中国共产党领导乡村治理的百年历程、基本经验与实践启示

董帅兵

[提要]中国共产党领导的乡村治理，是中国特色社会主义政治的基础。党领导乡村治理遵循“党的领导-乡村治理-国家建设”的基本逻辑，经历渗透动员、全面领导、还权赋能、减负放活和协商共治五个阶段。坚持完善党的乡村组织建设，坚持以农民为中心，坚持马克思列宁主义同中国乡村治理的实际相结合，坚持社会主义乡村治理道路，是党领导乡村治理的百年经验。新时代，完善党对乡村治理的领导，需要以社会主义现代化国家建设为归宿，以城乡融合与乡村振兴为条件，以服务民生为重点，构建党领导的“一核多元、三治结合”的乡村治理体系。

乡村治理是国家治理的有机组成部分，是国家与乡村互动和管理公共事务的过程。党领导乡村治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。党的乡村组织是党领导乡村治理的核心，其功能体现在国家向度的政治引领、社会向度的服务引领和自身向度的组织引领。当前对党领导乡村治理的研究有三个特点：一是研究内容集中于党领导乡村治理的内涵阐释[1]、村党组织书记“一肩挑”[2]等方面；二是研究方法包括政党中心主义[3]、“国家-政党-社会”互动论等，代表性观点有政党下乡[4]、嵌入式整合[5]、乡村善治[6]与“三治结合”[7]、使命型政党[8]、将政党带进来[9]、政党引领社会[10]、党建引领地方治理[11]；三是研究时段集中于改革开放至新时代以来，对于改革开放之前，尤其是新中国成立之前，党领导乡村治理缺乏历史的梳理和经验总结。精准扶贫的胜利、小康社会的全面建成、乡村振兴战略的实施，构成新时代党领导乡村治理的背景和起点。建党100周年之际，梳理总结党领导乡村治理的历史和经验，对完善党的基层组织建设、促进乡村治理体系和治理能力现代化、推动社会主义现代化国家建设，具有重要的价值。

一、党领导乡村治理的百年历程

建党100年来，党领导亿万农民，探索出中国特色的乡村治理道路。借鉴历史制度主义的“关键节点”理论，将党领导乡村治理的百年历程划分为五个阶段。

(一)新民主主义革命时期的渗透与动员(1921.7-1949.9)

中国共产党成立之后，就逐渐将其活动范围延伸于乡村，在领导新民主主义革命的过程中，提出并坚持“农村包围城市、武装夺取政权”的革命道路，农村成为这一时期的革命重心。

1.建立党的乡村支部，为党领导乡村治理奠定组织基础

1921年7月23日，中国共产党第一次全国代表大会在上海举行，宣告了中国共产党的正式成立。1923年8月，李大钊动员弓仲韬，在河北省安平县成立“中共安平县台城特别支部”，这是中国共产党的第一个乡村党支部，确定由支部书记、组织委员、宣传委员组成的乡村党支部的基本组织形态。1925年1月，中共四大确定党的基层组织为支部，支部制度正式确立。同年6月，毛泽东在湖南省韶山冲成立“中共韶山特别支部”。党的乡村支部建设，为党在乡村建立严密的组织网络、加强同人民群众的联系，奠定组织基础，有助于在农民中发挥党的领导作用，动员和组织农民参与革命斗争。

2.党在领导农村革命的过程中逐步形成乡村自治思想

“大革命”时期，党逐渐认识到要获得中国革命的成功，必须依靠群众，发动有组织、持久的群众运动。1923年6月，中共三大通过的《中国共产党党纲草案》，指出占中国人口70%以上的农民，是国民革命取得成功的重要力量，应探索“实行都市和乡村自治”[12]。1925年1月，中共四大指出农民是中国革命的“重要成分”，应当动员农民通过选举代表的方式，建立乡村自治会。党逐渐深入工农群众，依托农民协会和农民武装，在湘、鄂、赣、豫快速发展农村大革命。可见，党在领导农民运动的革命实践中，已经逐渐形成“乡村自治”思想。

3.党领导农民建设乡村政权，开展工农武装割据，推进乡村自治

“大革命”失败以后，革命中心逐渐由城市转向农村。首先，建设苏维埃政权。“大革命”时期党领导的乡村自治，为建设苏维埃政权提供经验。1927年11月21日，中国的第一个工农政权苏维埃，在广东海陆丰成立。苏维埃是党领导的工农民主政权的基层政权，乡苏维埃之下设立许多委员会，吸收工农群众参加苏维埃，以此加强同工会和贫农团的联系。其次，开展工农武装割据，即根据地建设、土地革命和武装斗争。1927年，党的八七会议确定革命的总方针，即“土地革命和武装反抗国民党反动派”。1928年和1929年颁布的《井冈山土地法》《兴国土地法》，提出内容逐渐完备、更加符合农村实际情况的土地改革方案。农民获得土地等生产资料，积极支援革命、参与根据地建设。最后，开展民主选举，推进乡村自治。江西省苏维埃于1927年11月颁布《临时组织法》，于1931年11月颁布《中华苏维埃共和国宪法大纲》，指导革命根据地建设苏维埃政权，并在乡村地区建立共青团、妇女会、贫农团等群众组织，开展以民主选举为核心的群众自治，更广泛地吸纳农民参与乡村治理。

