高质量发展理念下提升广州都市圈同城化水平探究

◆唐 波

一、引言

新型城镇化建设的不断深入推进释放了城市发展的巨大潜力[1]。改革开放以来，随着区域发展战略的不断实施，我国区域政策的精准度也不断提高，区域合作机制不断完善。都市圈主要是以指都市为核心，对周边辐射影响比较大、联系比较紧密的地区。都市圈是我国城市群建设中的重要节点，发挥着放大城市群核心城市辐射力、突破行政边界束缚、实现区域融合发展的重要作用，使得小尺度、跨区域、精准化的都市圈建设是区域协调发展中的重要一环[2]。国内外学者对都市圈的空间结构、成长过程、影响效应、梯度模式、发展阶段、治理建设等方面做了大量的理论基础和实证研究[3～7]。但还存在诸多问题，如都市圈的行政壁垒抑制资源的合理布局、城市群经济效应还未全面显现、跨区域协调发展面临制度障碍、人文社会要素和生态建设欠考虑等[8，9]。

随着城市规模的扩张带来的城市问题和跨界问题，同城化的实施应运而生，已经成为当前区域合作的高级形态，都市圈的同城化问题深受学者们的关注，对于同城化的理解也在不断深化[10]。国内外主要关注同城化的概念内涵、空间形态、类型划分、动力模式、模式选择等方面[11，12]。从不同学科和视角深入分析同城化的概念内涵，如社会文化的视角注重城市文化与贸易之间的联系，认为城市间的居民文化同脉，更易于文化认同，应通过同城化建设，达到“如同生活在同一城市的感受”，从而具有共同的社区意识[13]；经济学研究学者更为强调城市区域经济合作与交流，认为同城化研究应重点着眼于克服“行政区经济”的弊端，消除行政壁垒，达到各类生产要素和商品的自由流动；制度和管理视角方面，则强调制度和政治的特征，突出区域共同身份意识。城市邻近性、跨界性和融合发展等特征成为共识[14]。同城化主要指两个或两个以上城市因地理临近、社会经济紧密联系，通过城市间经济要素的共同配置，使城市间在产业定位、基础设施、土地开发、生态管制和区域治理上具有较高的协调性，同时使市民弱化属地意识，共享城市化所带来的发展成果的现象，是区域经济发展到一定阶段的产物[15]。在同城化的动力机制方面，学者们认为地域行政边界的打破、区域经济的合作、基础设施的畅通、组织结构、制度层面的协作是促进同城化进程的主要因素[16]；在类型划分方面，基于行政区划关系、空间整合、行政管理、组织管理和尺度重构等对同城化的类型进行划分；在空间发展模式方面，突出了中间地带用地条件和空间发展策略，如“共筑新城”模式、“分散组团”模式和“生态绿核＋卫星城镇”模式[17]；在协调管理方面，主要有跨行政区的理事会模式，地方政府首脑协商模式，上级政府派出机构模式，联合党委模式等[18]；在实证研究方面，研究了同城化背景下的区域规划、人口分布、基础设施、旅游发展等方面[19，20]。

“十四五”期间，我国鲜明地提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是发展方向和发展着力点的集中体现[21]。新发展理念的核心是高质量发展，高质量发展是对我国经济结构优化、新旧动能转换、城乡协同发展、人民生活水平、绿色生态文明提出了具体要求，已经成为未来我国发展的最新指向[22，23]。通过机制创新、产业分工、功能互补、环境保护等，能够实现大城市发展空间拓展、中小城市发展能级提升，从而共享发展成果[24]。因此，统一的高质量发展理念能够保障都市圈建设的不断推进，“以合作促发展、以开放促发展”的理念已深入人心。高质量发展理念下，应当促进要素流动、明确区域分工、加强城市治理和生态文明建设，形成都市圈“功能—产业—人口—空间—公共服务—生态保护”相协调的发展格局。在当前推动区域高质量协调发展的进程中，如何以都市圈建设来提高城市群建设质量、发挥大城市在城市群建设中的辐射带动能力，对于推进新型城镇化建设、完善区域协调发展机制，具有重要的现实意义。基于此，本文从吸收高质量发展理念，对广州都市圈城市群同城化水平和提升路径进行研究，以期推动增强广州都市圈城市群的综合承载能力和辐射带动作用，全面提高都市圈城镇化发展高质量和城乡融合水平。

