丧葬陋俗协同治理的现实问题与法律完善

摘要：治理丧葬陋俗是一个复杂且涉及群众切身利益的工作，需要采用协同治理方式，发挥社会组织尤其是农村社会组织的作用。然而目前仍有一些省市區对社会组织治理作用的发挥不够重视，尚未建立丧葬陋俗协同治理体系。在丧葬陋俗较为严重的农村地区，社会组织作为治理主力在实际工作中遇到了很大的阻碍，导致丧葬陋俗协同治理面临着不少问题。因此，应通过修订《殡葬管理条例》，完善农村社会组织发展的法律制度环境来确定社会组织的治理地位与工作职能，降低农村社会组织设立门槛并赋予其一定的管理职能与制度保障，完善丧葬陋俗协同治理体系，充分发挥协同治理在丧葬陋俗治理中的作用，保障丧葬陋俗治理目标顺利实现。

关键词：丧葬陋俗;协同治理;社会组织

中图分类号：D669.9文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）03-0063-04

丧葬陋俗是指人们在殡葬活动中所进行的一系列耗时费力、铺张浪费、体现封建迷信思想的落后丧事习俗，具体在形式上，便是大摆丧宴、大吹丧乐、大烧冥纸、大修坟墓等。丧葬陋俗的存在加重了人民群众的负担，破坏了生态环境，败坏了社会风气，不利于我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设。

新中国成立以来，各级党委政府一直积极治理丧葬陋俗。在1956年中央工作会议上，毛泽东、周恩来、邓小平等151位党和国家高级干部在《倡议实行火葬》上签名，倡导推行火葬、不保留骨灰、不建造坟墓，拉开了我国治理丧葬陋俗的序幕。1997年7月21日，国务院颁布《殡葬管理条例》（以下简称《条例》），将“革除丧葬陋俗”作为殡葬改革的方针。2013年12月，中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，明确了治理丧葬陋俗要充分发挥人民团体、基层组织、社会组织的作用。2018年1月，民政部等16个部门联合印发《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，提出要加强基层工作力量，实现政府、社会、市场优势互补、良性互动，推动殡葬改革，促进殡葬事业发展。

实现丧葬陋俗治理效益的倍增，需要多元化社会主体的高度协同[1]。可以看出，我国在治理丧葬陋俗的过程中主要采取协同治理方式，鼓励发挥社会组织治理作用。但目前我国仍有一些省市区未建立丧葬陋俗协同治理体系，对于社会组织的治理作用发挥不够重视，在丧葬陋俗较为严重的部分农村地区，社会组织作为主力在治理工作中遇到了很大的阻碍。这两方面问题的存在导致丧葬陋俗协同治理在现实中面临着巨大的困难，影响着我国丧葬陋俗治理目标的实现。因此，着眼丧葬陋俗治理工作实际，对《条例》及时进行修订，完善农村社会组织发展的法律制度环境，明确社会组织的治理地位与工作职能，规范农村社会组织的建设发展与作用发挥在不仅必要而且十分紧迫[2]。

一、丧葬陋俗协同治理存在的现实问题

（一）丧葬陋俗协同治理未成体系

笔者对我国目前已颁布的40部殡葬管理地方性法规（包括11部省级地方性法规、23部设区的市级地方性法规、1部经济特区法规以及5部自治条例和单行条例）进行了统计，发现目前有10部地方性法规并未对社会组织参与丧葬陋俗治理做出明确规定，说明这10个省（市、区）社会组织在丧葬陋俗治理中的地位未得到法律的支持与保障，从而导致其参与丧葬陋俗治理无法可依，自身作用的发挥受到阻碍，丧葬陋俗协同治理未成体系。

笔者认为造成此困境的原因在于《条例》中缺少对社会组织参与丧葬陋俗治理的明文规定。《条例》于1997年7月21日起正式施行并于2012年11月9日修订，对加强殡葬管理、推进殡葬改革发挥了重要作用，但是随着经济社会特别是殡葬事业的发展，殡葬管理工作遇到了一些新问题，比如在丧葬陋俗盛行背景下的丧葬礼仪繁琐、丧事活动大操大办、散埋乱葬现象严重等问题，究其根本，便是部分群众的丧葬观念未得到根本性转变。因此，治理丧葬陋俗，社会组织作用的发挥就显得尤为重要。虽然我国自2013年开始积极鼓励社会组织充分发挥自身优势参与丧葬陋俗治理，但只是在部分殡葬改革规范性文件中予以说明，这些文件比较分散、没有整体性并且缺乏相应的强制力，《条例》对此规定的缺失导致各省（市、区）在制定地方性法规时对社会组织是否应当参与丧葬陋俗治理无明确的法律依据，社会组织参与丧葬陋俗治理无法可依，以政府为主导并同其他社会组织建立协同合作关系，共同发挥治理作用的治理体系并没有全面建立起来，限制着社会组织治理作用的发挥，影响着丧葬陋俗治理目标的实现。