4.党领导农民扩大乡村自治实践

全面抗日战争爆发后，党领导根据地人民群众开展抗日斗争。一方面，建立抗日民主政权，开辟并巩固敌后抗日根据地。1938年1月，晋察冀边区临时行政委员会成立，这是由中国共产党领导，采取民主选举方式诞生的第一个统一战线的敌后抗日民主政权。同时，党在农村根据地普遍建立党支部，通过整理支部、改选党支部等方式，逐渐有效地改善农村支部的组织状况。抗日民主政权和党的农村支部建设，为党凝聚民众力量、开展乡村治理、领导革命斗争，奠定坚实的组织基础。另一方面，颁布乡村自治的政策和法令，领导农民扩大乡村自治实践。1939年1月，颁布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，要求采用民主选举制度，健全民主集中制，推行人民的自治[13]。同年7月，晋察冀边区指出“建立村民代表大会，村公所之下设置各种委员会”，以此改造区村政权。1940年3月，中共中央发布《抗日根据地的政权问题》，建立抗日根据地的“三三制”政权，重新配置政权人员结构[14]。党领导乡村治理的政策法令和民主实践，保障党领导下的乡村民主自治的实现，提高了根据地民众的政治参与热情和参与能力。

5.党领导探索乡村自治的制度化和规范化

抗日战争胜利之后，党继续主张基层群众自治，领导各解放区民众，按照民主自治的原则，建设基层政权。一方面，颁布党领导乡村自治的新政策。1945年，《陕甘宁边区乡(市)政权组织条例(草案)》颁布，坚持民主自治和民主集中制原则，为健全边区联合的基层组织，提供有效的制度依据[15]。1946年，陕甘宁边区政府发布《关于发现培养和提高自治村乡问题的通知》，要求帮助自治能力较弱的乡村“建立村的领导核心和工作制度”[16]，进一步推进解放区的乡村自治。另一方面，党通过领导土地改革，培养农民的民主意识和参与能力。1947年9月，中共中央颁布《中国土地法大纲》，召开农民大会或农民代表大会，动员解放区农民积极参与。在乡村、区、县、省等各级，民主选举产生土地制度改革委员会，推动乡村治理实践。

(二)社会主义革命和建设时期的整合和汲取(1949.9-1978.11)

中华人民共和国成立之后，党通过土地改革运动、农业合作化运动、人民公社化运动，逐步在乡村建立政社合一的管理体制，将农村社会整合进入统一的现代国家建设进程。

1.党领导农民恢复乡村治理秩序

社会主义革命时期，党派出工作队，凭借外派党员的行政式领导机制，对乡村进行自上而下、由外到内的整合。其一，党领导农民完成清匪反霸，为党领导乡村治理提供稳定的秩序基础。1950年12月至1951年10月，中央人民政府颁布《中华人民共和国惩治反革命条例》，采取党委领导下的群众路线方法，在全国范围内完成镇压反革命运动。其二，逐渐以乡镇政权替代工作队，建立制度化的乡村治理体系。1950年，政务院颁布《乡(行政村)人民代表会议组织通则》《乡(行政村)人民政府组织通则》，确立乡和行政村为乡村的行政区域，乡人民政府和行政村不设置内设机构，只设置专职或兼职的工作人员。1954年的第一届全国人大，表决通过《中华人民共和国宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，正式明确乡镇为基层政权。其三，随着农业合作化运动的推进，1956年和1958年是农村党员发展的两个高峰期，[17]探索出“支部建在村庄”“支部建在生产单位”等经验，党的领导全方位地嵌入乡村治理体系，组织农民参与农业社会主义改造和现代国家建设。

2.党领导工农群众建设人民公社体制

1958年8月，中央政治局在北戴河举行扩大会议，决定在全国农村成立人民公社。1958年底，全国建立26000个人民公社，99%以上的农户加入人民公社，分散的农民实现高度组织化。公社、生产大队和生产小队三个层级，相应设置党委、党支部和党小组，形成严密的组织网络，加强党对乡村的全面领导。1960年11月，中央发布《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，强调“三级所有，队为基础”，通过“调整、巩固、充实、提高”，稳定“党政合一、政社合一、三级核算”的乡村治理结构。

(三)改革开放时期的赋权和放活(1978.12-2002.10)

1978年12月，党的十一届三中全会召开，确立实事求是的思想路线，现代化建设随之成为全党工作的重心。开展必要的经济体制改革，探索与之相适应的政治体制改革，是坚持社会主义制度、应对国内外政治经济环境变化的必然要求。

