地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设

温来成

徐磊

近年来，我国地方政府专项债券发行规模逐渐扩大。科学、规范的评价指标体系，是地方政府专项债券项目绩效管理的重要手段。本文从专项债券绩效评价指标体系建设的必要性及意义、发展现状、面临的挑战和需要注意的问题四个方面展开论述，以期为地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设提供参考。

地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设的必要性及意义

习近平总书记在十九大报告中提出“全面实施绩效管理”的战略部署以来，财政部、国家发改委和地方政府在政府债务绩效管理方面积极采取了多项措施。2018年，中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全面实施预算绩效管理做出部署。随着中国经济进入新常态，经济增速下滑，加上大规模减税降费，新冠疫情冲击，当前和今后很长时期财政处于紧平衡状态，收支矛盾突出，对财政资金使用绩效的追求愈发提高。2021年4月14日，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），充分展示了党中央、国务院对预算管理制度改革的重视。《意见》在绩效评价改革方面提出：加强绩效评价结果的应用，加大绩效信息的公开度，加快推进项目要素、项目文本绩效评价的标准化、规范化，推进运用成本效益分析等方法开展绩效评价。地方政府债务绩效管理是预算绩效管理的重要环节，包括一般债券绩效管理和专项债券绩效管理。其中，一般债券以一般公共预算收入为还本付息的资金来源，专项债券是以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。相比于一般债券，专项债券收支纳入政府性基金预算管理，还本付息的资金来源是项目收益，绩效管理的关键在于评价投资的公益项目能否产生稳定的收益，以确保专项债发行、流通、偿还过程的连续进行，实现项目收益与融资自平衡。

专项债券自2015年开始发行以来，一方面，发行规模逐年扩大，尤其是2020年，为对冲新冠肺炎疫情影响，新增专项债券限额增加75%，在实践中拓宽了地方政府的融资渠道，提高了地方政府项目的融资能力，也在规范地方政府债务中发挥了重要作用。但持续扩张的专项债券规模增速，超过政府性基金年收入的增速，为区域债务风险和项目债务风险防范带来一定的压力。因此，项目收益的真实状况和提高债务资金使用绩效，成为地方政府专项债券管理关注的焦点之一；另一方面，专项债券的投资方向由财政部出台具体管理办法的土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券三个种类，发展到财政部2020年7月29日印发的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》中的支持交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域，强调用于支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目，并根据需要及时用于加强防灾减灾建设。然而，专项债券的实际投资方向远远不止这些。根据中国债券信息网公开的专项债券信息统计，已发行的专项债券涉及30多个种类，其中扶贫专项债券、乡村振兴专项债券、大运河文化建设专项债券等种类的专项债券的现金流，用以支付债券还本付息面临较大压力；还有一些类别的专项债券，发行范围比较广泛，如社会事业专项债、民政事业专项债等，给绩效评价带来了很大困难。可见，专项债券种类的蔓延，加重了还本付息的压力，使得专项债券项目绩效管理改革迫在眉睫。

而在地方政府专项债券项目绩效管理中，科学、规范的评价指标体系，是绩效管理的重要手段。因此，完善地方政府专项债券项目绩效评价指标体系，是促进项目绩效管理水平、保证按期还本付息、防范和化解地方政府债务风险的重要措施，有利于加强地方政府专项债券资金管理，提升专项债券资金使用绩效，提高地方公共产品和服务的质量。

地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设的现状

我国从2015年开始发行地方政府专项债券，近年来，地方政府专项债券规模快速扩张，尤其是2020年，为应对新冠肺炎疫情的冲击，实行更加积极的财政政策，专项债券发行额较2019年大幅增加。新增专项债券规模的快速扩张导致项目跟不上，面临着债券资金沉淀的问题。构建地方政府专项债券项目绩效评价指标体系，全面客观评价地方政府专项债券项目绩效，成为相关部门和学者们关注的热点。财政部和国家发改委等主管部门出台了一些和专项债券项目评价指标相关的制度、办法，一些省份也已启动地方政府债务管理绩效评价工作，为我国地方债务绩效评价工作开辟道路，提供经验。

财政部项目绩效评价共性指标的建设

根据财政部2021年6月发布的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，考虑到专项债券项目收益与融资自平衡的特征，现阶段专项债券项目绩效评价适用财政部2020年2月25日印发的《项目支出绩效评价管理办法》中的项目支出绩效评价共性指标体系框架（见图1）。该指标体系框架包括决策、过程、产出和效益四大类一级指标，并相应设置了二级指标和三级指标。

