制、劳务派遣制等多种类型并存的格局，这对优化教师结构、建立竞争机制、扩大办学自主权有积极作用，但也产生了不同类型教师待遇和权益差距较大、聘任主体混乱、合同拟定形式化、学校教师队伍不稳定等问题。2018年，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出“完善中小学教师准入和招聘制度”的战略目标，要求根据教育发展实际进行“分类”施策。同时，通过对不同类型政策的“整合”来规范中小学教师编制配备，优化义务教育教师资源配置，实现职称制度与教师聘任政策的衔接。可以说，我国通过对教师聘任政策“分类与整合”的方式来增强教师的职业吸引力，为造就党和人民满意的高素质、专业化、创新型教师队伍提供了保障。

二、我国义务教育教师聘任政策实施的现实效应

作为一项具有目的性和针对性的教育政策，教师聘任政策的实施产生了复杂的结果。从短期来看，教师聘任政策的实施有助于学校更加自主地吸引优秀师资并进行专门管理；从长期来看，教师聘任政策实施影响教师的身份和权益，将改变我国教师队伍的结构，甚至会影响国家整体的教育实力。教师聘任政策的实施决定了教师的入职体验，对教师的专业品质和发展潜力有预测作用，对教师的社会声望、身份认同、主观幸福感有重要影响。教师聘任政策的实施为学生群体、学校组织、教育区域等教育系统的嵌套组织提供平台，对学生的离校年龄、语言学习、学业成绩，对学校的组织管理、师生关系、设施与安全，以及对教师资源的区域配置都会产生影响。从政策实施结果的性质来看，我国义务教育教师聘任政策产生了以下效应。

1.兼容不同教师聘任类型，丰富地方师资来源

通过兼容事业编制、聘用合同制、劳务派遣制等不同类型，使教师队伍内部在学历来源上存在一定梯度。比如事业编制教师在专业背景和教学能力上的准入门槛最高，学校在聘用合同制度教师上的招聘自主性最高，劳务派遣制教师对于学校补充师资的灵活性最高，这从不同方面尽可能地壮大了教师队伍。

2.引入教师内部竞争机制，提高乡村教师的实际待遇

不同的教师身份增强了组织内部生长动力的竞争机制，使教师为了提高自身待遇、增强职业稳定性、谋求专业发展空间而不断努力。另外，同时启动的“三区人才支持计划”“乡村教师支持计划”等政策對乡村教师工资、职称晋升也有所倾斜。

3.赋予学校办学自主权，促进区域教育公平

在人事关系上，国家通过“县管校聘”的教师管理制度，将中小学教师的录取权和聘用权赋予实际服务学校，将中小学教师的管理权和调配权交由地方教育主管部门，这使教师能够全身心地投入学校工作并获得个性化发展，确保同一区域教师的工资待遇、福利保障、职称晋升相对公平。

三、我国义务教育教师聘任政策实施的影响因素

通过近40年的努力，我国教师聘任政策的实施产生了诸多现实效应，产生这些效应的原因非常复杂，除了义务教育教师聘任政策本身影响以外，还有政策资源、政策主体、政策过程、政策中介等因素的影响。

1.政策资源

政策资源包括教学开支、工资薪酬、生源质量、教师队伍等。政策资源的质量及其分配是影响政策实施成败的主要因素。目前，我国教职工工资薪酬、学生人均公用经费等主要由政府财政预算拨款，这为教师聘任政策的实施提供了经费保障。在人力方面，生源质量和教师队伍质量直接决定了教师的工作热情和生活状态，良好的师生资源会吸引教师持续从教，而较低质量的师生资源则会阻碍教师聘任政策的实施。已有研究认为，由于我国教育资源的地区差异明显，中部地区教师的流失率更高，义务教育发展也存在“中部塌陷”的情况。

2.政策主体

政策主体包括义务教育教师聘任政策的制定者、实施者和实施对象。任何政策的实施都是政策主体在对自身价值判断的基础上所做的社会选择。比如2003年印发的《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，由人事部、教育部共同制定，由地方县区主管部门以及中小学校具体落实教师工作岗位设置并聘请符合条件的公民担任相应职务。在政策实施过程中，政策制定者、实施者和实施对象会依据集体以及个人的价值观、态度和能力来理解并执行政策。我们发现，对教师聘任政策认同度越高、理解越透彻的政策主体越能够实施好这一政策。

3.政策过程

政策过程包括政策制定、政策执行、政策评价等具体环节。任何政策的实施过程都不是一个单线的过程，其政策目标、政策工具都需要随着政策实施所取得的效果而进行调整。比如我国为了逐步下放教师聘任权，于2014年提出了“县管校聘”模式，这为教育系统理顺不同类型聘任方式之间的关系提供了帮助。比如在政策执行环节，由于对聘任合同法律效应的忽视，教师聘任标准经常由校长一人决定，导致出现滥用职权的问题。比如在政策评价环节，由于长期使用终结性评价方法，使得教师聘任的评价指标以硬性成果为主且未能体现教师的专业成长，这导致教师工作压力较大。