1.党领导农民建立乡镇政权，替代人民公社体制

家庭联产承包责任制的推行，改变了乡村的经济基础，酝酿着人民公社体制的解体。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，确立乡(镇)政府为基层政权，并在乡村成立村民委员会，形成“乡镇-行政村-村民小组”的管理体制，乡村治理结构表现为“乡政村治”[18]。随着市场化和现代化的深入推进，“县政，乡派，村治”[19]的治理结构逐渐形成，县的治理自主性更加突出，乡作为县的派出机构，专门负责政务，指导村民开展自治活动，村民委员会是村民自治的载体。

2.党领导农民探索并确立村民自治制度

家庭联产承包责任制改革，撬动了乡村社会的系列变革，呼唤更适应家庭经营生产形式的治理方式。1980年2月，“中国第一个村民委员会”在广西合寨村诞生，为改革开放初期的乡村治理打开思路。1982年12月修订颁布的宪法，以国家根本大法的形式，确认村民委员会为农村基层的群众性自治组织。1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议，修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，规定村民委员会的基本功能，即村民自我管理、自我教育、自我服务。经过系统性的实践调研和理论论证，村民自治的乡村治理模式逐渐得到国家法律的正式确认。村民委员会组织法的正式颁布，标志着村民自治成为我国社会主义民主政治的重要组成部分，为社会主义现代化建设奠定坚实的乡村秩序基础。

3.调整党的乡村组织建设，巩固党在乡村治理中的领导核心地位

伴随人民公社体制的废除、乡镇政权的建立和村民自治制度的实行，党支部逐渐由建在生产单位改为建在行政村。改革开放带来的经济社会变迁，推动着乡村治理的变革，党对乡村治理的有效领导，面临新的问题和挑战。1984年，中共中央关于农村工作的通知，强调要加强农村党组织建设，提高党组织的战斗力，改变软弱涣散的状况。[20]《中国共产党章程》是党在乡村开展工作的主要依据。1999年2月13日，《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定，党的农村基层组织是“乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心”，为党领导乡村治理提供可操作的制度规范。党的乡村组织的加强和改进，夯实了党在乡村的执政基础，改善了党对乡村治理的领导，保证党领导的乡村治理平稳有序地迈入新世纪。

(四)科学发展新时期的统筹和赋能(2002.11-2012.10)

在城市化加速、农村空心化加剧的背景下，取消农业税，推行农村综合改革，深化党对乡村治理的领导，以党的领导挤压乡村治理真空。

1.坚持城乡统筹，改进党对乡村治理的领导

2002年11月，党的十六大提出“城乡统筹”的战略方法，要求扩大基层民主，“健全村党组织领导的充满活力的村民自治”[21]。2004年9月，中共中央进一步提出“两个趋向”的论断[22]，指出我国的工业化已发展到相当程度，需要转变发展策略，通过“工业反哺农业、城市支持农村”，推动工农和城乡的协调发展，突破“二元”结构的困境。2004年至2012年，连续9个中央一号文件，围绕“三农”问题，制定颁布系列强农惠农政策，推动城乡互动、工农互促、协调发展，深入挖掘农业和农村的发展潜力。乡村治理作为“三农”问题的重要组成部分，必须从农村、农业、农民的角度综合施治。因此，这一时期党领导的乡村治理，在确保治理有效的基础上，具有更多的统筹城乡、服务发展的功能。

2.取消农业税，减轻农民负担，推进公共服务均等化

党的十六大确定“以城带乡、以工补农”的乡村发展战略，提出建设社会主义新农村，国家财政开始以农业补贴的方式，承担乡村治理的成本。2006年全面取消农业税之后，城市带动乡村、工业反哺农业，推进社会主义新农村建设，是党领导乡村治理的新背景和新的中心工作。党在农村的工作坚持城乡统筹的战略方法，坚持“多予少取放活”的基本原则，推动乡村治理转入支农惠农的发展阶段。党领导乡村治理，由维护乡村治理秩序、营造和谐的发展环境，转为以推动城乡的基本公共服务均等化为突破口，依托公共财政制度，合理配置国家为乡村提供的资源，以治理为支点，撬动乡村的发展活力。

3.确立基层群众自治制度为中国特色社会主义政治的重要内容

农业税取消后，村民自治逐渐从行政中脱嵌，但并没有真正落地运行。因此，党领导乡村治理的关键问题，在于从国家和乡村社会两个层面，重塑乡村组织体系，在村民自治制度中强化党的领导核心作用。2007年10月，党的十七大指出，基层群众自治制度是发展社会主义民主政治的基础性工程，为了完善这一制度，必须坚持党对乡村治理的领导。因此，2010年修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定党在农村的基层组织发挥领导核心作用。党的乡村基层组织和村民委员会是领导与被领导的关系，这一关系的维持和治理活动的开展，必须以宪法和法律为准绳，确保村民直接行使民主权利。

(五)社会主义新时代的全面领导(2012.11至今)