图1 财政部项目支出绩效评价共性指标体系框架

国家发改委对中央预算内投资项目绩效评价的探索

专项债券项目属于政府投资项目，其论证、审批由国家发改委主管。可以参照的规范主要有国家发改委发布的《关于加强中央预算内投资绩效管理有关工作的通知》。该通知中的绩效考核指标包括产出指标、效益指标、满意度指标、过程管理指标四类一级指标，并细分为若干二级指标、三级指标，结合专项债券项目实际情况可分别设定具体的指标值，指标值的设置尽量细化、可量化，合理可行（见图2）。

图2 国家发改委中央预算内投资绩效目标

各地区对专项债券项目绩效评价的探索

由于专项债券在各地区发行情况不同，专项债券项目种类不同、绩效目标存在差异等原因，随着专项债券规模的扩张和适用范围的扩大，专项债券余额增加速度已经超过政府性基金的增长速度，提高专项债券资金使用效率，建立专项债券项目绩效评价办法迫在眉睫。因此，各地方政府积极实践，开展专项债券项目绩效评价的实践探索。

2016年以来，北京市、安徽省、河北省、陕西省等地区相继出台地方政府债务管理绩效评价办法，以约束地方政府债务“借、用、管、还”行为。2020年下半年，长沙市财政局将绩效评价范围扩展到专项债领域，评价范围涵盖2018－2019年以来市本级政府专项债券项目，评价金额超80亿元。2020年末，山东省印发了全国首个由地方政府出台的有关专项债券绩效管理的政策文件《山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法》（以下简称《办法》），丰富了我国专项债券绩效管理政策体系。《办法》根据“资金跟着项目走”的原则，明确了专项债券全过程预算绩效管理中各部门的具体职责和行为规范；其次，《办法》中关于绩效评价指标的设计，紧扣专项债券项目“公益性、资本性、收益性”三个基本属性；最后，重视专项债券项目绩效评价结果的应用，发挥激励约束作用。随后，合肥市研究制定了《合肥市地方政府专项债券管理暂行办法》，以期实现专项债券项目谋划储备、申报发行、项目调度及资金使用的全流程监管。

地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设面临的挑战

从中央和地方的实践看，各地已经就地方政府专项债券项目绩效评价指标体系的建设做出了很多有益的研究与探索，并取得了一定的成效。但是，现阶段仍面临着诸多现实挑战，需要在实践中不断提高、完善，主要体现在以下几方面：

项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性问题

根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，地方政府债务管理的“借、用、管、还”主要以年度为周期，相应地，地方政府债务的绩效评价也主要以年度为单位。而专项债券项目建设运营的时间一般在2年以上，专项债券的平均期限逐渐增加，且最长的可达30年。项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性的不匹配，将造成绩效评价的困难。因此，应把专项债券项目“全过程”周期评价和年度评价相结合，不断探索合适的绩效评价方式。

项目事前绩效评价环节的选择与指标设计

当前，专项债券管理需要同时做好项目管理和资金管理，然而专项债券的资金主管部门为财政部，项目主管部门为国家发改委，资金和项目分离，两部门在专项债券管理上需要协同配合；另外，部分专项债券项目涉及环保、土地、规划等诸多部门的审批，甚至有的项目还需经过考古机构的审批，手续比较繁杂。因此，为提高行政效率和简化专项债券审批手续，同时兼顾专项债券项目事前绩效评价工作的顺利完成，项目事前绩效评价环节的选择与指标设计，应该抓住关键，简明扼要，便于操作。

绩效目标、行业绩效指标的设置与部门之间的配合问题

绩效目标设置是否合理准确，直接关系到评价效果。如前所述，目前地方政府专项债券资金使用涉及众多行业，其绩效目标、行业绩效评价指标的设置应遵循“谁申请资金、谁设置绩效目标”的原则，实现绩效目标、行业绩效指标的设置与部门之间的配合。从不同种类专项债券的绩效评价目标设置上看，不同部门关注的绩效目标也有所差别，比如公路交通专项债券更注重交通运输类公共物品和公共服务的水平，生态环保专项债券更注重生态效益，因此，财政部门、发改部门和各个行业主管部门的协调、配合就至关重要，而从目前地方政府专项债券项目实施的具体情况看，部门之间的协调还存在一定问题。

资金拼盘项目的绩效评价指标设置问题

已发行的专项债券项目中有一部分为横向或纵向的资金拼盘项目。其中，纵向拼盘项目是指项目出资主体涉及中央、省、市、县政府多级主体，横向拼盘项目是指项目采用“专项债+银行贷款”的资金拼盘模式进行建设。对于此类项目，绩效评价指标的设置要准确，充分论证绩效分摊的标准是否合理，究竟能否按出资比例等方式设置绩效评价指标，还须经过实践的检验。