二、研究区域概况

广州都市圈的形成和发展是渐变的过程，经历了一个相对漫长的探索时期。2008年，国务院正式批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》，明确提出要“强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群，推动珠三角地区实现一体化”。此后，广东在珠三角划定了三个经济圈，分别是珠三角中北部核心区的广州、佛山、肇庆“广佛肇”经济圈，珠江东岸的深圳、东莞、惠州“深莞惠”经济圈，珠江西岸的珠海、中山、江门“珠中江”经济圈。2020年，广东省公布了《广东省开发区总体发展规划（2020-2035年）》，提出了广州都市圈的概念，包括广州、佛山、肇庆、清远、云浮和韶关6大城市。既有广州和佛山2个核心城市，也有北部山区城市清远、韶关和云浮，以及介于珠三角和北部生态区之间的肇庆，各城市资源禀赋和历史基础各有不同，发展程度差异较大。2021年，广东省发布《广东省国民经济和社会发展第14个五年规划和2035年远景目标纲要》，进一步明确广州都市圈主要包括广州、佛山全域和肇庆、清远、云浮、韶关等四市的都市区部分，对广州都市圈的精准化和质量升级。

为有利于数据收集和统计分析，本文按照2020年广州都市圈的范围，立足经济圈的概念，将广州都市圈的研究范围定义为广州、佛山、肇庆、清远、云浮、韶关这6座城市。如表1所示，2020年，广州都市圈总人口4158.9万人，占广东省的32.94%；GDP总量为42280.05亿元，占全省的38.17%；常住人口城镇化率达64.67%，低于广东省的平均水平（74.15%）；人均可支配收入37156元，低于全省的平均水平（41028.6元）。这说明尽管广州都市圈的人口总量和经济总量比例较大，但是在城镇化水平和人民生活水平方面与全省平均水平还存在一定差距，韶关、云浮、清远、肇庆的城镇化水平和人民生活水平较低，影响了广州都市圈整体的发展和同城化进程。

表1广州都市圈主要指标的概况

三、高质量发展视角下都市圈同城化提升路径

高质量发展理念对我国经济结构优化、新旧动能转换、城乡协同发展、人民生活水平、绿色生态文明提出了具体要求。围绕广州都市圈的发展现状和发展目标，本文从稳定发展、优化发展、开放发展、共享发展、创新发展、绿色发展6个维度来探索广州都市圈同城化的路径。

（一）稳定发展是提升广州都市圈同城化水平的基础

区域可持续发展往往都是以经济的稳定为基础。21世纪以来，我国经济进入新常态发展阶段，在经济发展的速度、结构和动力方面发生了很大的转变。2020年，我国GDP总量达到101.6万亿，是2011年48.3万亿的2.1倍，经济发展速度保持6%～9%的中高速；从三大产业在GDP中的占比来看，第一产业从2011年占比9.3%到2020年的7.1%，第二产业从2011年的46.5%下降到2020年的38.6%，幅度明显，而第三产业占比从2011年44.2%到2020年的54.3%，增速较快；产业结构不断优化。经济发展的动力也从传统的要素驱动、投资驱动转向创新驱动、制度驱动。在新常态经济发展大背景下，区域的稳定发展显得十分重要。广州都市圈6个城市内部经济存在较大的差距，不利于区域内部的稳定性。如图1所示，2020年，广州都市圈6个城市的人均GDP相差较大，粤北山区的云浮、清远和韶关经济实力较为落后，肇庆等经济发展在广佛肇经济圈中处于较低状态。同时在GDP增速方面，除开佛山GDP增速落后于全省的平均水平（2.3%），其余5个城市保持着稳定发展态势。