社会主义新时代，党领导乡村治理的内容更加丰富，提出并探索以党的乡村组织为核心，社会、市场、农民等多元主体协同参与，法治、德治、自治相结合的乡村治理体系。

1.新时代党领导乡村治理的总方略

2013年11月，党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，作为国家治理根基的乡村治理，也必须实现治理体系与治理能力的现代化。2017年10月，党的十九大提出，中国特色社会主义新时代是我国发展新的历史方位，实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴的关键在于治理有效，党领导乡村治理面临谁来治理、如何提升治理能力、如何完善治理体系、如何激活村民自治等现实问题。为此，中共中央于2019年8月发布并施行的《中国共产党农村工作条例》提出党领导乡村治理的总方略，推动城乡融合发展，坚持农业农村优先发展，走共同富裕道路。新时代，党领导乡村治理，需要完善党的基层组织建设，发挥党的基层组织的嵌入作用，强调以党建引领实现乡村治理的共建共治共享，一方面要提高国家政策在乡村的执行能力，另一方面要培育乡村社会的内生治理能力。

2.整顿软弱涣散党组织，探索村党组织书记“一肩挑”

党的十八大之后，乡村开始建设党群服务中心，通过“一站式”服务，打通基层党组织密切联系群众服务群众的“最后一公里”。党的乡村组织是党全部工作和战斗力的基础，整顿软弱涣散基层党组织是新时代贯彻落实党要管党、从严治党的必然要求。“两票制”“一肩挑”“一制三化”“联村党支部”等解决村“两委”冲突或党支部软弱涣散的典型实践模式应运而生。2018年11月26日，中共中央政治局会议，审议通过《中国共产党农村基层组织工作条例》，专门设置“乡村治理”部分，正式提出党的农村基层组织“全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”，指明新时代党领导乡村治理的目标和方向，为推动乡村治理制度化、法治化提供政治和组织保证。为了实现党对乡村治理的全面领导，中央提出村党组织书记“一肩挑”的制度设计。“一肩挑”是在乡村振兴新形势下的制度创新，有助于加强党在乡村的全面领导，推动乡村社会的新一轮整合，避免乡村党组织和村民委员会之间的冲突和推诿，明确乡村治理主体的职能分工和权责分配，提高乡村治理的运行效率。

表1 中国共产党领导乡村治理的百年历程及特点

二、党领导乡村治理的百年经验

党领导乡村治理，取决于党领导新民主主义革命的历史实践，取决于党的性质和宗旨，取决于我国社会主义制度的本质，贯穿于中国现代国家的革命、建设、改革、发展、创新的历程中，取得了宝贵的经验。

(一)坚持马克思列宁主义是党领导乡村治理的思想和道路

马克思列宁主义是党的根本指导思想，是党领导新民主主义革命取得胜利、建立社会主义新中国的思想武器。党领导乡村治理，坚持马克思列宁主义指导思想，体现在两大方面。其一，坚持马克思列宁主义普遍真理同中国乡村治理具体实践条件相结合。新民主主义革命时期，党提出“农村包围城市，武装夺取政权”，有效地动员和组织乡村的革命力量。新中国成立之后，党领导乡村治理，始终以维护社会稳定为前提，以解放和发展生产力为根基，坚持从乡村的实际情况出发，因地制宜、因时制宜，探索农民协会、村民自治、民主协商、党领群议等形式多样的乡村治理模式。其二，推动乡村治理的现代化、制度化、法治化和规范化。国家的宪法和法律、党的章程和制度、乡村治理规约，共同确保党领导乡村治理的过程中，有效保障农民平等的政治身份，积极参与社会主义国家的现代化建设。从革命时期探索乡村自治，到社会主义建设时期的人民公社体制，再到改革开放之后的村民自治，再到新时代的党建引领治理有效，党的领导是乡村治理走向现代化的关键所在，这几个阶段相互衔接，共同构成党领导乡村治理的恢弘图景。解放和发展生产力是社会主义的本质要求，全面建成小康社会之后，党领导乡村治理，必须推动城乡融合，将乡村发展融入建设社会主义现代化强国的总体布局。

(二)建设社会主义现代国家是党领导乡村治理的目标和归宿

中国共产党是使命型政党，党领导乡村治理遵循“党的领导-乡村治理-国家建设”的基本逻辑。中国悠久的农业文明历史和中国农村人口占大部分的现实，决定了乡村治理是中国现代国家建设的重要组成部分，中国现代国家建设必须以乡村治理为基础。党领导乡村治理，不仅奠定了国家的秩序基础，也为国家建设提供了源源不断的资源和动力。党领导的乡村治理，具有国家建设的目标性；国家建设目标依托乡村治理体制向乡村社会渗透。中国共产党领导新民主主义革命，实现国家的独立，为实现社会主义和共产主义奋斗目标，争取到和平稳定的国内外环境。社会主义革命和建设时期，党通过政党中心主义的政治整合方式建设农村，完成农村与国家的一体化，构造政社同构的治理结构，实行政社合一的治理模式。改革开放到社会主义科学发展新时期，党通过政策统筹的方式领导乡村改革，以综合改革政策赋予乡村发展空间、激发乡村发展活力，培育农民民主能力，重塑乡村政社分离的治理结构，开创了中国特色的村民自治模式。社会主义新时代以来，党通过精准扶贫、乡村振兴等战略，逐渐实现对乡村的全面领导，引领乡村治理的现代化转型，探索党领导下的多元参与、协商共治模式。新时代，推进乡村治理现代化，既要激活乡村治理的自主性，又要将国家能力成功转化为乡村治理能力，因此，政党成为调节国家与乡村社会关系的核心力量，健全党组织领导的“三治结合”的城乡治理体系，是新时代乡村有效治理的关键。

