基于政策工具的我国中小学劳动教育政策文本研究

邹丽丽 郭 瑞

（1.首都师范大学教育学院 北京 100089；2.深圳市坪山高级中学 广东深圳 518118）

一、引言

苏霍姆林斯基曾提出“劳动是全面和谐发展的基础”［1］，教育和劳动之间的密切关系促使我们重新思考，“脱离劳动，没有劳动，就没有、也不可能有教育”［2］。作为中小学素质教育的重要内容，劳动教育是中小学生全面发展教育体系的重要组成部分。随着改革开放以来我国各类教育事业逐渐完善，中小学劳动教育也从单纯的“生产劳动”当中解放出来，开始更加注重劳动思想与劳动技术教育的结合。2020年7月，教育部发布《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》，为深入贯彻习近平总书记关于教育的重要论述、全面贯彻党的教育方针、加快构建德智体美劳全面培养的教育体系提供了重要指导方针［3］，显示出国家对劳动教育发展的高度重视，各省市也开始加快制定具有区域特色的劳动教育政策。因此，站在新的时代起点分析劳动教育政策问题具有重要意义。

政策是包括教育在内的公共服务体系正常运转的依据［4］，政策执行者在特定背景下，通常借助“政策工具”这一主要手段推行政策方案、解决实际问题，帮助政策得以顺利推行。通过回顾以“劳动教育”为关键词的相关文献发现，在2018年之后，对劳动教育的关注度开始大幅提升，并在2020年呈现出急剧增长态势。但是，以“劳动教育政策”为研究主题的只有12篇，且大都是从历史发展的角度对国内的劳动教育政策进行分析梳理，如宋乃庆与王晓杰对中华人民共和国成立以来我国劳动教育政策发展进行了回眸与展望［5］，张妍、曲铁华关注了70年来劳动教育政策的演进、嬗变特点与实践路径［6］，张雨强、张书宁从教育政策学的视角梳理了中华人民共和国成立70年劳动教育的历史演变［7］。中小学劳动教育与其他层次劳动教育在目标、内容等方面的差别，也引起了部分学者的研究兴趣，如郝志军、王艺蓉就从批判的角度对70年来我国中小学劳动教育政策提出了反思［8］等。可以看出，目前鲜有政策工具视角出发对劳动教育政策的系统分析，能够聚焦中小学劳动教育政策的研究更是少之又少。因此，本研究拟从政策工具视角出发，通过对改革开放以来我国中小学劳动教育相关政策的系统梳理，从劳动教育政策工具的选择特点入手进行深入分析、就政策工具选择的影响因素展开相关讨论，以期对我国中小学劳动教育政策体系建设起到积极的促进作用。

二、研究设计

（一）政策选择

本研究将政策选择定位在1978年至2020年之间，首先将《中国教育年鉴》（1949—1981）、《中华教育改革编年史》《中华人民共和国教育法典》《中华人民共和国重要教育文献：1998—2002》《中华人民共和国重要教育文献：2003—2008》、中华人民共和国教育部官网以及中央人民政府网作为检索对象，以“劳动教育”为关键词搜索相关的全国性政策文件，确保研究对象的权威性。其次，筛选部分对中小学劳动教育的实施发展做出相关规定、并产生实质性影响的综合性教育政策文本作为补充，提升研究对象的全面性。最后，选择最新修订版本的政策文本作为研究对象，体现研究的时效性。在上述原则的指导之下，经过筛选分析，最终整理出33份相关政策文本作为本研究的分析对象。选择的33份政策文本，主要是由教育部、国务院、全国人大以及国家教委颁布，政策的主要呈现形式包括“通知”“意见”“大纲”“计划”以及“守则、规范”等，具体情况如图1所示。

图1 中小学劳动教育政策颁布主体与呈现形式

（二）分析框架

安德森（James Anderson）认为，政策是行为者为处理某一问题或有关事务而采取的有目的的活动过程，而政策工具是政府赖以推行政策的手段。［9］在政策工具的研究与实践当中，政策工具的选择是极为重要的一环，而政策问题的复杂性以及问题本质往往被看作政策工具选择的决定性因素。［10］不同于其他教育领域，劳动教育将劳动看作课程开展的主要载体，并与家庭、社会建立起了紧密的联系，因此劳动教育具有政治、经济、伦理向度的特点。加拿大学者迈克尔·豪利特（Michael Howlett）与M.拉米什（M.Ramesh）提出的政策工具选择分析框架，从国家能力和政策子系统的复杂性两个角度，考虑了四种不同情况如何进行政策选择，如表1所示。该模型能够从宏观层面理解不同类型中小学劳动教育的政策工具，而且该框架对政府与市场关系的考量，也能够对劳动教育中多方参与的特点进行回应。