广东省各地市财政平衡率在17.27%～92.32%之间，均值为42.51%。各地市财政实力差异大，珠三角外地区财政实力较弱。如图2所示，广州都市圈各城市的财政平衡率相差较大，除开佛山和广州的财政平衡率高于50%，其他城市都在30%以下。另外在固定资产投资增速方面，广州都市圈固定资产投资水平不断提升，如肇庆、广州、清远增速明显。广州都市圈的投资规模不断扩大，投资结构逐步优化，投资质量持续提高，对经济社会持续健康发展和人民生活水平提高发挥了关键作用。

图1广州都市圈人均GDP和GDP增速

图2广州都市圈的财政平衡率和固定资产增速

图3广州都市圈各城市产业结构比例

（二）优化发展是提升广州都市圈同城化的关键

优化发展是高质量发展理念的核心内容之一，也是提升都市圈同城化的关键。要促进都市圈内部的互动和协调发展，产业优化和劳动分工成为重要的形式。通过广州都市圈6大城市的产业结构比例和产业结构相似程度发现：广州整体产业结构相对优化，第三产业结构较高；佛山作为传统制造城市，第二产业比例较高；其余4个城市第一产比例较高，而第三产业结构相对较低，产业结构优化度和优势度都不明显。同时6大城市的产业结构的比例，使得它们的产业结构相似指数较高，特别是肇庆—清远—云浮—韶关这4个城市的产业结构相似指数达到0.98以上，不利于这些城市的产业协同和产业优化。广州作为都市圈的核心城市，在产业结构优化度和与其他城市产业结构相似指数较低，在未来的经济互动和产业联系方面起到“领头羊”作用，是促进广州都市圈同城化的主导力量。

（三）开放发展是提升广州都市圈同城化的动力

开放发展注重区域内部和外部的联系，也是促进同城化的主要动力。优越的外部环境为区域发展提供了机遇，在“一带一路”和粤港澳大湾区的发展背景下，广州都市圈积极投身区域外部经济的发展，在对外交流和外商投资方面取得了较快发展，很多城市都形成了以外向型经济为特色或者主导的经济模式。从表3可以看出，广州和佛山的对外发展能力远远超过其他城市。但受国内外疫情影响，2019～2020年，广州都市圈除开广州和韶关以外，其余城市的外商直接投资均为负增长，而进出口总额全部都出现下降，一定程度上影响了广州都市圈整体经济的增长。但在良好的对外经济基础和较为优越投资环境下，广州都市圈外贸发展较为乐观，对外发展潜力较大，广州都市圈在“引领构建‘一核一带一区’区域发展格局”中发挥重要作用。

提升都市圈同城化水平不仅要注重区域对外发展的能力，还需要加强区域内部城市的联系。都市圈是以中心城市为主导，带动周边中小城市来发展，内部联系较为紧密。但广州都市圈内部城市经济基础和发展能力差异加大，直接影响到都市圈的竞争力和同城化进程。利用引力模型和经济联系度进行定量分析，如图4所示广州都市圈经济联系度空间差异加大，整体关联网络还未形成。广佛肇经济圈形成了较为密切“三角形”关联度网，同时广州-韶关的关联度也相对较高，其余城市间的联系较少。因此，未来广州都市圈同城化进程中一方面要加强广州对云浮、清远的经济联系和辐射扩散作用，同时也要促进其他城市之间的互动。

表2广州都市圈各城市产业结构相似指数

图4 广州都市圈经济联系度分析

（四）共享发展是提升广州都市圈同城化的目标

共享发展理念把实现人民幸福作为发展的归宿，注重解决社会公平正义问题，体现了为广大人民谋福祉的旨归。坚持共享发展理念和以人为本的思想，是提升广州都市圈同城化的目标。同时，共享发展是一个渐进而全面的过程，也需要全民参与和共建。通过广州都市圈各城市的公路通车里程密度、万人床位数和高中学校数量3个代表性指标发现，都市圈内部的教育设施数量和公路通车里程密度差异较大，一定程度上影响教育公平和教育设施共享，不利于都市圈内部交通互通；万人床位数方面相差不大，韶关和广州的万人床位数较高，超过50。所以在广州都市圈同城化进程中，推动基础设施同城化，增加公共服务的深度、广度、精度，继续努力提高教育、医疗卫生、体育、社保、文化、就业等公共服务供给能力，从而稳步推进城乡居民收入增长，提升共享发展的水平。

