基于自然资源产权视角的海岛生态补偿机制研究

奚恒辉，崔旺来,*，陈骏玲

(1.浙江海洋大学 海洋科学与技术学院，浙江 舟山 316022；2.浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022)

引 言

海岛是重要生态功能的贮存库，海岛生态系统集陆地、湿地和海洋三类生态系统特征于一体，健康的海岛生态系统是国家生态安全的重要组成部分[1-3]。海岛生态补偿是协调海岛开发利用与生态保护的重要制度安排，建立海岛生态补偿机制是推进海岛治理体系和治理能力现代化的内在要求。2019年4月中办国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》[4]明确指出“明确自然资源资产产权主体”，“构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能”，并提出“探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿”。毛显强等[5-6]认为生态补偿应以资源产权的明确界定作为前提，在生态补偿的各环节，或者涉及使用权的让渡，或者涉及受益权的分配，或者涉及补偿的认定，或者涉及权责的认知，这些环节的工作顺利进行的前提是产权明晰。范明明等[7-8]认为在生态补偿的实施过程中，一般以对自然资源(或者土地)的产权明晰为前提。因此，本文从产权的视角对海岛生态补偿主客体、补偿标准、补偿方式进行了研究，推动构建海岛生态补偿机制，实现海岛资源可持续开发利用。

1 海岛产权界定

1.1 海岛产权的科学内涵和价值

海岛产权是指海岛产权主体对海岛资源所拥有的权利，它是一种复合型的权利，包括对海岛资源的所有权、使用权、管理权等。现代产权理论认为，产权界定清晰与否是决定资源配置有效性的根本条件[9]。著名产权经济学家巴泽尔曾讲过，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大[10]。海岛产权的清晰界定有助于避免海岛资源利用和管理上的混乱，从而促进海岛资源的高效配置，推动海岛可持续开发利用；海岛产权的清晰界定有助于进一步厘清海岛生态补偿的主客体，以及不同利益主体的补偿内容、补偿标准和补偿方式，是开展海岛生态补偿的重要基础和必要前提。

1.2 海岛产权界定细分

目前我国海岛产权界定存在产权划分不清，所有权虚化，使用权不完整等问题。明确无居民海岛产权是开发海岛资源和保护海岛生态的基础[11]。《中华人民共和国海岛保护法》规定“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。同时，海岛的初始权利包括使用权、收益权等都属国家所有，由各级政府代为管理。在我国公有制体制下，海岛的所有权是不能直接进行交易的，但是根据我国有关法律、法规的规定，个人和单位可以通过授予、转让、开发利用等方式依法取得自然资源的使用权、经营权等。2019年4月《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出“构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能”。因此，对于可以开发利用的海岛应该在严格管控的前提下进行海岛资源使用权、经营权等的让渡，并进行确权登记。同时要完善海岛使用权流转制度，推动海岛资源市场化配置。

2 海岛生态补偿的理论逻辑

2.1 海岛生态补偿内涵

海岛生态补偿作为协调海岛开发利用与生态保护的重要制度安排逐渐得到各界的重视和深入研究。但是由于研究背景的不同以及多学科的交叉融合使得各学者的观点侧重有所不同，因而海岛生态补偿的概念至今尚未形成统一、明晰和公认的界定标准。马骁骏等[12]认为海岛生态补偿机制的实质应该是一种协调各方利益、鼓励海岛生态保护、促进海岛地区全面可持续发展的环境经济政策。李晓冬等[13]从社会属性的角度研究，认为海岛生态补偿是通过生态补偿机制来发挥作用，达到“破坏者赔偿、使用者付费，保护者补偿”的效果，从而保障海岛产业发展和生态环境保护相互促进、相互协调的一种制度或机制。而刘超等[14]认为无居民海岛生态补偿是指政府及海岛管理部门通过财政转移支付、专项经费或市场交易等行政及市场方式，对无居民海岛开发商的生态保护行为给予合理补偿的一种促进海岛生态保护的激励手段。我们认为，海岛生态补偿是以保护和维持海岛生态环境，促进海岛可持续发展为目的，通过转移支付、专项经费或市场交易等方式，调节海岛生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排。