（二）农村社会组织治理工作开展受到阻碍

农村社会组织是社会组织的重要组成部分，与其他社会组织不同，农村社会组织分布在广大的乡村地区，其参与主体主要是（乡）村民，服务对象是（乡）村民，服务范围是广大的乡村社会。由于其组成人员的特殊性，其在乡村社会治理过程中发挥着不可替代的作用。由于乡村地区是丧葬陋俗的重灾区，相应的农村社会组织例如红白理事会、老年人协会、乡贤会、殡葬服务组织等便成了治理丧葬陋俗的重要主体。近年来，我国部分地区已认识到农村社会组织对于丧葬陋俗治理的重要性并积极鼓励其参与到治理丧葬陋俗的工作中，但笔者通过调研发现，农村社会组织参与治理工作并不顺利，面临着下列问题。

首先，法律法规不合理、不健全。一方面，农村社会组织的设立门槛过高，根据《社会团体登记管理条例》第十条的规定，成立社会团体，应当有50个以上的个人会员且地方性社会团必须有3万元以上的活动资金，这就阻碍了绝大部分乡村地区农村社会组织的设立;另一方面，我国目前关于社会组织的法律法规对农村社会组织的规定并不全面，并未明确将农村社会组织与其他社会组织区分开来，导致无论是官方还是学界甚至是农村社会组织自身都对其性质、地位、职责、运行机制等方面未能形成统一的认识，使得成立后无法形成科学、合理的组织结构与规范的工作流程[3]。

其次，农村社会组织的职能体现较为单一。笔者所统计的30部确定社会组织治理地位的地方性法规均对其宣传教育功能的发挥作了规定，要求配合政府部门开展殡葬改革、移风易俗的宣传教育工作，只有5部明确规定了社会组织的管理职能，规定各地要通过建立红白理事会、殡葬服务组织等农村社会组织以及将改革丧葬习俗纳入村规民约的方式提供殡葬服务、治理丧葬陋俗，这说明目前各地对社会组织在丧葬陋俗治理方面发挥的宣传教育作用给予高度肯定，而对其管理作用的发挥认可度不高，体现其管理职能的相关规定较少。笔者认为，社会组织尤其是农村社会组织在丧葬陋俗治理中更多地体现的是管理职能。以红白理事会为例，其以社会内生组织所拥有的独特优势，在治理丧葬陋俗方面可以发挥除宣传教育外其他更重要的作用，比如对丧事制度的规定、对丧事活动的组织管理、对违规丧事行为的规范治理等。此外，在必要时其也可配合相关政府部门进行执法，比如对丧事违法行为的制止监督、对与丧事违法行为有关证据的收集等。但是，由于农村社会组织在实际工作中发挥管理职能时无法可依，使得其在实际治理丧葬陋俗时无法得到村民的认可与支持。

最后，农村社会组织发展缺乏制度保障。随着殡葬改革工作的逐步推进，对于丧葬陋俗治理的手段、技术、目标等都有了更高的要求，但是在目前的法律法规中没有规定与丧葬陋俗协同治理相配套的制度，导致农村社会组织的发展得不到相应的制度保障。在人员方面，农村社会组织的参与主体是（乡）村民，由于较为封闭的区域文化环境再加上部分乡村地区发展比较落后，导致（乡）村民受教育程度不高，能力素质有限，在开展治理工作时会受到一定的限制。以红白理事会为例，在治理丧葬陋俗的过程中，从宣传教育到管理丧事活动，大多只依靠村内的乡贤以及德高望重的老人，他们虽能在治理丧葬陋俗的过程中有一定的话语权，但由于未受过专业培训，对法规以及政策的理解有一定的局限性，在开展工作时缺少相关专业指导，导致其工作效率不是很高。在资金方面，根据清华大学NGO研究所对1508个民间组织的调查结果，41.1%的民间组织表示现在面临的最大问题是缺乏资金[4]。资金不足直接导致农村社会组织缺乏足够的办公场地与办公设备，使得其难以有效地开展工作。此外，农村社会组织缺乏合理的监督管理与激励制度，对于违法行为不能进行有效的监督，对于取得较好治理效果缺乏相应的激励措施。以上问题的存在导致农村社会组织的治理手段较为单一、治理技术较为简单、治理效果欠佳，无法充分发挥其在治理丧葬陋俗方面的优势。

二、破解丧葬陋俗协同治理问题的建议

针对上述问题，笔者认为应从以下两方面对我国丧葬陋俗协同治理相关法律法规进行完善：一方面应对《条例》进行修订，完善其对社会组织参与丧葬陋俗治理的相关规定，明确社会组织的地位与工作职能，为地方性法规以及相关社会组织的管理实施办法的制定修改提供法律依据;另一方面应适当降低农村社会组织的设立门槛、转变其职能发挥并完善其制度，保证其拥有良好的法律制度环境。