表1 豪利特和拉米什的政策工具选择的综合模型

以国家和社会的关系为主轴，豪利特与拉米什将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具三大类［11］，以国家的介入程度和公众参与程度为基准，将政策工具进一步细化为十小类［12］。该分类标准以政府介入公共服务的程度作为划分依据，与劳动教育的公共物品属性较为契合，对劳动教育政策分析有较强的解释力，政策工具的细化分类和对工具主要特征的系统阐述也有助于鉴别劳动教育政策之间的细微差别。

（三）研究思路

在政策执行中，政策工具的有效选择能够帮助规范目标群体的行为，选用何种政策工具与用哪一种标准来评价该工具的效果，对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。［13］豪利特和拉米什所提出的政策工具选择模型有助于在宏观上把握整体状况，而政策工具分类有助于在具体应用政策工具时，在微观上进行调整，具有很强的可操作性。以此分析框架为基础，研究对所选择的政策文本进行了编码分析。编码以表2中给出的政策工具细化分类与政策工具表现形式为基础，在对政策文本进行统一整理之后，筛选出与劳动教育相关的政策条款，并以“条”为最小单位进行文本编码，来判断我国劳动教育政策工具的具体使用情况。

表2 豪利特和拉米什政策工具分类

质的研究中的信效度是衡量与检验研究成果的重要环节，可克服研究者的主观因素影响。为增加编码的整体信效度，编码过程首先由两位研究者独立完成，并对部分意见相左的研究结果进行讨论，最终形成一致性意见，具体分析结果如图2所示。

图2 劳动教育政策工具选择次数统计

三、研究分析

（一）基于政策工具分类的初步分析

图2的统计结果反映的是中小学劳动教育政策中不同工具类型的选择状况。经过对33份政策文本的统一编码，研究发现，改革开放以来中小学劳动教育政策文本中共使用政策工具398次。从政策工具的整体分类来看，自愿性政策工具选择93次，占比23.4%；混合性政策工具选择220次，占比55.3%；强制性政策工具选择85次，占比21.4%。将政策工具分类进一步细化后可发现，选择频次最多的是混合性政策工具中的信息倡导工具，高达198次；自愿性政策工具当中的家庭与社区工具选择54次，自愿性组织工作选择32次；强制性政策工具中的规制工具与权威工具选择次数分别为41次和28次；而诱因工具、补贴工具和市场工具选择的次数则较少，分别为12次、10次和7次；产权拍卖工具选择次数为零。以上述频次统计结果为依据，本研究对中小学劳动教育政策工具的选择特点进行了分析。

1.偏重混合性政策工具，重视教育倡导

在中小学劳动教育政策中，混合性政策工具中的信息与倡导工具应用最为广泛，主要包括教育学习、鼓励号召、说服劝诫等。这一政策工具涉及学校、教师、学生以及社会团体与个人等校内外多个主体。对学校而言，政策鼓励提供优质的劳动教育服务，包括制定明确的劳动教育目标、开设劳动教育课程、组织劳动教学活动、创设良好的劳动教育条件等。例如，1987年颁布的《全日制小学劳动课教学大纲》，对劳动教育的教学目的、教学内容与教学要求等各方面都做出了规定。［14］对教师而言，促进形成良好的劳动思想与劳动习惯，使教师对学生进行劳动教育的同时，在教学活动中发挥引领性作用。学生群体则是政策的最终服务对象，2020年7月教育部发布的《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》指出，劳动教育的总体目标是准确把握社会主义建设者和接班人的劳动精神面貌、劳动价值取向和劳动技能水平的培养要求，全面提高学生劳动素养。［15］

2.注重多方参与，发挥家庭与社区的重要作用

从图3可以看出，除了偏重信息倡导工具之外，我国中小学劳动教育政策工具的另一个突出特点是重视家庭与社区的作用，通过三方合力支持劳动教育发展。劳动教育反对脱离劳动实践，注重学生在实践活动中的亲身参与，通过直接的劳动体验让学生积累劳动知识、培养劳动技能、发展劳动素养。劳动教育的首要关注点并不是劳动说教，而是要让学生在劳动实践中锻炼和接受教育，要吸引和组织学生参加各种力所能及的劳动活动，并在这些劳动活动中间接地对学生进行教育。［16］因此，与校外各方建立起密切联系，便成了劳动教育区别于其他教育的重要特点。2020年3月发布的《中共中央、国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》提出，劳动教育的开展要充分发挥家庭的基础性作用，注重日常生活中的劳动实践机会，鼓励孩子自觉参与、自己动手，随时随地、坚持不懈地进行劳动，掌握必要的家务劳动技能与生活技能；劳动教育的开展还须发挥社会的支持性作用，充分利用社会各方面资源，为劳动教育提供必要保障。［17］