2.2 海岛生态补偿理论依据

海岛生态补偿的理论依据主要是外部性理论和生态价值理论。资源与环境经济学认为,引起资源不合理的开发利用以及环境污染破坏的一个重要原因是外部性[5]。消除负外部性和增加正外部性的方法，是将外部性内部化，即将具有外部性的损害和利益都明确分配给外部性的制造者[15]。庇古认为政府应该通过税收、补贴等经济手段使边际税率(边际补贴)等于边际外部成本(边际外部收益)，使外部性“内部化"。科斯认为要解决经济外部性问题，必须首先明晰产权，在交易费用为零或很小的情况下，有效的产权界定可以降低甚至消除外部性[16]。外部性理论是开展海岛生态补偿的重要经济学基础，庇古税和科斯产权方法对海岛生态补偿机制的建立具有重要的指导意义。

生态价值理论，即充分体现与增加生态价值是破解我国发展与资源环境约束的重要途径[17]。通过价值评估可帮助在社会经济活动的决策中权衡得失，从而影响人们对生态系统的使用方式，帮助保护环境，保育生态[18]。司金銮[19]认为生态价值的补偿应遵循价值流动规律，且必须对生态价值作量的规定。海岛生态系统作为维持海岛海洋生态环境的组成成分，具有重要的经济、社会和生态价值。对于利用海岛资源或对海岛生态系统造成破坏的个人和组织都应该对海岛生态做出相应的补偿。因此，海岛生态补偿的强度和标准必须充分考虑和衡量海岛生态系统的价值。

2.3 海岛生态补偿政策法律依据

建立海岛生态补偿机制的法律框架是实施海岛生态补偿的重要支撑[12]。本文在研究海岛生态补偿相关理论及政策制度过程中按照时间顺序梳理了全国性的主要的生态补偿政策与法律，为海岛生态补偿机制的建立和生态补偿实践的开展提供支撑(图1)。海岛生态补偿制度的完善和发展离不开相关政策法律的支撑，加快出台海岛生态补偿的法律法规，推进海岛生态补偿制度化和法制化任重道远。

图1 海岛生态补偿政策制度梳理图

3 基于产权视角构建海岛生态补偿机制

3.1 海岛生态补偿主客体

生态补偿主客体研究即界定“谁补偿谁”，是生态补偿实施的必要前提与重要基础。生态补偿主客体的界定应根据利益相关者在特定生态保护、破坏事件中的责任和地位加以确定[20]。在产权视角下界定生态补偿主客体不能一概而论。需要清晰地理解产权和生态补偿的内涵和联系，充分考虑不同地区、不同经济条件的影响，强调以利益相关者在特定生态保护、破坏事件中的责任为生态补偿主客体的评定依据[21]。姚秋芬[22]、肖建红[23]等学者从不同角度对海岛生态补偿主客体进行了研究。

本文在海岛产权界定的基础上，对海岛生态补偿主客体进行了界定，并构建了海岛生态补偿主客体结构图(图2)。国家(由国务院代行权力)作为海岛所有权者需要对海岛生态负责并通过法律和行政途径将海岛管理权限授予海岛管理部门，通过转移支付等方式对海岛生态进行补偿。海岛管理部门在严格管控的前提下通过“招、拍、挂”等方式将海岛使用、经营等权力转让、出让给组织或个人。按照“破坏者赔偿、使用者付费、保护者补偿”的原则，海岛生态的破坏者需要对海岛管理部门及海岛使用权人进行补偿；未取得使用权的海岛资源使用者和海岛生态受益者需要向海岛使用权人支付相应的费用；海岛生态的保护者，包括取得使用权和未取得使用权的都应该由海岛管理部门进行补偿以鼓励其保护海岛生态的行为。

图2 海岛生态补偿主客体结构图

3.2 海岛生态补偿标准

生态补偿标准及其确定方法一直是生态补偿机制建立中的重点和难点[24]。生态补偿的标准过低则会导致生态补偿制度效率低下，若补偿的标准过高，则会导致相关利益方失去生产积极性[25]。毛显强等[5]提出生态补偿的实施应以产权的明晰为基础, 补偿额度须以资源产权让渡的机会成本为标准。但是目前专门针对海岛生态补偿标准的研究还非常匮乏，主要有李晓东[13]，肖建红[26-27]、汪运波[28]等。本文在明确海岛生态补偿标准的过程中，对目前生态补偿标准核算方面比较常用的几种方法进行比较研究(表1)，为海岛生态补偿标准核算提供借鉴和研究基础。