(三)党的乡村组织建设是党领导乡村治理的基础和前提

中国共产党的正确领导是乡村有效治理的根本保证。党的基层组织是党领导乡村治理的核心力量。党的乡村组织单元与乡村治理单元的一致性，是党领导乡村治理、完善党的乡村组织建设的核心经验。新民主主义革命时期，党的工作重心逐渐转向农村，根据地和解放区农村普遍建立党支部。新中国成立之后，中国共产党成为执政党，通过土地改革、农业合作化运动，在全国范围内建立并巩固乡村党支部。1956年6月底，全国共有党员1073.4364万名，其中农民党员741.7459万名，占党员总数的69.1%。[23]人民公社时期至改革开放以来，农村党组织继续发展壮大，到2018年底，全国31610个乡镇、545189个行政村已经建立党组织，共有党员9059.4万名，其中农牧渔民2544.3万名，占党员总数的28.08%。[24]党领导乡村治理与党的乡村组织建设相辅相成，即党的乡村组织建设推动乡村治理的提升，乡村治理的提升促进党的乡村组织建设。党通过乡村组织的建设与巩固，不仅实现了基层党组织的制度化和规范化，而且有效地动员和组织农民，推动乡村治理的现代化。

(四)以农民为中心是党领导乡村治理的宗旨与秘诀

党领导乡村治理，始终坚持农民的主体性，坚持群众路线，不断巩固农民当家作主的地位，完善乡村基层民主制度，激发和尊重农民的创造精神，促进农民的自由全面发展。其一，以农民需求为导向，坚持并巩固人民主体地位。党领导乡村治理，始终坚持吸纳民意，尊重农民创新，构建政党、国家与农民的良性互动关系，激活乡村治理的内生动力。新民主主义革命时期，农民是参与乡村革命、支援根据地建设的主体。社会主义革命和建设时期，农民在人民公社体制下，具有主体性和创造性。改革开放时期，农民首创村民自治的治理形式，逐渐由国家确定为制度化的乡村治理体制。社会主义新时代以来，强调农民的主体参与，主张党组织、政府、农民等多元主体协同治理。其二，激发农民治理活力，完善基层民主制度。党领导的乡村民主制度建设，是完善党的领导、保障农民当家作主、维护乡村治理秩序的基础。新民主主义革命时期，党领导农民探索乡村自治，成立农民协会、建立苏维埃政权，培养农民自治能力。社会主义革命和建设时期，党通过农业合作化运动，建立政社合一的人民公社体制，农民以生产小队为单位，直接开展民主活动。改革开放之后，党领导农民探索建立村民自治制度，颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》。科学发展新时期，党加强对乡村治理的领导，重点突出民主监督制度建设，使村民自治真正落地。社会主义新时代，强调乡村社会治理体系在国家治理体系中的基础性作用，形成党建引领乡村治理、基层民主协商、“全过程民主”等中国特色社会主义的乡村治理经验。其三，党领导农民在参与乡村治理的过程中，实现并维护农民的切身利益。党坚持群众路线，构建党群命运共同体，不断破除形式主义和官僚主义。新民主主义革命和社会主义革命时期，党通过土地革命、政权建设和农业合作化运动，满足了农民对于土地和秩序的需求。社会主义建设时期，党通过农业的社会主义改造，把农业和农村纳入国家计划经济的轨道，农村劳动生产率得到提高。改革开放之后，党领导农民推行家庭联产承包责任制、探索建立村民自治，促进了乡村的经济发展和政治稳定，满足农民对增加收入、稳定发展的需求。科学发展新时期以来，党领导农民开展社会主义新农村建设、实施精准扶贫和乡村振兴战略，优化乡村治理体系，提高乡村治理水平。

三、党领导乡村治理的实践启示

新时代，党领导乡村治理，旨在通过党的建设和乡村治理的良性互动，巩固党的执政基础，实现乡村的良序善治，夯实国家治理的乡村根基，服务于中国特色社会主义现代化强国的建设。