4.政策中介

政策中介是指会影响教师聘任政策实施的社会团体或组织。政策中介虽然不直接参与政策实施过程，但可能会作为政策制定智囊团或者政策执行监督者发挥作用。在教师聘任政策实施过程中，教师教育机构、教师研究团体等政策中介发挥着不可忽视的作用。比如以师范院校或者综合性大学为主的教师教育机构为国家培养了大量的后备师资，这些毕业生的质量、就业观念会决定教师聘任分类试行能否取得成功。比如由专家学者组成的教师研究团体通过实地调研、资料整理、学术研究等方式为教师聘任政策的制定和实施提供理论依据，他们既可以为政府部门提供决策咨询，又可以与政策实施主体共同协商如何改进政策。

四、我国义务教育教师聘任政策实施效应的提升路径

综合当前我国义务教育教师聘任政策的实施进程和相关效应来看，未来我们应继续从政策实施的影响因素入手，深入推进国家义务教育政策整体部署、着力完善义务教育教师聘任政策过程、加快建设教师交流轮岗等配套性政策、系统强化义务教育教师队伍建设成效，使教师聘任政策实施的积极效应得以进一步凸显。

1.深入推进国家义务教育政策整体部署

教师聘任政策是我国教师政策的重要组成，要想贯彻落实这一政策必须同时在教师资格、教师薪酬等相关问题上形成统一的政策标准和话语体系，包括对教师学历、教学、科研以及综合素质方面的基本要求，以及对教师职业身份、职务晋升、考核方式等多项工作的整合，从而达到整体提高国家师资质量的目标。与政策部署相统一的是，对于义务教育阶段教师的培养和考核也同样需要整体部署。在培养方面，既要继续允许社会人士报名教师资格考试，又要允许社会人士通过在职方式接受师范教育，使教师后备人才在职前职后不同阶段得到系统性、一体化的专业培养；在考核方面，应对不同聘任类型的教师进行分层、分类、分科的工作考核，采用学分管理的方式实现不同聘任类型教师之间的身份转变和职业晋升。

2.着力完善义务教育教师聘任政策过程

首先，要始终明确教师聘任政策实施目标，切实保障各级政府、学校和教师在聘任过程中的权利、责任和义务，统一好教师聘任的基本程序以及教师招聘标准、职务聘任标准、绩效评价标准、教师流动标准，完善师资培养体系等。其次，明确不同聘任合同教师的具体聘任任务，将教师聘任标准和薪酬权益相挂钩，既要避免出现同工不同酬或者同酬不同工的情况，又要使不同聘任方式教师的待遇和权益能够得到衔接。最后，加强对教师聘任主体权责的监督，强化相关主体的契约精神，将教师聘任工作纳入国家征信系统，既可以将教师履行合同的情况纳入个人征信，又可以参照企业信用监管方式将聘任单位纳入征信系统，以便更好地维护聘任双方的合法权益。

3.加快建设教师交流轮岗等配套性政策

为了完善义务教育教师准入和招聘制度，我国在近20年已经创新性地出台了一系列与教师聘任密切相关的配套性政策，包括以优化教师资源为目标的教师轮岗、绩效工资、教师编制、教师培训等政策和以补充优秀师资为目标的“特岗计划”“三支一扶”“硕师计划”“免/公费师范生计划”等政策。就这些政策计划的实施水平来看，各项配套性政策还需要继续合理推进，避免出现问题。比如教师交流轮岗工作尚未在各县区间打通，执行力度不足；教师绩效工资的量化评价方式导致教师急功近利、疏于自我成长，尚待引入增值性的教师评价技术；公费师范生项目如何实现动态跟踪管理、如何监督公费师范生严格履行协议等问题的解决还处于方案探索阶段。解决教师聘任相关配套性政策的现存问题，能够增强学校教师聘任的自主权，能够调动教师以及社会人士从事教育工作的积极性。

4.系统强化义务教育教师队伍建设成效

教师聘任政策实施和改进的主要目的是提高我国教师队伍的整体素质，并以此为立足点进一步促进学生成长、推动教育发展、实现教育公平。从这一主要目的出发，教师聘任政策实施效果的提升最终还是要落到教师队伍建设上来，从以下各方面系统强化建设成效：在技术层面，吸取我国教育试点改革的宝贵经验，继续在全国具有代表性并且已经具备政策实施前提的县区进行试点，尽可能减少教师职业的内外冲突；在制度层面，在分类管理不同聘任类型教师的同时，逐步优化聘任结构，加强对聘用合同制、劳务派遣制等流动性较强的聘任方式录取教师的薪酬保障；在培养层面，提高师范教育在道德、知识、能力、行动等多方面的培养要求，提高教师资格在学历背景、教学能力、工作效能、工作投入等方面的标准，为教师聘任夯实人力资源基础；在社会层面，应大力宣传教师立德树人、为国育人的职业使命，渲染尊师重教的社会风尚，使广大社会优秀人才愿意并主动地应聘教师岗位。

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