图3 不同阶段劳动教育政策工具选择状况

3.政府与学校相协调，统筹落实劳动教育政策要求

混合性政策工具让政府将决定权下放给非政府部门的同时，不同程度地介入非政府部门的决策过程，在政策制定实施过程中体现政府与非政府部门的协作性关系。中小学劳动教育政策中选择次数最多的信息与倡导工具大都以教育学习、信息发布的形式出现，相对于权威工具、规制工具和直接提供工具而言更温和，这一工具的突出性地位体现出政府与学校合力促进中小学劳动教育发展的现状。例如，2000年教育部发布的《全日制普通高级中学课程计划（试验修订稿）》指出：“综合实践活动是国家规定的必修课，包括研究性学习、劳动技术教育、社区服务、社会实践四部分内容。但综合实践活动课程的开设，需要学校要从实际出发，具体安排、确定综合实践活动各部分内容和组织形式。”［18］

（二）结合政策工具模型的深入探究

为了对政策执行提出有意义的指导意见，豪利特和拉米什构建了政策工具选择的综合模型，如表1所示。这个模型建立在两个相互联系的总体变量的基础之上，一是国家影响力的大小，二是子系统的复杂程度。当国家政策能力相对薄弱之时，自愿性政策工具和混合性政策工具的应用相对而言更为广泛；当一个政策子系统涉及为数众多、相互矛盾的群体时，市场工具或者自调节工具能够更好地处理多方行动主体和多方利益的关系；而在行动主体数量较少且子系统复杂程度较大的情况下，政府就可以选择直接工具或者混合工具。［19］

对1978年到2020年中小学劳动教育政策进行整理分析，可以将我国改革开放以来的劳动教育发展大致划分为以下三个阶段：第一阶段（1978—1998年）：劳动思想教育与劳动技术教育并重；第二阶段（1999—2011年）：劳动教育融入综合实践活动；第三阶段（2012年至今）：新时期劳动教育。将三个阶段对应的政策文本编码梳理统计之后，研究者整理出不同时期、不同政策工具编码数量占整体编码数量的百分比，以此来反映不同时期政策工具选择的突出特点。

1.劳动思想教育与劳动技能教育并重

从图3中可以明显看出，第一阶段信息与倡导工具以及诱因工具占比较大，体现出混合性政策工具的突出地位，反映出政策工具选择的综合模型当中的“国家能力低且政策子系统复杂程度低”的现实背景。改革开放初期，国内政治局面在经过一系列拨乱反正之后渐趋稳定，教育事业步入发展正轨，尚未建立起完备的教育体制，劳动教育也面临着新的调整与发展。1981年和1990年国家出台的两份文件中均提出在中学增设劳动技术课，对学生进行基本技术和职业技术教育［20］，从国家层面对劳动教育的实施做出了重要部署，但尚未形成系统完善的劳动教育体系。因此，这一时期，决策者对混合性政策工具的使用有着较为明显的偏好，政府通过一定措施来为劳动教育的实施奠定基调、推动政策执行，并为地方、学校具体推行劳动教育留出较大决策权。一方面能够在特殊时期加大政府对劳动教育政策的调节力度，另一方面则促进了不同层级政策实施主体间的协同合作。

2.劳动教育融入综合实践活动

从图3中可以看出，第二阶段的政策工具数量最少，并且自愿性政策工具中的家庭与社区工具占比最高，劳动教育职能与地位的不匹配是这一现象出现的主要原因。这一时期，劳动技术课被调整为综合实践活动的一个组成部分，劳动教育不再是独立的一类课程，而是转变为综合实践活动和高考改革内容的一部分，服务于学生综合素质的培养。［21］综合实践活动取代劳动技术课程，使得劳动教育在课程体系当中的地位有所下降，但中小学生的劳动能力要求却在不断提高，劳动教育的具体实施也就面临着诸多挑战。这一时期国家并未从统一层面对劳动教育实施管制，致使地方和学校在开展劳动教育时比较随意，政府只能更多地利用自愿性工具来推动政策实施。

3.劳动教育综合全面发展

从图3的统计结果可以看出，市场工具在这一时期占据了突出地位，这与模型当中“国家能力高且政策子系统复杂程度高”的情况相对应。在这一阶段，劳动教育获得了新的发展，并重新拥有了与德、智、体、美育并列的同等地位。劳动教育的目标、内容与途径等多个方面都得到了深化与拓展，劳动教育政策系统的复杂程度在这一时期明显提升。面对复杂的政策子系统，政府表现出了较强的监管能力，2020年，国务院印发《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》，明确提出对劳动教育价值取向进行引导，将劳动教育重新纳入中国特色社会主义教育制度的整体框架之中。［22］劳动教育资源需求与资源配置的复杂性并不能够完全依靠政府协调实现，需要借助市场力量，因此，市场工具能够实现劳动教育资源的自由竞争与优化配置。