(一)党领导乡村治理的宏观目标是建设社会主义现代化强国

建党百年以来，党领导乡村治理，始终围绕社会主义国家建设展开，并随客观条件的发展变化而进行适应性调整。国家十四五规划和2035年远景目标提出“2035年，我国将基本实现社会主义现代化，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，为此，党的乡村工作将继续坚持农业农村优先发展，构建城乡融合发展的体制机制，推进乡村的全面振兴，党领导的乡村治理是实现这一目标的关键抓手。乡村振兴的产业兴旺、治理有效、乡风文明、生活富裕、生态宜居的总要求，构成2050年社会主义现代化强国的富强、民主、文明、和谐、美丽的总目标的基础，二者有机衔接、相辅相成。因此，乡村治理作为国家治理的根基，必须和国家的宏观治理目标保持一致。乡村治理体系和治理能力现代化，必须统一于建设社会主义现代化强国的宏伟目标，党的领导是实现这一目标的根本保障和核心力量。

(二)党领导乡村治理的现实条件是城乡融合与乡村振兴

我国城市和乡村的关系变迁，是传统与现代的历史性转换过程的生动体现。城乡关系贯穿于党领导乡村治理的百年实践过程中，整体趋势是“以城市为中心-以农村为中心-以城市为中心-城乡二元-城乡统筹-城乡发展一体化”。党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，治理有效是其内涵之一，党领导乡村治理，是乡村振兴的关键环节。城乡融合与乡村振兴，是构建国际国内双循环经济格局的必然要求，是我国应对国际挑战、化解城市压力的战略纵深。党在处理城乡融合与乡村振兴的关系中，应注重城乡关系的理论创新，完善顶层设计，坚持以城带乡，城乡互补，破除城乡二元结构，推动城乡融合发展，重点关注城乡之间的流动人口对乡村治理带来的挑战，以有效的乡村治理，保护城市化现代化过程中的弱势群体。

(三)党领导乡村治理需构建“一核多元、三治结合”的乡村治理体系

未来的乡村治理将面临新的形势，一方面，社会主义市场经济体制不仅推动国家经济实力的迅速增长，也客观地引起社会利益的分化，乡村空心化、老龄化等问题，将在治理主体、治理资源等方面，对乡村治理提出新的挑战；另一方面，农民的物质文化需求日益增长，乡村振兴战略的实施，使得乡村治理的内涵日趋丰富，乡村治理的主体日趋多元。因此，基层党组织应继续巩固和发挥领导核心作用，准确把握乡村治理新阶段的新特征，组织和动员多元治理主体参与，以自治为基础，建立法治保障、德治支撑的“一核多元，多层共治”的乡村治理体系，实现党在乡村治理中的纵向“嵌入-整合”和横向“适应-调整”，全面提升乡村治理能力。

(四)党领导乡村治理的重心是服务民生

未来一段时期，乡村人口仍然占我国总人口的一定比重，乡村人口对美好生活的向往，是党的农村工作的奋斗目标。城乡融合进程加快的同时，也暴露出城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题。2019年《中国共产党农村工作条例》提出“坚持保障和改善农村民生，加快改善农村公共基础设施和基本公共服务条件”。党领导乡村治理，需要以治理有效为关键，以增进人民福祉为根本目的，推动新时代的乡村建设运动，重点促进城乡公共服务均等化和民生建设，有力回应人民诉求，有效化解社会矛盾，持续改善人民生活。

四、完善党对乡村治理领导的对策建议

乡村的社会和经济发展，国家发展战略的调整，要求党采取有效的措施，实现党对乡村治理的全面有效领导，积极应对乡村治理当下存在的和未来可能面临的问题。

(一)加强党的乡村组织建设

党的乡村组织建设，需要围绕乡村党组织的健全性、包容性、融入性、协调性展开，既有效的凝聚多元治理主体，又顺应乡村治理的趋势和需求。首先，保障基层党组织的健全性。新时代，要以提升基层党组织的组织力为重点，突出基层党组织的政治功能，健全党的“两新”组织建设，规范建设基层党支部，落实党的组织生活制度，选优配强党支部书记，培养基层党组织后备力量。其次，增强基层党组织的包容性。在发展党员方面，要吸纳乡村精英进入基层党组织，乡村精英能够调动和凝聚乡村治理资源，应将其作为基层党组织发展党员的重点考察对象。在政治生活方面，鼓励农民群众参与可公开的党支部活动，基层党支部可以联合党代表、新乡贤等，开展民主生活会、道德评议会、村庄发展建言献策会等，增强农民群众对党支部的认同。在文化宣传方面，依托新时代文明讲习所，继承创新地方性的传统文艺，培养社会主义新时代的核心价值体系。再次，促进基层党组织融入乡村治理。探索户层面的“党员包户”、村组层面的“党建服务站”、行政村层面的“党建同心圆”等工作机制，实现党建单元与治理单元的“耦合互嵌”，赋予基层党支部治理乡村社会的权力，实现“小事不出支部”“大事不出村庄”，降低基层党组织领导乡村治理的成本。最后，增强基层党组织的协调性。基层党组织发挥动员和组织功能，关键在于完善基层党组织治理网络，有效协调乡村社会的治理主体和公共事务，实现基层党建工作的纵深发展和广度延伸，形成多元治理主体参与乡村治理的合力。