表1 生态补偿标准核算方法比较

海岛生态补偿标准的确定应该在明晰海岛产权的基础上，根据各利益相关者的权利义务关系以及海岛开发建设具体情况进行。目前，海岛产权交易的实例还非常匮乏，因此以市场法估算海岛生态补偿标准还缺乏现实基础。对于已进行开发建设的海岛，可以采用机会成本法估算产权所有者开发建设损失的机会成本，从而核算海岛生态补偿标准。意愿调查法的适用范围非常广，可以通过对海岛生态补偿利益相关者进行意愿调查从而估算海岛生态补偿标准。对于能够度量生态系统服务功能经济价值的海岛，可以采用生态系统服务功能价值法进行生态补偿标准的核算。结合具体案例(表2)，在海岛生态补偿标准的核算通常会采用多种方法进行综合评估。总的来看，专门针对海岛生态补偿标准的研究和实践都还十分匮乏，对于已有的几种生态补偿标准核算方法，应该根据其适用性、可行性选择应用。此外，应该进一步完善海岛生态补偿测算方法，加快建立海岛生态补偿标准核算规范和体系。

3.3 海岛生态补偿方式与资金渠道

补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障[30]，生态补偿方式是生态补偿研究中的重要内容，也是实现生态补偿最为直接的表现形式。生态补偿方式的差异对生态补偿结果的好坏有直接影响[31]。一些学者在研究海岛生态补偿过程中对海岛生态补偿方式进行了探讨。马骁骏[12]等认为应该针对不同类型的海岛进行如智力补偿、经济补偿、政策补偿等多元化补偿方式的研究。姚秋芬[22]等在研究海岛旅游生态补偿时将生态补偿方式划分为政策补偿、资金补偿、实物补偿、权利补偿、智力补偿五类。结合具体的案例(表2)，目前主要的海岛生态补偿方式有资金补偿、实物补偿、政策补偿等。在海岛生态补偿实际工作中应该根据各产权主体的实际情况选用最合适的补偿方式。

表2 部分海岛生态补偿案例

生态补偿融资是产权和生态补偿的联系纽带，体现了环境产权在生态补偿机制中的经济价值[21]。政府作为产权的主体，积极支持生态补偿，是政府的责任和义务[21]。陈燕玉[32]认为以财政资金为主导的生态补偿制度在一定程度上促进生态保护，但也暴露出财政资金覆盖不够全面、补偿效率与质量不高的窘状，在新时代应当完善生态补偿机制，大力引进市场化补偿方式。马骁骏[12]等认为应该把政府宏观调控为主体的国家补偿模式作为首选，明确中央海岛保护专项资金以及海域使用金返还的作用，拓宽其他资金渠道，不断探索其他补偿模式，科学合理的搭配构建适应社会经济发展的海岛生态补偿机制。2018年12月《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中明确指出“亟需建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，激发全社会参与生态保护的积极性”。

海岛生态补偿方式与融资是海岛生态补偿实施的重要保障。一要加大中央政府财政转移支付力度，二要加强地方政府与海岛管理部门对海岛生态补偿的支持力度，三要充分发挥市场资源配置效率，调动民间资源和力量，努力探索多元化、市场化的海岛生态补偿方式和资金渠道。

3.4 海岛生态补偿实施

生态补偿的实施是衡量海岛生态补偿机制是否可行的关键环节。本文在海岛产权界定和海岛生态补偿理论研究的基础上，参考海洋、流域生态补偿的实施和运行方式，探索海岛生态补偿的实施路径(图3)。此外，海岛生态补偿的实施还需关注以下一些方面。

图3 海岛生态补偿实施路径图

第一，充分界定海岛自然资源产权，明确海岛生态补偿主客体及其权责。主客体的界定是海岛生态补偿实施的重要环节。本文3.1部分在海岛产权界定的基础上对海岛生态补偿主客体的界定进行了探究。此外，还要进一步推进自然资源资产产权制度改革，以明确海岛等自然资源的产权，同时，在实际的补偿工作中严格按照“破坏者赔偿、使用者付费、保护者补偿”的原则界定海岛生态补偿中的主客体及其权责关系。