（五）创新发展是提升广州都市圈同城化的核心

我国正处于效率驱动阶段向创新驱动阶段发展的过渡阶段，科技创新成为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，实施创新驱动发展战略是提升区域综合竞争力的主要手段。建设创新型的都市圈，有利于激活投资和消费需求，通过加强区域创新，优化制度环境和发挥创新主体的积极性，增加都市圈的内生发展动力，形成循环畅通、内外联动的区域新发展格局。如图6所示，从科技研发经费支出和规模以上工业新产品项目数来看，广州市都市圈创新发展差异较大，产生极强的空间分异。广州和佛山的创新发展远远由于其他4个城市，这使得未来广州都市圈的创新发展产生了较大阻碍。提升广州都市圈同城化进程和同城化质量，创新发展是核心，特别要发挥广州作为中心城市和创新中心的“知识溢出”效应，推动都市圈创新、科技和人才的流动，形成公平、共享、健康的都市圈创新发展网络系统。在未来在提升同城化水平的过程中，应注重加大科研经费和科研人员的投入，打造一批有竞争力和具有核心技术的科研中心、企业中心、高等学校，重视都市圈内部的校企合作、研企合作、创新集群等发展模式。

图5广州都市圈万人床位、高中学校和公路通车里程

图6广州都市圈R&D经费内部支出和新产品项目

（六）绿色发展是提升广州都市圈同城化的趋势

绿色是区域高质量发展的底色，绿色发展也是提升广州都市圈同城化的趋势。随着生态文明和绿色优先发展政策的推进，加强都市圈的资源环境承载力评价和构建生态环境协同治理体系成为重点工作。2020年，广州都市圈各市的单位工业增加值能耗增长速度和GDP能耗都有明显的下降，这说明在完善能源结构和优化产业结构方面取得一定的进步；同时减少了“三废”排放，提高了城市污水处理率和城市垃圾无害化处理率，不断加强城市公园和绿地建设，提升人居环境质量和生活品质。但广州都市圈经济建设和产业转移中，面临着严峻的环境管控和更为严格的环境治理要求，特别在跨区域生态环境建设方面存在一定的制度层面的利益冲突和矛盾。未来，一方面要加强充分发挥云浮、韶关北部生态发展区和肇庆丰富的生态资源优势，提升都市圈整体的生态环境质量；另一方面提高城市环境协同治理的能力，建立生态文明与经济社会协调发展的长效机制，共同促进广州都市圈的绿色发展和提升同城化的水平。

四、结论和讨论

同城化是现代化都市圈建设的主要目标和方向。在高质量发展理念下，从稳定发展、优化发展、开放发展、共享发展、创新发展、绿色发展6个方面分析了广州都市圈同城化的进展和面临的问题。在社会经济、产业结构、区域联系、基础设施、生态环境等数据的基础上，总结出稳定发展是提升广州都市圈同城化水平的基础，优化发展是提升广州都市圈同城化的关键，开放发展是提升广州都市圈同城化的动力，共享发展是提升广州都市圈同城化的目标，创新发展是提升广州都市圈同城化的核心，绿色发展是提升广州都市圈同城化的趋势。为今后推动广州都市圈同城化建设提供了方向。

在面对“双循环”背景和高质量发展理念下，广州都市圈城市群如何打破城市内部单打独斗、空间约束的局面？如何在协同发展过程中各城市找准定位，差异化发展，相互融合？如何使核心城市的“虹吸效应”和“涓滴效应”形成一个良性的生态网络系统，实现都市圈的协调和共生发展目标，这些问题都将成为未来广州都市圈城市群的发展“痛点”和“难点”。本文在广州都市圈同城化阶段、同城化水平测度方面还未进行综合定量分析和空间格局分析，后期提升广州都市圈城市群同城化水平研究，需要和区域协调发展战略、乡村振兴战略等其它国家战略的有效衔接，共同实现广州都市圈城市群的高质量发展。

图7基于高质量理念的广州都市圈同城化发展思路