四、讨论及展望

作为公共管理类事业，教育发展在很大程度上依赖相关政策的执行，而政策执行的过程往往就是政策工具选择的过程。政策工具的选择是促进政策理想与现实条件协调适配的关键，对政策的顺利推行具有十分重要的意义。豪利特和拉米什的政策工具分类框架与政策工具选择综合模型虽然能够呈现出政策执行的总体模式，并有助于政策循环过程的理解，但并没有深入研究工具选择在每种类别之内的具体倾向，或是个体决策的特定环境。［23］因而，本研究在此基础上对政策工具选择的影响因素进一步分析讨论。

（一）中小学劳动教育政策工具选择的影响因素

1.工具属性：政策工具选择的前提要素

不同的政策工具能够得以区分，首要原因是各自独特的内在属性，而这也正是政策工具分类理论得以发展的基础。使用次数最多的信息与倡导工具是一种较为温和的政策工具类型，而家庭与社区工具则在更大程度上依赖于行为主体的自愿性，这两种政策工具在使用过程中往往缺乏内在的持续性动力作为保障，不利于激发目标群体的内在动力，难以保持信息与倡导政策工具的活力，不能使政策工具发挥出长期、持续与稳定的效用。［24］因此在政策执行的过程当中，也需要使用能够体现政府权威的强制性工具来对政策目标的实现起到推动作用。

2.政策问题：政策工具选择的主要依据

现实性政策问题的解决是政策工具选择的最终指向。在纷繁复杂的政策现象中，政策工具的选择要准确把握住产生政策问题的主要矛盾及矛盾冲突各方的主要情况，及时发现解决问题的最佳时机，使政策工具切中政策问题的要害。［25］例如，2012年以后，劳动教育重新获得了与德、智、体、美育同等的地位，而不是作为德育或者综合实践活动的组成部分，这意味着新时期中小学劳动教育的发展面临着全新的课题。因此，教育部分别在2015年和2020年出台了专门针对劳动教育的政策文本，即《关于加强中小学劳动教育的意见》与《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》等，对新时期劳动教育发展的各方面问题做出了针对性的政策规定。

3.政策目标：政策工具选择的重要参照

政策目标是针对不同时期特定的政策问题所制定的长期性规划，是政策工具选择的重要参照依据。目标导向性之下的政策工具选择主要服务于政策目标的实现，具有较强的普适性，且注重权威性政策工具的运用，能够在较大程度上发挥政策制定者的权威与影响力。2020年发布的《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》从劳动观念、劳动精神、劳动习惯以及劳动能力等诸多方面对全体大中小学生做出了统一规定［26］，为新时期劳动教育的发展制定了明确政策目标。

4.政策环境：政策工具选择的现实基础

社会经济发展、政治状况、文化制度以及国际交流等现实环境的构成要素都会对教育政策的制定实施起到制约性作用，也会对政策工具的选择有所影响。我国中小学劳动教育政策的变迁呈现出了明显的时代特征，体现出不同时期劳动教育发展的不同诉求。改革开放初期，随着国内教育规模的逐渐扩大，学生因升学困难而被迫投入生产建设的状况得到了极大改善，因此，在继续重视劳动技术教育的基础之上，劳动思想教育也被提上日程；而到了20世纪末，在培养学生综合素养的大背景之下，劳动教育被调整为综合实践活动的一部分；2012年以后，劳动教育又重新获得了独立地位并受到了更多重视。这一变迁过程便是劳动教育政策工具选择与政策推行受到现实环境制约的集中体现。

（二）研究展望

中国劳动关系学院校长刘向兵曾提出，现代化的劳动教育追求的是一种全面的、本源的劳动观，劳动不再是简单的体力劳动，而是人类改造世界、创造世界的一切实践活动的总称［27］。新时期的劳动教育发展需要强有力的政策作为支撑，而政策执行的核心在于优化政策工具选择。政策工具选择研究一方面能够为政策工具的设计实施提供强有力的方法论支撑，另一方面能够提高政策制定的科学性、改善政策实施过程与效果，在理论与实践层面都具有重要意义。本研究依据豪利特与拉米什的政策工具分析框架，对改革开放以来中小学劳动教育政策进行了编码分析，并政策工具选择影响因素这一重要问题进行了深入探讨。由于理论素养与实践经验的欠缺，研究深度与全面性还有待提升，因此，本研究提出了未来需要进一步深入的研究方向：首先是综合政策工具研究的相关成果，构建更为精细化的分析框架；其次是从多角度出发，对政策工具优化组合进行深入研究；最后是对中小学劳动教育政策实施情况进行实践考察，在掌握更多实践材料的基础之上进行理论与实践的互证。