(二)深化党对领导乡村治理的认识

党对领导乡村治理形成正确的认知，才能在乡村治理中正确发挥领导核心的优势。其一，党对领导乡村治理的正确认知。实现党对乡村治理的全面领导，既要避免以党在乡村的工作代替乡村公共治理事务，也要避免“一肩挑”、交叉任职等造成的权责混淆。党的领导与乡村治理，应以服务国家建设为宏观目标，以乡村公共治理事务为微观实践，以农村社会的转型发展为场域，融合党的领导、基层政府管理、乡村自治、技术治理，不搞“一刀切”，不盲目推行“标准化”。其二，党对自身领导力的正确认知。党的章程、制度、条例和乡村治理的相关法律，对坚持党组织在基层的领导地位提出明确要求，这是基层党组织领导力的合法性来源。基层党组织必须正确使用领导权力，明确乡村治理中的任务和使命。其三，党领导乡村治理的理念革新。树立全域治理和系统治理观念，完成系统性、综合性的谋篇布局，整合各区域、领域和各部门的治理资源。运用共生治理和开放治理理念，建立“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村治理共同体，形成党组织领导协同共治的局面。创新柔性治理和联动治理观念，以公共服务的全域提升为核心，开展普法宣传、政策解读、矛盾化解等工作，及时解决乡村治理中出现的现实问题。

(三)提升党领导乡村治理的能力

提升党领导乡村治理的能力，核心在于提升基层党组织的领导力，包含根本性的政治动员力、保障性的群众组织力、关键性的思维创新力和基础性的社会服务力。一是优化党领导乡村治理的政治动员力。明晰基层党组织动员的主客体关系，乡村的村(社区)党支部、党小组等党组织和党员个人是动员的核心主体，党领导的共青团、妇联、工会等群团组织是基层党组织动员社会力量的辅助主体，社会组织和农民群众是党组织动员的客体。现代信息技术的发展使互联网、自媒体、移动互联APP等成为基层党组织开展社会动员的有效工具与载体，技术治理、技术动员、智慧大脑等的运用，将有效增强党组织的动员力量，提升动员效果。二是增强党领导乡村治理的群众组织力。基层党组织建设引领乡村组织建设，探索基层党组织领导村(居)民自治组织、集体经济组织和社会组织等各类组织的机制和模式，使党的组织有效覆盖各类基层社会组织。一方面，党组织内部要通过“两学一做”“三会一课”“不忘初心、牢记使命”“学四史”等，加强对党员的思想政治教育；另一方面，基层党组织要凝聚群众共识，增强农民群众对党领导乡村治理的认同感。三是提升党领导乡村治理的思维创新力。在乡村振兴、城乡融合的背景中，实现以选举民主为核心的村民自治，向党组织领导的以协商共治为核心的乡村治理的转型，总结推广“党领群治”“协商共治”“党建引领·活力村庄”等乡村自治形式。善用乡村社会的德治传统，推广“孝善脱贫”“院落自治”“两长八员”等乡村德治形式。党的规章制度、宪法、村民委员会组织法等，为党领导乡村治理搭建法律框架，推广“律师进村”“人民调解员”“新枫桥经验”等乡村法治经验。四是强化党领导乡村治理的社会服务力。在领导乡村治理中，为农民提供精准化、精细化服务的前提，在于党的基层组织能够适应多元、多类的基层社会形态，增强社会服务力的适应性。基层党组织提供服务应是与基层民众的互动式服务，突出表现为基层党组织对民众诉求的积极回应，解决回应什么、如何回应等关键问题，增强社会服务力的回应性。基层党组织在提供服务的过程中，于宏观层面促进基层政治建设、经济发展和文化繁荣，增强社会服务力的发展性。

(四)提供党领导乡村治理的保障

坚持党对乡村治理的领导，需要提供相应的保障。一是物质保障。稳定财政投入制度，提高财政资金的配置和使用效率，规范管理村级组织的运转经费，保障村干部的工资发放。建立健全乡村的党群服务中心，做好设备场地的维护工作。抓住乡村振兴战略的契机，依托乡村发展条件和资源禀赋，壮大乡村的集体经济，探索乡村集体经济组织和村民委员会的政经分设。二是人才保障。强化农村党员干部队伍的培养和配备，规范党员干部管理制度，把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求，选派优秀干部到村担任第一书记，注重提拔业绩优秀的乡村党员干部。三是平台保障。推动基层党组织建设与乡村治理的平台衔接，发挥农村党支部与村民委员会的组织联动效应，整合治理资源，融合治理实践。推动基层党组织建设与乡村治理的空间衔接，将党群服务中心作为党员干部服务群众的窗口。推动基层党组织建设与乡村治理的网络融合，推行网格化治理方式，注重党组织网络与乡村治理网格的融合。四是法治保障。一方面，基层党组织在领导乡村治理中推动法治实践，积极关注农民群众的法治需求，做好法治宣传和法律援助，以党建联建形式统合司法站所成立“法律服务团”等组织，以实现对乡村法律服务的全面覆盖；另一方面，党领导乡村治理必须坚持法治原则和理念，在乡村落实全面从严治党，更多地运用法治方式化解矛盾、调解纠纷，维护乡村社会的公平正义。五是技术保障。基层党组织应积极探索运用技术治理，将互联网、人工智能、大数据等现代信息技术融入并服务于乡村治理，建立“党建可视化信息平台”，提高社会治理的现代化、智能化、科学化、整体性、开放性和预见性。