（一）修订完善《条例》

《条例》修订已列入国务院2021年度立法工作计划，针对丧葬陋俗协同治理，笔者建议从以下两方面对《条例》进行完善：一是明确社会组织的协同治理地位。近年来，我国民政部等相关部门陆续出台了有关殡葬改革规范性文件，在部分文件中明确提出了要发挥社会组织的治理作用，培育和推广文明现代、简约环保的殡葬礼仪和治丧模式。这表明社会组织在治理丧葬陋俗方面所发挥的作用在实践中得到认可，因此《条例》需在总则中对社会组织的工作职能进行相应的规定，确立社会组织的协同治理地位。二是明确有关农村社会组织在丧事活动管理中发挥的作用。对丧葬陋俗的治理主要体现在对丧事活动的管理中，而农村社会组织是丧事活动的直接管理者与参与者，也是落实执行殡葬改革中关于丧事活动政策性规定、法律法规的有力践行者。因此，《条例》应在“丧事活动管理”一章中对农村社会组织在丧事活动管理中的作用发挥进行规定，比如可以允许其对丧事活动的举办场所、程序、规模等内容进行规定以及对丧事违规行为进行规范整治等，赋予其一定的丧事活动管理职能，为充分发挥其丧葬陋俗治理作用打好基础。笔者认为，从以上两方面对《条例》进行完善可以为地方性法规以及相关社会组织的管理实施办法的制定提供法律依据，从而给丧葬陋俗协同治理体系的建立提供强有力的法治保障。

（二）完善农村社会组织发展的法律制度环境

一是完善与农村社会组织相关的法律法规。目前我国关于社会组织的法律法规主要有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》。2018年8月3日，民政部公布了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》全文，明确规定了“经基层群众性自治组织同意设立，在本社区内部活动的团体不属于本条例规定登记的范围”。此规定将农村社会组织与其他社会组织区别开来，是立法的进步，但此条例至今尚未出台，至今尚未建立起与农村社会组织配套的法律体系，关于农村社会组织的立法现状与其的发展现状明显不符。因此，应结合当前农村社会组织的发展现状与未来的发展趋势，抓紧制定出台农村社会组织单行法，明确农村社会组织的设立条件、程序以及其性质、地位、职责、运行机制等内容。就丧葬陋俗协同治理来说，在出台农村社会组织单行法的同时还应在现有的法律法规中明确非政府社会组织之间的权责关系，尤其是明确红白理事会、老年人协会、乡贤会、殡葬服务组织等农村社会组织与工会、妇联、村委会、居委会等群团组织之间的关系，确定农村社会组织在治理丧葬陋俗过程中的工作职能与管理方式，为充分发挥农村社会组织治理作用提供法律保障。

二是完善农村社会组织发展的制度保障。农村社会组织的发展以及其在丧葬陋俗协同治理过程中作用的发挥离不开政府的制度化规范与政策性扶持，建议完善相关法律法规，规定丧葬陋俗协同治理的配套制度，为农村社会组织的发展提供良好的制度环境，增强其治理能力。首先，要优化农村社会组织的管理模式，简政放权，降低准入门槛，提供宽松的发展空间。其次，应从组织结构、团队建设、战略规划、技能培训、制度规范、人才培养等方面全方位加强对农村社会组织的塑造，提供高效、便利的发展条件。最后，要完善农村社会组织监督管理体系，制定科学的考核标准并根据考核结果给予处罚或奖励。需要说明的是，降低准入门槛不是降低监督管理标准，对于没能发挥丧葬陋俗协同治理作用的主体应及时予以处理，该整改整改、该注销注销，绝不能放松监管力度;对于明确自身职责，积极参与治理并取得治理成效的主体应给予相应的激励，激发其参与治理工作的积极性、主动性。除此之外，应充分发挥人民群众的监督作用，鼓励对农村社会组织在工作中的违规、违法行为进行举报，为其健康发展、履行职责提供良好的环境。

三、结语

丧葬陋俗治理是社会治理的难点工作，其关系到生死之事、文化习俗以及群众的丧葬观念与切身利益。治理丧葬陋俗需要采用协同治理的方式充分发挥社会组织尤其是农村社会组织的治理作用，从群众的利益出发，逐步引导人们转变丧葬观念。为有效解决我国在丧葬陋俗协同治理过程中面临的现实问题，建立完善的协同治理体系，充分发挥农村社会组织的治理作用，需要对我国丧葬陋俗协同治理相关法律法规进行完善。一方面，应在《条例》中明确社会组织的治理地位并赋予农村社会组织一定的管理職能，为地方性法规以及相关社会组织的管理实施办法的制定修改提供法律依据;另一方面，要完善农村社会组织发展的法律制度环境，降低其设立门槛，完善其制度保障，保证其治理作用的充分发挥。

参考文献：

[1]范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学，2014（4）.

[2]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（1）.

[3]佘珍艳.农村社会组织面临的困境及未来发展模式研究[D].湘潭：湘潭大学，2014.

[4]王建军.中国民间组织的困境及其发展前景[J].中国民政，2005（6）.

作者简介：张鹏（1997—），男，汉族，山西临汾人，单位为山西大学法学院，研究方向为经济法学（环境与资源保护法方向）。

（责任编辑：朱希良）

基金项目：本文系中南民族大学2022年研究生学术创新基金项目“《民法典》视域下性骚扰侵权的法律问题研究”（编号：3212022sycx

jj103）、2020年广西研究生教育创新计划资助项目“行政执法中的非法取证行为规制研究”（编号：YCSW2020009）的阶段性成果