具体项目绩效评价指标与宏观、中观角度绩效评价的指标选择问题

现阶段，专项债券绩效评价多围绕项目从微观角度展开，宏观层面意识不够强。但须注意的是，宏观层面的问题更可能是债务风险的根源，仅关注微观层面的绩效评价无法解决外部性问题，更多的还是需要从宏观、区域角度评价，同时落实专项债券宏观、中观、微观绩效管理，也是落实专项债券全流程绩效评价和全面实施预算绩效管理的重要方式。

地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设需要注意的几个问题

各地区地方政府专项债券项目绩效评价指标的建立，要注意统一思想，减少因项目建设前置事项逐渐增多而带来的政府负担加重，设计出让各方面都能接受的地方政府专项债券项目绩效评价指标体系。参考财政部项目绩效评价共性指标体系框架、国家发改委对中央预算内投资项目绩效评价的指标设计和各地区对专项债券项目绩效评价的探索，健全的地方政府专项债券项目绩效评价指标体系应包含项目决策类指标、过程类指标、产出类指标、绩效类指标、公众满意度类指标、项目的可持续类指标六大类，指标的设置须注意以下几个问题：

第一，项目决策类指标的设置要突出项目的重要性、紧迫性和合规性。一方面，绩效指标要彰显项目的重要性和紧迫性，即项目是否有必要使用专项债券资金。重点考量该项目是不是地方确实需要建设的，项目建设是否符合国家或该地区年度发展规划，是不是党委政府重点项目，是不是当地亟需的促进经济社会发展的项目，且地方政府财政资金不足，确需专项债券资金支持。另一方面，绩效指标要能够体现项目的合规性，即项目要具有一定的收益性和公益性，能够满足项目融资与项目收益相匹配，同时产生一定的社会效益，区别于一般债券。

第二，过程类指标的设置主要关注债券资金的使用问题。资金浪费、闲置等问题，是专项债券资金使用绩效不高的重要原因。目前财政部门基本实现债务资金拨付100%的执行率，资金沉淀的问题主要在项目建设单位。为此，第一，应设置预算执行率，评价是否存在资金等项目、资金闲置等问题，督促建设单位提高工作效率；第二，设置预算调整率，考察是否存在项目储备不足、为争取专项债券资金而包装项目等问题，据此设置预算调整率，动态管理专项债券限额；第三，设置制度建设状况指标，考察本地区是否建立专门的专项债券资金管理制度，加强专项债券资金管理。

第三，产出类指标的设置中，需要能够充分体现行业特色。目前，专项债券投资范围涉及30多个种类，不同种类的专项债券项目产出不同。应根据具体的项目种类差别设置产出指标，在产出质量指标可量化的前提下，保障全种类专项债券项目的产出质量，如生态保护专项债券；同时产出指标的设置要兼顾数据的可获得性及成本，避免绩效评价反而造成资金的浪费。

第四，在绩效类指标设置中，要考虑到专项债券区别于一般债券的特点。专项债券投资于有一定收益的公益性项目，项目既要产生一定的社会效益，还要保证产生覆盖本息的经济效益，实现项目收益自平衡，否则会击穿公共预算与政府性基金预算的界限。因此，在绩效类指标的设置中，要充分考虑专项债券区别于一般债券的特点，设置经济效益指标、生态效益指标和社会效益指标。其中，经济效益指标要能体现项目还本付息的能力，明确预期收益能否实现自平衡，是否符合财政承受能力。生态效益指标和项目的性质相一致，例如生态环保专项债券要设置可量化的绩效指标，如水体污染治理达标率、优良天气天数率等。社会效益指标反映项目建设的侧重点，及其对公共物品和公共服务供给的贡献，例如公路交通运输专项债券设置可量化的绩效指标，如人均公路里程数等。

第五，公众满意度类指标设置，需要注意调查问卷的实际代表性、调查对象的直接性和满意度的真实性。公众满意度是一个相对难以量化的定性指标，多采用调查询问等方式。调查问卷的问题设计，要能够体现公众对于专项债券社会性和生态性的态度，采取打分制（例如1～10分，1分为不满意，10分为非常满意）；调查对象的选取要合适，选择专项债券项目的直接利益相关者，同时为确保满意度调查结果的真实性，须记录调查对象的基本信息。

第六，项目的可持续类指标，需要包括专项债券建设过程中项目可持续的必要性和资金的可持续性。专项债券的绩效管理不仅要注重短期的效益，还须关注长期的可持续性。其一，专项债券项目多为长期投资项目，很多项目需要发行多期专项债券以支持项目的建设运营。因此，专项债券项目的可持续性考量尤为重要，需要设置项目的可持续类绩效评价指标，防止“半拉子”工程造成资金的浪费。其二，专项债券项目要保证资金的可持续性，设置债券资金可持续性绩效评价指标，督促债券资金及时到位，防止因资金缺口造成项目中止、撤销等。