(五)创新党领导乡村治理的机制

党领导乡村治理的创新，更深层次是领导机制的创新。一是以激励约束强化政治机制。完善党组织领导乡村治理的考核体系，优化党建工作考核方法，把“两新”党组织建设纳入考核体系，激励党员干部发挥模范带头作用，依法依规约束其行为。二是以监督问责完善组织机制。将全面从严治党融入乡村治理，做到有权必有责、用权受监督。实行村级小微权力清单制度，完善群众评议、监督、问责制度，确保权力运行的规范化，减少党员干部的官本位和人治思维。三是以需求反馈健全服务机制。推进服务型基层党组织建设，突出基层党组织领导乡村治理、供给公共服务的职能，完善乡村党员干部服务联系群众工作机制。扎实做好群众工作，以有效搜集群众需求、及时做出有效回应为原则，提升基层党组织融入群众、教育群众、服务群众、组织群众的能力。四是以协商共治创新吸纳机制。党领导乡村治理，需要整合行政式协商、权威性协商、包容性协商、引导式协商、引领式协商等民主协商模式的优势，健全党领群议的民主协商机制，吸纳多方参与，实现多元联动治理。

五、结论与讨论

建党百年来，党领导乡村治理遵循“党的领导-乡村治理-国家建设”的内在逻辑。新民主主义革命时期，党领导乡村民众支援革命，走“农村包围城市、武装夺取政权”的革命道路，建立中华人民共和国。社会主义革命和建设时期，党领导乡村民众完成农业的社会主义改造，走农业合作化道路，建立“三级所有，队为基础”的人民公社体制，服务于社会主义国家建设。改革开放时期，党领导乡村民众探索并形成村民自治制度，建立“乡镇-行政村-村民小组”的基层民主治理体制，完成家庭联产承包责任制改革、村民自治、乡镇企业三大创造，服务于社会主义国家的现代化。社会主义科学发展新时期，在乡村空心化、老龄化加剧的背景下，党领导乡村民众开展社会主义新农村建设，加强党对乡村治理的领导，巩固社会主义国家基层民主制度。社会主义新时代，党领导乡村民众探索民主协商、一核多元、多层共治、法治德治自治相结合等乡村治理方式，借助精准扶贫、乡村振兴等国家战略，推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实国家治理体系和治理能力现代化的根基，服务于全面建成小康社会的大局。党领导乡村治理的五个阶段既步步衔接、环环相扣，又因客观条件的变化而在党领导乡村治理的目标、体制、路径、模式等方面具有不同特点，体现出历史发展的连续性和阶段性的统一，蕴含着党领导的现代国家建设和乡村治理的统一。

党对乡村治理的领导包含政治领导、组织领导和思想领导三个基本方面。政治领导是根本，政治领导力在党的执政能力中居于首要地位。思想领导是灵魂，思想引领力在党的执政能力中具有极其重要的政治势能效应。组织领导是关键，组织领导力在党的执政能力中具有基础性，党的力量来自组织，党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。党领导乡村治理，取得了辉煌的成就和宝贵的经验，即围绕“民族复兴、国家富强、人民幸福”的社会主义现代化国家建设总目标，坚持马克思列宁主义指导思想，并将其普遍真理同中国乡村治理的实际相结合，坚持社会主义乡村治理道路，建立健全党的乡村组织，坚持以农民为中心。新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放时期、科学发展新时期、社会主义新时代，党领导乡村治理的中心工作分别是动员和组织农民支持革命，整合乡村、组织农民进行社会主义国家建设，探索村民自治、激发乡村发展活力，改善党的领导、调解社会矛盾，全面建成小康社会、推动乡村振兴。

全面建成小康社会的实现、社会主要矛盾发生转换，使党领导乡村治理呈现出新的趋势，即以建设社会主义现代化强国为宏观目标，以城乡融合与乡村振兴为基础和条件，以改善乡村公共服务和民生建设为重点，建立健全基层党组织领导的“一核多元、三治结合”的乡村治理体系，实现政党领导、政府主导、农民主体、市场参与、社会协同、法治保障、技术支撑的有机融合，促进乡村治理体系和治理能力的现代化。但是，乡村社会的转型使党领导乡村治理面临空心化、个体化、复杂化的现实困境，从而产生领导认知偏差、主体权责冲突、内在能力不足、外在条件不适等问题。为此，应该实现党领导乡村治理的思维转变，深入推进基层党建引领乡村治理；以乡村党组织建设协调治理主体关系，以法治化建设为契机，明确治理主体的权责；提升党对乡村治理的领导能力，加强党领导乡村治理的人、财、物保障，从而实现党对乡村治理的全面领导。