第二，完善海岛生态监测和评估机制。海岛生态监测与评估是开展海岛生态补偿的重要前提和基础。近年来，国家不断完善海岛监测与海岛调查评估机制。2016年10月原国家海洋局印发《海岛四项基本要素监视监测技术要求》，首次实现了全国无居民海岛数量、岛体形态(岸线)，植被覆盖和开发利用变化的全覆盖监测[33]。这为海岛生态补偿中的生态损害(保护)的评估提供了有力保障。此外，还需进一步提高海岛生态损害(保护)评估的技术和方法。在具体的海岛生态补偿案例中，可以在当地海岛管理部门的组织下由海岛生态补偿主客体双方或第三方专业机构采用遥感技术和实地勘探等方式进行海岛生态损害(保护)的评估，从而为海岛生态补偿的实施提供依据。

第三，加大政府补偿的实施力度。目前，我国的海岛生态补偿仍然是以政府补偿为主。近年来相关部委和沿海省份出台了一些海岛生态补偿相关政策性文件，并进行了一些实践探索，包括全国范围内的海岛生态保护以及海岛生态修复等。如，2012年开始，国家设立中央海岛保护专项资金，由各地方海域海岛管理部门根据具体情况进行申请，以开展海岛、海岸带、滨海湿地的修复整治工作。2015年《中央海岛和海域保护资金使用管理办法》出台，进一步规范了中央海岛和海域保护资金管理，提高资金使用效益[34]。2018年12月财政部出台的《海岛及海域保护资金管理办法》以加强海岛及海域保护资金使用管理[35]。2016年，财政部与原国家海洋局出台的《关于中央财政支持实施蓝色海湾整治行动的通知》，对沿海城市开展海岛、海岸带生态修复，改善海洋生态环境进行资金奖补支持[36]。这些措施都是政府在海岛生态补偿领域的有益实践，取得良好成效。但是在具体实践过程中，还存在政府补偿力度不足，覆盖面不广等问题。因此还需进一步加大政府对海岛生态补偿的投入和实践。

第四，完善海岛生态补偿的法律制度保障。生态补偿法律法规既是海岛生态补偿的实践表现，也是海岛生态补偿的支撑及实施依据。近年来，中央及地方政府出台了一些海岛生态补偿相关的法律法规。2015年5月国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出“加快推进法制建设，研究制定生态保护补偿条例，鼓励各地出台相关法规或规范性文件，不断推进生态保护补偿制度化和法制化”[37]。随后各地关于生态补偿的法规条例纷纷出台。2019年10月《山东省长岛海洋生态保护条例》[38]开始实施，其中规定了生态保护补偿制度，明确规定按照“谁受益谁补偿”的原则，完善生态保护补偿机制，鼓励通过市场化、多元化方式筹集生态保护补偿资金。2019年10月广西出台《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》[39]，明确开展和规范海域、海岛生态补偿工作，以保护和改善海洋生态。当然，海岛生态补偿法制化任重道远，需要在实践中不断完善和推进。

总的来说，海岛生态补偿应以明晰海岛产权为前提和基础，以中央政府引导、市场主导、地方政府推动为理念，以保护海岛生态、推动海岛可持续发展为目标导向，以“破坏者赔偿、使用者付费，保护者补偿”为原则进行，形成全社会参与、绿色、可持续的海岛开发保护新格局。

4 总结与展望

21世纪是全面开发利用海洋的新世纪，海岛是拓宽海洋发展空间，壮大海洋经济的重要依托，建设海洋强国离不开对海岛的科学开发与保护。海岛生态补偿作为协调海岛生态保护和可持续发展的重要制度安排，必将得到更广泛、深入的研究。但是目前针对海岛生态补偿的研究仍非常匮乏，尤其是海岛生态补偿主客体的界定、补偿标准的确定以及补偿融资与补偿方式的拓宽。产权作为实现生态补偿的先决条件，必将得到更加广泛的关注和研究。

在产权视角下建立海岛生态补偿机制需要准确理解产权和生态补偿的深刻内涵，把握两者复杂的本质联系；从机理上明确海岛产权主体与海岛生态补偿的主客体；建立海岛生态补偿标准核算体系，制定海岛生态补偿标准。确定建立多元化、开放式的海岛生态补偿资金融资渠道，拓宽海岛生态补偿方式；加快推进海岛生态补偿法制化进程；在实践中检验和推动海岛产权制度和海岛生态补偿机制的不断完善和发展。